摘要：財政可持續(xù)性已成為各國政府關注的重點問題。本文分析了全球范圍內財政可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)，通過分析、評價國外財政可持續(xù)性報告，提出在我國政府財務報告中構建財政可持續(xù)性報表的建議，以反映我國財政的可持續(xù)能力，使其更好地促進我國經濟健康持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞：財政可持續(xù)性 政府財務報告 財政可持續(xù)性報表
一、引言
目前世界范圍內各國財政的可持續(xù)性正面臨著挑戰(zhàn)。2009年經濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布了關于《財政未來、公共部門預算改革及其效果》的研究項目，該項目指出各國正面臨著長期財政挑戰(zhàn)，包括由人口老齡化引起的養(yǎng)老金、醫(yī)療以及其他服務支出的增加、氣候變化和自然災害導致的風險及其對未來經濟發(fā)展的影響、政府項目中包含的或有負債成本以及更換陳舊基礎設施的需求等不同因素引致的財政風險。同年在國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）發(fā)布的征詢意見稿——《公共財政長期可持續(xù)性報告》也指出了無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，眾多因素包括人口結構變化、科技進步引起廣大人民群眾需求的日益增加以及由于人口老齡化引起醫(yī)療、養(yǎng)老支出的增加等等，給各國政府財政的長期可持續(xù)性發(fā)展帶來巨大壓力。在2011年中國發(fā)展高層論壇中，約翰·利普斯基在《財政政策與結構性財政挑戰(zhàn)》中指出，發(fā)達經濟體與新興經濟體均面臨著財政挑戰(zhàn)。盡管財政挑戰(zhàn)不盡相同，但就中長期而言，新興經濟體的政府支出仍可能會提高。許多新興經濟體則需要加大基礎設施投資、改善社會保障體系來支持弱勢群體，促進社會公平與正義。在改善社會保障體系的同時，保持財政長期可持續(xù)性是各新興經濟體面臨的主要挑戰(zhàn)。2011年國際貨幣基金組織（IMF）公布的一份《財政監(jiān)督報告》指出，在全球經濟下滑的影響之下，大多數(shù)經濟實體面臨著艱難的財政狀況，財政可持續(xù)性面臨著很高風險。同時，IMF強調，由于全世界面臨著人口老齡化，醫(yī)療保健等方面支出上升，在更長時期內，各國的財政持續(xù)性將面臨著巨大挑戰(zhàn)?？梢?，財政可持續(xù)性已不僅是發(fā)展中國家所關注的問題，財政可持續(xù)性的擔憂已擴展到了發(fā)達國家，成為各國政府所關注的重點問題。
二、國外財政可持續(xù)性評價實踐
?。ㄒ唬┌拇罄麃喌拇H公告 澳大利亞政府的財務狀況一直良好，但是考慮到人口老齡化問題引起養(yǎng)老金、醫(yī)療支出增加，以及技術進步促使公眾需求增加等因素將可能給政府財政帶來重大壓力，澳大利亞財政部按照《預算真實法案憲章》（Charter of Budget Honesty Act）要求，自2002年開始，每5年發(fā)布一次《代際公告》（Intergenerational Report），預測期間40年?！洞H公告》作為澳大利亞政府預算文件的一部分，其目的是為了評價未來40年內政府財政政策的長期持續(xù)性。該報告根據(jù)當前的政策，人口預測和經濟發(fā)展趨勢預測政府未來40年的財政收入和財政支出。由于澳大利亞政府支出的一半以上用于醫(yī)療、社會保障和教育等與人口因素、經濟發(fā)展趨勢和技術進步相關的政府項目，因此，在財政支出的預測中分為兩類，一類是與人口變動因素相關的支出項目，如醫(yī)療、社會保障和教育，并分別構建預測模型；另一類支出與人口變動因素無關，按照GDP的穩(wěn)定比例預測。
?。ǘ┬挛魈m的長期財政狀況報告 2004年，新西蘭《公共財政法案》（Public Finance Act），要求財政部至少每4年編制一份關于新西蘭長期財政狀況的報告，預測未來40年的前景。2006年新西蘭財政部正式發(fā)布了第一份《新西蘭長期財政狀況》（New Zealand’ Long-term Fiscal Position）。財政部發(fā)布該報告的目的是為了提高公共財政信息的質量與深度，了解政府收支決策的長期影響并有助于政府在未來幾十年內作出合理的財政決策?！缎挛魈m長期財政狀況》從分析新西蘭未來人口規(guī)模、結構和未來經濟規(guī)模假設入手，通過對歷史趨勢和當前政策的判斷，預測政府的重要支出和收入項目。具體而言，該報告的預測采用了新西蘭已有的長期財政模型（Long-term Fiscal Model）。長期財政模型采用“三步法”，首先根據(jù)人口統(tǒng)計預測未來人口規(guī)模與結構；其次，根據(jù)人口預測數(shù)據(jù)，進行GDP預測；最后，對政府財政收入、支出進行預測。財政收入按照稅收收入和非稅收收入分別預測。財政支出按照與人口因素是否有直接、明確的關系分為四大重要支出項目（醫(yī)療、教育、養(yǎng)老金和其他福利）和其他支出項目分別預測。醫(yī)療支出根據(jù)人口因素、經濟增長以及其他增長因素等進行預測；教育支出的預測依據(jù)人口基數(shù)變化、通貨膨脹和教師學生比率增長等因素；養(yǎng)老金支出主要根據(jù)退休人數(shù)增加、人口壽命增長、工資增長率和通貨膨脹率進行預測；其他福利支出是指除養(yǎng)老金之外的社會福利支出，主要包括失業(yè)福利、基本生活福利、疾病福利、殘疾福利，這些福利支出主要由接受福利的人數(shù)所決定。該報告對稅收收入和上述四項支出分別構建預測模型，進行長期預測。
?。ㄈ┯L期公共財政報告 英國財政部遵循《財政穩(wěn)定法案》（Code of Fiscal Stability）的要求，從2002年開始每年均要發(fā)布《長期公共財政報告》（Long-term Public Finance Report），分析長期發(fā)展及其對公共財政的影響，從而有助于政府管理公共財政，實現(xiàn)其財政目標。2009發(fā)布的《長期公共財政報告-財政持續(xù)性分析》認為：財政持續(xù)性主要取決于長期經濟增長，經濟增長又主要由生產率增長和勞動力規(guī)模變化決定，生產率增長取決于未來的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新由全球化和技術變化支撐。勞動力增長的主要決定因素是人口變化。與以前年度發(fā)布的該報告相比有兩點改進之處：一是對財政收支中受到長期挑戰(zhàn)影響巨大的項目進行重點預測，二是包含了對英國政府面臨的長期財政挑戰(zhàn)、發(fā)展趨勢及其對經濟和財政長期預測影響的擴展性討論?！堕L期公共財政報告-財政可持續(xù)性分析》（2009）揭示了公共財政面臨的潛在的壓力，促使政府實施財政合并計劃，保證公共財可政持續(xù)發(fā)展和經濟的長期增長，進而確保公共財政能夠應對未來可能的經濟沖擊。具體而言，該報告分析未來50年的人口變化、環(huán)境變化、技術變化、全球的不確定性和經濟增長對公共財政的影響，認為長期財政預測并不是對所有相關因素的詳細分析，預測的主要目的是揭示長期挑戰(zhàn)對公共財政的壓力，因此對公共財政收入、支出中受到長期發(fā)展與挑戰(zhàn)影響巨大的項目構建模型進行預測，其他收支項目由于沒有受到長期發(fā)展與挑戰(zhàn)的影響，沒有構建預測模型。予以模型化的財政收入項目包括所得稅、財產稅、消費稅和生產稅；財政支出項目包括醫(yī)療、長期護理、教育、國家養(yǎng)老金和公共服務養(yǎng)老金。該報告認為醫(yī)療支出增長壓力來源于以下幾個方面：一是醫(yī)療需求、技術進步促使醫(yī)療成本增加；二是人口壽命增長，人口預期壽命增長是醫(yī)療支出增加的主要因素；三是由于更多的公眾參與、關注健康問題，將對未來醫(yī)療支出有重要的影響；四是，醫(yī)療技術的進步。已有文獻研究表明：醫(yī)療成本上升的重要原因之一是醫(yī)療技術的發(fā)展與進步。長期護理支出是指英國政府提供給那些不能自理、不能管理日常生活的人提供長期社會保健服務，該類支出取決于單位成本以及需求人數(shù)。教育支出壓力主要來源于人口中兒童和青年人的人數(shù)。公共服務養(yǎng)老金是支付給醫(yī)護人員、教師、公務員、軍隊、警察、消防戰(zhàn)士和司法機關人員。未來人口變化將對公共服務養(yǎng)老金支出帶來重大壓力。國家養(yǎng)老金是提供給已退休人員的基金，支出壓力主要來源于人口結構變化及其人口壽命的增長。該報告認為英國未來財政挑戰(zhàn)影響稅收收入的方式與影響經濟的方式一樣，因此，所得稅、財產稅、消費稅和生產稅按照占GDP的固定比例進行預測。 ?。ㄋ模┟绹C合長期財政預測報告 美國自2004年開始呈報《社會保險表》（Statement of Social Insurance），簡稱“SOSI”。SOSI提供醫(yī)療等社會保障項目未來75年預期現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出及余額的現(xiàn)值信息，以評價在當前的政策下，美國社會保障項目的持續(xù)性。美國聯(lián)邦會計準則咨詢委員會（FASAB）2009年9月28日發(fā)布的SFFAS 36——《美國政府綜合長期財政預測報告》（ Reporting Comprehensive Long-Term Fiscal Projections for the U.S. Government ），擴展了已有的SOSI。SFFAS 36要求該報告由財政可持續(xù)性能力表、補充信息和披露三部分構成，并要求財政可持續(xù)性能力表在2010，2011和2012年三年間作為補充信息呈報，從2013財年開始作為政府綜合財務報告中的基本財務報表呈報。SFFAS 36將該報告簡稱為“財政可持續(xù)性報告”（Fiscal Sustainability Reporting），認為財政可持續(xù)性報告是政府綜合財務報告的一部分，提供的信息應有助于政府綜合財務報告的使用者評價在當前政策不變即在政府不改變公共服務和稅收政策的情況下，政府未來的預算資源是否足以維持公共服務和償付到期債務，并有助于信息使用者理解這種評價的財政、社會和政治含義，從而實現(xiàn)政府財務報告的受托責任和決策有用性的目標。財政可持續(xù)性能力表是該報告的核心部分，從政府整體視角，呈報政府所有項目的未來75年內收支現(xiàn)值信息，不僅包含社會保障項目，也包含了教育等其他項目未來現(xiàn)金流的現(xiàn)值信息，提供更加全面、綜合的政府財政的長期可持續(xù)性信息。財政可持續(xù)性能力表的基本要素包括收入、非利息支出、收入與非利息支出差額。其中，收入按項目重要性分別列報，如醫(yī)療保險收入、社會保險收入項、所有其他收入以及總的收入；非利息支出也按項目重要性分別列報，如醫(yī)療保險、醫(yī)療補助、社會保險、重大項目A、重大項目B、聯(lián)邦政府其他支出以及總的非利息支出；收入與非利息支出差額為總的收入與總的非利息支出的差額，即財政缺口。報表的縱向呈報各項目當年的現(xiàn)值、占預期GDP的比例，前一年的現(xiàn)值、占預期GDP的比例，以及相對于其上一年的變化。除澳大利亞、新西蘭、英國和美國外，瑞士財政聯(lián)邦部門（Federal Department.of Finance）自2008年開始每4年提供一份預測未來50年公共財政長期持續(xù)性報告-《瑞士公共財政長期持續(xù)》；挪威財政部自1993年開始每4年提供一份《挪威經濟長期前景》報告，預測未來50年的長期挑戰(zhàn)、經濟前景與政策選擇；荷蘭中央規(guī)劃局自2000年開始提供《老齡化與荷蘭公共財政的持續(xù)性》，預測至2100年荷蘭財政的持續(xù)性情況以及丹麥的《持續(xù)性未來》；德國的《公共財政持續(xù)性報告》等，盡管這些報告的名稱不同，但均是通過預測財政未來的收入、支出來評價財政長期持續(xù)性。表（1）概述了各國財政可持續(xù)性報告。
三、我國財政可持續(xù)性信息需求及借鑒
（一）我國財政可持續(xù)性信息需求 為評價財政可持續(xù)性，澳大利亞、新西蘭、英國、美國等政府紛紛發(fā)布關于財政可持續(xù)性報告。盡管這些報告的名稱不同，但是具有共同的目標：即通過預測未來的財政收入、財政支出來評價財政的長期可持續(xù)性。同時，我們也應看出澳大利亞、英國和新西蘭的財政可持續(xù)性報告已成為其各自法律（《預算真實法案憲章》、《財政穩(wěn)定法案》的一部分，單獨作為政府的一份公共報告，美國的財政持續(xù)性報告以準則的形式要求作為政府財務報告的一部分，且主要以財務報表的形式提供財政的長期可持續(xù)性信息。而我國目前還沒有發(fā)布類似于國外的財政可持續(xù)性報告來評價財政的可持續(xù)性，但這并不意味著我國沒有財政可持續(xù)性信息的需求。我國政府當前以及未來的財政資源是否可以持續(xù)地履行公共職能、提供公共產品與服務民生，滿足當代以及未來幾代人的需求，已引起社會各界的關注。就我國而言，在政府財力逐漸強大，提供公共產品和服務的能力不斷增強，改革發(fā)展成果正越來越多地惠及廣大人民群眾的同時，財政也面臨著重大挑戰(zhàn)。首先，人口老齡化導致我國基本養(yǎng)老保險基金支出劇增，基本醫(yī)療保險基金收支缺口風險加大，對我國財政可持續(xù)運行構成了極大的威脅。其次，近年來，我國財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等于民生方面的支出比重不斷增長，尤其是2007年黨的十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，將全面改善民生、實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果作為國家發(fā)展的重要目標以來，財政支出重點已明顯轉向民生領域。根據(jù)《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，“十二五”時期將更加注重以保障和改善民生，加強社會建設，建立健全基本公共服務體系?？梢?，我國未來財政政策將改善民生、保障民生放在首位，民生項目將繼續(xù)成為我國財政未來支出的重點。然而，我國是一個擁有13億多人口的發(fā)展中國家，滿足13億多人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等民生支出的需求，實現(xiàn)“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，并保障其可持續(xù)發(fā)展，對我國財政可持續(xù)發(fā)展無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。此外，國際金融危機的深遠影響給我國政府帶來了潛在的財政風險。盡管“十一五”時期我國保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，但是，國際金融危機的影響深遠，全球經濟增長速度減緩，加劇了政府的財政壓力，對我國財政的可持續(xù)性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。上述因素均增強了對我國財政可持續(xù)性信息的需求?？紤]到我國公共財政管理體制以及政府財務報告改革的目標，筆者認為《美國政府綜合長期財政預測報告》對我國政府財政可持續(xù)性的評價方法，具有重要的借鑒意義。
（二）我國財政可持續(xù)性評價借鑒 （1）財政可持續(xù)性信息與政府財務報告的關系。政府財務報告作為反映政府財務狀況的書面文件，是財務信息披露的傳統(tǒng)形式，也是信息溝通和公民監(jiān)督政府的重要手段。當前的政府財務報告的一個顯著特征是反應過去交易或事項的結果。毋庸置疑，歷史成本計量屬性對于反映政府的受托責任和實現(xiàn)決策有用性目標具有重要意義。但評價政府的財務狀況，不僅需要分析當前的財務狀況，而且應該考慮未來的財務情況。而當前的財務報告并不能提供全面的、前瞻性的信息，不能滿足政府財務報告信息使用者評價政府未來財政持續(xù)運行的能力，尤其是與廣大人民群眾息息相關的社會保障項目的持續(xù)運行情況的需求。此外，為了實現(xiàn)政府財務報告的受托責任和決策有用性的目標，政府政策的長期財政效果也應該予以透明化。因此，為了滿足政府財務報告信息使用者的需求，實現(xiàn)政府財務報告的目標，筆者認為財政可持續(xù)性信息應成為政府財務報告的一部分，F(xiàn)ASAB以準則的形式確立了財政可持續(xù)性信息在政府財務報告中的地位，是對政府財務報告進一步改革與完善，具有可資借鑒之處。（2）財政可持續(xù)性信息的類型。對于我國而言，財政持續(xù)性的擔憂并不是由當前的財務狀況所引起，主要是由于人口老齡化、政府預期養(yǎng)老金支出和醫(yī)療保障支出劇增等因素導致。因此，筆者認為，財政可持續(xù)性的內涵應從以下方面來理解：就長期而言，政府能夠保持財政收支平衡；在穩(wěn)定或在可承受的稅收前提下，政府能夠持續(xù)地提供公共產品與服務，償還當期以及未來的債務；代際公平，即政府滿足當代人的需求不能減少政府滿足未來幾代人需求的能力。因此，我國的財政可持續(xù)性信息應反映在當期經濟、稅收等政策不變的前提下，當前以及未來的財政資源是否可以持續(xù)地提供公共產品與服務，保障民生建設的持續(xù)運行和償還當期及未來的債務，滿足當代以及未來幾代人的需求。筆者認為財政可持續(xù)性信息應包含以下六類：政府能夠創(chuàng)造足夠未來資源的能力；政府能夠保持或提高提供公共服務的能力；政府能夠償還債務和履行承諾的能力；代際公平的實現(xiàn)程度；經濟的潛在影響；人口變化的潛在影響。 ?。ㄈ┴斦沙掷m(xù)性信息列報方式——報表 IPSASB關于財政長期可持續(xù)性信息在政府財務報告中列報的方式，建議采用以下兩種方式：一是單獨以財務報表的形式提供財政收支預測信息；二是以文字敘述報告形式對未來財政收支進行預測、總結。在2008年，美國政府財務報告采用了第二種形式，在管理者討論與分析部分中，包含名為“政府財務狀況”——部分，該部分通過圖形、表格的形式列示歷史信息以及未來75年內的預測信息。美國聯(lián)邦會計準則咨詢委員會（FASAB）2009年9月28日發(fā)布的SFFAS 36-《美國政府綜合長期財政預測報告》，采用了第一種方式，即以財務報表的形式提供聯(lián)邦政府未來75年內財政收支信息。綜上所述，本文認為，我國財政可持續(xù)性信息在政府財務報告中應以財務報表-“政府財政可持續(xù)性報表”的方式呈報，以便更清晰地反映在當前經濟、稅收等政策不變前提下，我國財政未來收入、支出、收支差額及其現(xiàn)值信息，揭示我國財政的可持續(xù)性能力。
