近日，財政部和科技部共同修訂的《科學事業(yè)單位財務制度》(下簡稱《財務制度》)出臺，旨在配合2012年修訂頒布的《事業(yè)單位會計準則》和《事業(yè)單位會計制度》，完善事業(yè)單位財務管理體系，進一步加強科學事業(yè)單位財務管理。
財政部有關負責人表示，作為行業(yè)事業(yè)單位財務制度“上位法”的《事業(yè)單位財務規(guī)則》（以下簡稱《財務規(guī)則》）已經(jīng)于2012年2月7日以財政部令第68號公布，并自2012年4月1日起施行，《財務制度》也亟需相應作出修改完善，以保障新《財務規(guī)則》的順利實施，并在行業(yè)財務制度中落實有關新要求。
據(jù)悉，《財務制度》的修訂結合了科學事業(yè)單位實際，遵循了保持現(xiàn)有科學事業(yè)單位財務制度框架、體現(xiàn)財政改革相關成果、堅持科學事業(yè)單位公益屬性、突出科學化精細化管理要求的基本原則。那么，此次《財務制度》修訂的亮點是什么呢？修訂后的《財務制度》是否還需要進一步的細化呢？本報記者圍繞以上問題采訪了業(yè)內(nèi)專家。
背景：原《財務制度》不能適應新形勢、新要求
原《財務制度》是由財政部和原國家科學技術委員會于1997年3月25日發(fā)布，自1997年1月1日起施行的。財政部相關負責人指出，《財務制度》實施十五年以來，對于對推動科學事業(yè)單位的改革和發(fā)展，加強單位財務管理，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來隨著我國公共財政體制的逐步完善和科技體制改革的不斷深入，部分內(nèi)容已經(jīng)不能完全適應新形勢、新要求。首先，原制度中的一些規(guī)定已經(jīng)無法滿足諸如部門預算、國庫集中收付制度等財政改革新要求。其次，隨著科技體制改革的不斷深化，科學事業(yè)單位的性質(zhì)、類型和業(yè)務特點等都發(fā)生了很大變化，原制度已經(jīng)無法適應和滿足新形勢下科學事業(yè)單位財務管理的新要求。因此，適時修訂《財務制度》是十分必要的。
一直關注科學事業(yè)單位財務制度修訂的廣州大學珠三角公共事務研究中心研究員楊孟著在接受本報記者采訪時指出，制度的演進是一個動態(tài)的適應性調(diào)整過程。從經(jīng)濟學的角度看，制度的設計和選擇是一個相關利益者在外部經(jīng)濟社會環(huán)境條件下進行博弈均衡的結果。通過反復多次博弈，制度得以發(fā)展和完善，社會公認度日益提高?？茖W事業(yè)單位財務制度的修訂也是如此。
業(yè)界專家表示，目前我國一些科學事業(yè)單位的財務制度存在諸多漏洞，資金使用不規(guī)范、預算不公開透明、固定資產(chǎn)的管理混亂，《財務制度》不得不進行修訂，否則，會給國家財產(chǎn)造成嚴重流失。
“這次科學事業(yè)單位財務制度修訂的‘動力’，主要來自于公共財政體制改革、科技體制改革、事業(yè)單位改革（對科學事業(yè)單位性質(zhì)、類型和業(yè)務特點重新界定）和新管理方法的應用等四個方面。事業(yè)單位改革賦予科學事業(yè)單位管好、用好科研經(jīng)費，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效的財務工作重點，以及與《財務規(guī)則》的協(xié)調(diào)配合等，也是需要對原制度進行修訂完善的重要方面?！睏蠲现f。
亮點：增設內(nèi)部成本費用管理和財務監(jiān)督
財政部教科文司和科技部財務司有關負責人介紹，此次修訂基本維持了原有的制度框架和結構，但根據(jù)財政改革和科技事業(yè)發(fā)展的要求，大大充實和完善了有關內(nèi)容，同時廢止了一些不合時宜的規(guī)定。 新《財務制度》增設內(nèi)部成本費用管理的內(nèi)容，加強了科學事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，明確規(guī)定單位應當在保證正常運轉和事業(yè)發(fā)展的前提下對外投資，并履行相關審批程序。強調(diào)科學事業(yè)單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業(yè)債券等投資。
新《財務制度》還增設了“財務監(jiān)督”的相關內(nèi)容。新《財務制度》規(guī)定，第一，是要求對單位財務運行的全過程實施監(jiān)督，包括對預算管理、收入管理、支出管理、科研項目資金管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負債管理等的監(jiān)督。第二，是明確實行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合。第三，是要求單位應當建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟責任制度、財務信息披露制度等監(jiān)督制度，并依法接受財務主管部門和財政、審計部門的監(jiān)督。
新《財務制度》特別強調(diào)了事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督等監(jiān)督程序和方式得到了業(yè)內(nèi)專家的肯定。楊孟著認為，這種監(jiān)督模式可以概括為“全程動態(tài)跟蹤監(jiān)督”。他說，第一項和第二項的有關財務監(jiān)督的規(guī)定，其執(zhí)行主體當然是科學事業(yè)單位自身，也就是由科學事業(yè)單位內(nèi)部進行自我監(jiān)督。但財務監(jiān)督實施效果的好壞，則由外部監(jiān)督體系來評價和考核，包括上級主管單位財務管理部門、財政部門和國家審計機構等。
楊孟著認為，實行“全程動態(tài)跟蹤監(jiān)督”必須重點關注以下三個關鍵環(huán)節(jié)，并建立完善其相應的監(jiān)督控制制度：一是預算支出環(huán)節(jié)，應建立完善預算支出事先分級授權審批制度。在具體的實施過程中，以各預算單位支出行為自我控制管理為主；二是效能評價環(huán)節(jié)，應建立完善預算支出效能審查評議制度。這是發(fā)揮預算管理監(jiān)控作用的主要形式和途徑，也是推行預算科學民主管理，提高預算支出透明度，強化預算支出事中控制和事后評價考核的必要步驟和措施；三是信息公開環(huán)節(jié)，應建立完善預算支出情況通報（公示）制度。這是預算支出效能審查評議制度發(fā)揮預算管理監(jiān)控作用的延伸和保障———科學事業(yè)單位內(nèi)部全員和全社會參與監(jiān)督管理和“負反饋調(diào)節(jié)”。
“為此，科學事業(yè)單位應強化風險意識，建立完善財務風險預警及防范機制，加強對財務活動的全程動態(tài)控制和監(jiān)督，及時防范和化解財務風險；科學事業(yè)單位還應科學配置科研資源，充分發(fā)揮科研資源效益，加強財務核算，建立績效考核和追蹤問效制度，提高預算資金整體效益。”楊孟著說。
建議：進一步完善、細化和落實
此次修訂下發(fā)的《財務制度》相較于1997年財政部、原國家科委頒布的《科學事業(yè)單位財務制度》而言，是一次巨大的進步，保持了現(xiàn)有科學事業(yè)單位財務制度框架、體現(xiàn)了財政改革相關成果、強調(diào)了科學 事業(yè)單位的公益屬性、突出了科學化精細化管理要求。但業(yè)界專家認為，此次修訂后的《財務制度》并不完美，還有許多內(nèi)容需要進一步的充實、完善、細化。
楊孟著建議，首先，應補充完善財務預測、決策、分析、控制、考核等內(nèi)容?！敦攧罩贫取凡]有對相關內(nèi)容作任何規(guī)定，這是不難理解的。因為，規(guī)范高效的管理制度是“內(nèi)生化”的，不是外在強制性“嵌入”的。實質(zhì)上，科學事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度是基于單位內(nèi)部治理的需要而產(chǎn)生的。作為內(nèi)部管理制度重要組成部分的財務制度也不例外。而基于政府財政資金使用效益為核心的由國家統(tǒng)一制定的科學事業(yè)單位財務制度，當然與其內(nèi)部管理制度的“自然演化”路徑和制度需求存在一定的偏差。楊孟著特別強調(diào)，《財務制度》所固有的這一“硬傷”應引起制度制定者高度重視，否則會直接影響到《財務制度》的實施效果。
其次，向社會公開科研項目成本信息?！敦攧罩贫取返诹邨l規(guī)定，“單位應當將科研項目成本信息在單位內(nèi)公開?！边@樣的規(guī)定顯然是不妥的，《財務制度》應當明確規(guī)定“將科研項目成本信息向社會公開”。這是實行科研項目成本信息向社會公開制度和建立相應的信息公開激勵、監(jiān)督及考核機制的理論依據(jù)?！吨贫取愤€應明確規(guī)定，要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。新聞媒體是公共信息的主要發(fā)布渠道，要鼓勵公民通過各種新聞媒體進行公共討論、發(fā)表意見看法，使新聞媒體成為構建和完善信息公開制度的重要組成部分。
再次，豐富完善動態(tài)財務監(jiān)督和控制的形式和內(nèi)容。配合預算管理和財務監(jiān)督制度，可考慮在承擔重大科研項目的科學事業(yè)單位實行臨時財務總監(jiān)委派制度，對于重要科學事業(yè)單位實行常駐財務總監(jiān)委派制度。在此基礎上，不斷豐富完善動態(tài)財務監(jiān)督和控制的形式和內(nèi)容，做到靜態(tài)控制與動態(tài)控制的完美結合。
最后，建立完善科學事業(yè)單位財務制度執(zhí)行情況（結果）評價機制。將科學事業(yè)單位的財務制度與其科研戰(zhàn)略規(guī)劃、目標管理等體系有機結合起來，充分發(fā)揮事業(yè)單位財務制度在促進戰(zhàn)略實施和目標管理中的作用。為此，還應建立財政資金使用效益與科學事業(yè)單位生存發(fā)展通過財務制度執(zhí)行情況（結果）適度聯(lián)系的機制，只有這樣，科學事業(yè)單位才能真正重視財務制度的有效實施，促進科學事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
記者手記
近期，財政部相繼下發(fā)《事業(yè)單位會計準則》、《事業(yè)單位會計制度》、《科學事業(yè)單位財務制度》，這足以看出其對規(guī)范事業(yè)單位財務會計制度和財務規(guī)范管理的決心。
制度本身是好的，但重在落實，有制度不落實比沒有制度還糟糕，利劍高懸不落更容易縱容事業(yè)單位財務處理的不規(guī)范做法。事實上，財政部相關負責人已明確指出，接下來的首要任務是做好新《財務制度》的培訓和解釋工作。然而，截至截稿前，記者并沒有在財政部門戶網(wǎng)站上看到關于《財務制度》的相關培訓和解讀方面的內(nèi)容。
記者希望，財政部能夠扎實做好新制度落實、新舊制度銜接等工作，以更好地提高相關部門落實政策的力度。另外，業(yè)內(nèi)專家對財務制度提的一些建議也應該引起財政部的重視，對一些合理的建議應虛心予以采納。
