摘 要：農(nóng)民工作為我國改革開放以來城市化和工業(yè)化進程中的特殊產(chǎn)物，由于現(xiàn)有就業(yè)保障制度的缺失，農(nóng)民工進城后就業(yè)過程中遭受各種不公平的待遇，就業(yè)的合法權(quán)益無法得到有效保障，農(nóng)民工和用人單位之間的矛盾日益尖銳，農(nóng)民工問題日漸突出。因此，如何完善現(xiàn)有制度安排，探索出適合我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度的路徑選擇十分有必要。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工，就業(yè)保障，路徑選擇
一、加強我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度建設(shè)的緊迫性和必要性
我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度歷經(jīng)30年的改革探索，是同步于我國經(jīng)濟體制改革而不斷發(fā)展的。從改革開放至今，農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度變遷體現(xiàn)了就業(yè)保障制度從城鄉(xiāng)分割、區(qū)別對待到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平對待的發(fā)展路徑和政策價值取向。這樣的發(fā)展歷程也體現(xiàn)了在不同時期，政府、市場和農(nóng)民工不同的利益階層對農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度變遷的影響是不同的。農(nóng)民工進城從限制流動到現(xiàn)在的鼓勵支持的整個歷程中，盡管政府已經(jīng)注重對待農(nóng)民工要公平公正，但不確定性因素造成的城市失業(yè)和就業(yè)壓力使政府公共服務(wù)職能也在遭遇不斷的挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)保障制度也尚未建立，原本就處于劣勢的農(nóng)民工在城市仍舊不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的待遇和權(quán)利。
農(nóng)民工由于文化程度低、就業(yè)能力弱，因此他們一般都從事苦、累、臟，甚至有生命危險的工作，經(jīng)常遭受歧視，合法的勞動權(quán)益得不到應(yīng)有的保護。諸多困難使得農(nóng)民工的生活得不到保障，極易釀成社會風(fēng)險。同時，近年來我國失地農(nóng)民逐年增多，更多的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，在這些群體中大多文化素質(zhì)和勞動技能偏低，如果需要自謀職業(yè)就非常困難。面對不斷的、大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，如何完善農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度，加強對農(nóng)民工進城就業(yè)的一條龍服務(wù)以及就業(yè)過程中的權(quán)益保障，從而加強經(jīng)濟的發(fā)展和社會的安全風(fēng)險，使得政府的制度安排將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
二、制約我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度的因素分析
1、制度創(chuàng)新成本高
農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度主要是由國家政府來推動的。一旦制度創(chuàng)新的成本大于收益或收益長期滯后于成本，制度創(chuàng)新就會受到嚴(yán)重的阻礙。
① 制度設(shè)計成本
農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度需要專門的機構(gòu)和專業(yè)的工作人員來設(shè)計保障項目，這其中可以聘請熟練精通的專業(yè)人才，也可以從就業(yè)保障項目內(nèi)容相關(guān)的各部門抽取精英成立專門的設(shè)計小組，但無論是哪種組建形式，都需要經(jīng)過調(diào)查、研究、總計，分析等一系列制度設(shè)計過程，這些都需要必要的人力資源成本和調(diào)查研究費用。
② 消除制度變革阻力的費用
任何一項制度的改革都會遇到各種各樣的阻力，農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度變遷同樣如此。社會保障和權(quán)益保障一向被看為是城鎮(zhèn)居民的當(dāng)然福利，而農(nóng)民工進城就業(yè)，就業(yè)權(quán)益保障的重視，農(nóng)民工社會保障制度的改革事實上是對既有利益格局的重大調(diào)整，主要是讓企業(yè)為農(nóng)民工承擔(dān)繳費義務(wù)、規(guī)范勞動合同和給予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的薪資待遇和休假等福利，這很明顯的提高了企業(yè)的人力資源成本和勞動生產(chǎn)成本。因此，原來的受益主體因受到直接經(jīng)濟損害自然而然地會規(guī)避承擔(dān)他們義務(wù)和責(zé)任，成為制度變遷的阻礙因素。
?、?實施過程中的成本
農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度在具體實施過程中，如政府要履行公共服務(wù)職能、實現(xiàn)就業(yè)保障金的籌集、管理和發(fā)放，都需要設(shè)置專門的組織機構(gòu)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)和就業(yè)保障，同時配備專業(yè)的工作人員。這些公共就業(yè)服務(wù)的供給都需要擴大政府用于就業(yè)保障的社會性支出以實現(xiàn)供給均衡，這又是一筆不菲的支出成本。另外，制度創(chuàng)新的成本還包括一些隨機成本和改革創(chuàng)新主體的政治成本和精神成本，例如政治成本是制度改革的創(chuàng)新主體，在改革過程中，組織或個人會因為制度改革給其他利益主體帶來利益損失而冒著權(quán)力削弱或喪失的政治風(fēng)險；精神成本則是制度變遷過程中改革對各利益主體造成的精神上如緊張、失落等悲觀情緒。
2、各利益主體意識剛性
農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度的利益主體包括政府、社會、企業(yè)和農(nóng)民工個人，由于傳統(tǒng)制度安排的約束和現(xiàn)實經(jīng)濟條件的制約，各利益主體的傳統(tǒng)思想意識觀念比較頑固，在對待農(nóng)民工的就業(yè)保障問題上存在意識剛性：
?、?地方政府方面的認(rèn)識偏差
從2000年開始，由于經(jīng)濟全球化和城市化進程的加快，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市經(jīng)濟開始離不開農(nóng)民工的貢獻，這時國家才大力鼓勵支持農(nóng)民工進城就業(yè)，同時提出要公平公正對待進城農(nóng)民工。但是部分地方政府在對待農(nóng)民工問題上仍然存在認(rèn)識上的偏差，他們一方面認(rèn)為農(nóng)民工進城就業(yè)是暫時性的，等他們年老時最好是回到農(nóng)村養(yǎng)老和生活，這種觀點不僅不利于城市經(jīng)濟和社會發(fā)展，也背離了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的正常發(fā)展趨勢；另一方面，地方政府在對進城就業(yè)農(nóng)民工的服務(wù)管理中同時存在“承認(rèn)貢獻性”和“拒絕參與性”的觀念意識，即政府既承認(rèn)農(nóng)民工對城市經(jīng)濟的發(fā)展作出了貢獻，又過分強調(diào)農(nóng)民工給城市帶來的不安定因素，很少意識到農(nóng)民工也是城市的社會成員，同城鎮(zhèn)居民平等享有就業(yè)和生活各方面的合法權(quán)益，政府作為公共品提供者，有責(zé)任為其提供基本的就業(yè)保障。
?、?社會方面的認(rèn)識錯位
目前，農(nóng)民工進城就業(yè)現(xiàn)象越來越普遍，得到的就業(yè)機會與社會待遇逐步向城鎮(zhèn)居民靠攏，但是城鎮(zhèn)居民似乎還沒完全適應(yīng)這樣的現(xiàn)象，在他們眼里，農(nóng)民工無論從身份還是地位始終低城鎮(zhèn)居民一等。部分城鎮(zhèn)居民認(rèn)為，農(nóng)民工進城就業(yè)和社會保障就不該與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，因農(nóng)民工自身條件的不足，就只能從事城鎮(zhèn)居民不愿意做的工作，社會保障可有可無，本能的對農(nóng)民工充滿歧視，對農(nóng)民工的關(guān)懷更是冷淡。許多調(diào)查也顯示農(nóng)民工在城市最難以忍受的就是當(dāng)?shù)厣鐣床黄鹚麄儭?br />
?、?用人單位方面的認(rèn)識誤區(qū)
由于農(nóng)民工流動性強、且工作技術(shù)含量低的工作性質(zhì)，大部分用人單位都拒絕承擔(dān)農(nóng)民工的社會保障費用，這種情況在私人企業(yè)中尤為突出。部分企業(yè)出于“理性經(jīng)濟人”的考慮，在招用農(nóng)民工的過程中往往以壓低農(nóng)民工工資和拒絕繳納社會保險費來實現(xiàn)自身利益最大化的目的。另外，農(nóng)民工在企業(yè)工作環(huán)境、吃住條件、福利報酬都難以有效合理的保障，甚至企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的人文關(guān)懷都不能充分感受，這也解釋了為什么會出現(xiàn)“民工潮”變成了“民工荒”。而事實上，為農(nóng)民工提供應(yīng)有的就業(yè)保障不僅滿足了農(nóng)民工進城就業(yè)的需要，也可以符合企業(yè)的長遠發(fā)展利益。因為，社會保障作為企業(yè)福利的一部分，不但可以給予職工滿足感和安全感，提高員工工作的主動性和積極性，同時也可以對留住員工、減少人力資本支出，促進企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的促進作用。
?、?農(nóng)民工自身的認(rèn)識不足
外因是事物存在和發(fā)展的外部條件，內(nèi)因是事物存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，內(nèi)因第一位，外因第二位。農(nóng)民工參與就業(yè)保障雖然有多方面的原因，但農(nóng)民工自身對就業(yè)保障認(rèn)識的不足也是農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度難以有效實施的重要因素。一方面，農(nóng)民工進城不可避免的帶有小農(nóng)意識，他們只顧眼前的利益，對在城市的長遠發(fā)展沒有任何規(guī)劃，有的甚至對就業(yè)保障毫無概念。另一方面，農(nóng)民工缺乏對未來風(fēng)險防范的意識，他們進入城市的基本需求就是實現(xiàn)就業(yè)并獲得收入。當(dāng)然有的農(nóng)民工會具有風(fēng)險防范意識，其中部分會主動參與失業(yè)保險的購買，但部分仍持觀望態(tài)度，一方面渴望得到就業(yè)保障，一方面對失業(yè)保險的未來利益缺乏信心，認(rèn)為把錢存進銀行是最安全的。這些都是由于農(nóng)民工過去長期生活在農(nóng)村，大多過著較貧困的日子，當(dāng)有機會進入城市就業(yè)，他們唯一的希望就是能賺錢養(yǎng)家，追求當(dāng)前經(jīng)濟收入的動機比較強烈，受經(jīng)濟條件的限制，他們參與失業(yè)保險往往會比較慎重。
3、傳統(tǒng)制度安排的約束
我國戶籍制度及其產(chǎn)生的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)從一開始就把農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民從身份地位上分割開來，農(nóng)村勞動力從最初限制向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，到后來鼓勵支持進城就業(yè)，農(nóng)民工都受到了不同程度的排斥和歧視，傳統(tǒng)制度安排的缺陷導(dǎo)致就業(yè)保障難以覆蓋所有農(nóng)民工，且農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)不公平待遇仍舊存在。
另外，國家尚未建立好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。農(nóng)民工即使參加城鎮(zhèn)社會保險，返鄉(xiāng)后也很難順利拿到社會保障金。這對農(nóng)民工進城就業(yè)和社會保障的實施難以落到實處，也背離了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，促進工業(yè)化、城市化進程的發(fā)展趨勢。
4、就業(yè)保障運行監(jiān)管不力
從目前就業(yè)保障運行主體和保障范圍來看，以國家政府和企業(yè)統(tǒng)籌為主。但傳統(tǒng)制度安排導(dǎo)致的思想意識剛性，國家對農(nóng)民工進城就業(yè)保障的意識還不能與城鎮(zhèn)職工同等，企業(yè)更是處于理性“經(jīng)濟人”的考慮，規(guī)避對單位農(nóng)民工的應(yīng)履行的義務(wù)和責(zé)任。對這樣的現(xiàn)象，部分相關(guān)部門通常為了實現(xiàn)保障基金的平衡或盈余，對違規(guī)企業(yè)采取聽之任之的態(tài)度，這樣就形成了越需要保障的勞動群體越得不到合法的權(quán)益保障。另一方面，農(nóng)民工參與就業(yè)保障意識薄弱，特別是老一代進城農(nóng)民工，他們?nèi)狈ξ磥盹L(fēng)險防范的意識，認(rèn)為實現(xiàn)就業(yè)并獲得收入就可滿足。政府的怠慢、企業(yè)的漠視、社會的不在乎，農(nóng)民工的自身因素使得我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障沒有一套合理有效的運行模式和有力的監(jiān)督管理體制。
三、完善我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度的路徑選擇
1、擴大社會性支出以支撐就業(yè)保障制度創(chuàng)新成本
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，就業(yè)保障逐步被納為社會保障制度的重要組成部分，與社會保險同樣作為公共產(chǎn)品由政府向市民提供，因此，在我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障基金體系中，政府和企業(yè)、社會作為農(nóng)民工就業(yè)保障制度的供給者和參與者應(yīng)共同擴大用于農(nóng)民工進城就業(yè)保障的社會性財政支出，以保證農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度的有效實施。因為，如果沒有政府的主要有力支撐，就業(yè)保障制度本身就暗藏巨大的資金風(fēng)險，甚至可能走向崩潰，破產(chǎn)；同樣如果沒有企業(yè)和社會的共同支持，僅依靠政府的支撐，就業(yè)保障制度的實施同樣是心有余而力不足。
2、轉(zhuǎn)變觀念充分調(diào)動各利益主體的積極性與主動性
由于長期以來農(nóng)民工進城就業(yè)保障中各利益主體積極性與主動性都不高，造成已有的制度安排大多流于形式，農(nóng)民工就業(yè)保障無法得到有效實施，因此政府應(yīng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變制度創(chuàng)新中各利益主體的意識觀念，以彈性的激勵機制來引導(dǎo)政府、農(nóng)民工、社會和企業(yè)之間的互動積極性。
3、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)保障制度
制度項目設(shè)計和創(chuàng)新是我國農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度變遷路徑選擇的重要途徑，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)保障制度，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民工在城市的身份地位，消除就業(yè)歧視，推進農(nóng)民市民化進程。首先建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)補救，可借鑒國外的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國自身的實際情況進行失業(yè)保障制度建設(shè)。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)，支持完善公辦公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的組織管理和人員配備，同時大力鼓勵興辦社會合法職業(yè)介紹中介機構(gòu)參與，服務(wù)方式逐漸向“一站式”轉(zhuǎn)變。然后完善農(nóng)民工在城市就業(yè)的合法權(quán)益保障制度，如建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低工資保障制度、弱勢農(nóng)民工就業(yè)援助長效機制、建立農(nóng)民工職業(yè)健康監(jiān)護檔案等。
4、完善立法保證農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度的有序運行
清理并修改已有的不合理法律法規(guī)，制定新的有利于進城農(nóng)民工就業(yè)的法律法規(guī)，如《反就業(yè)歧視條例》、《農(nóng)民工進城就業(yè)促進法》、《非正規(guī)就業(yè)管理條例》等。同時促進農(nóng)民工進城就業(yè)保障的法律宣傳與法律援助、加強勞動監(jiān)察和仲裁保障的管理來加強農(nóng)民工進城就業(yè)保障的執(zhí)法力度，使農(nóng)民工就業(yè)保障在法律的框架保護下有序的運行。
5、加強農(nóng)民工進城就業(yè)保障運行的監(jiān)督管理
首先是政府部門之間，各就業(yè)保障相關(guān)部門形成一條緊密的服務(wù)鏈管理，從管理協(xié)調(diào)、資金補貼、制度設(shè)計、政策指導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)、權(quán)益保障等方面向農(nóng)民工提供公共品服務(wù)，且各部門責(zé)任分工明確，相互合作，進行監(jiān)督與自我監(jiān)督。
其次是非政府部門之間，一方面，社會、農(nóng)民工、其他組織（如工會）共同對企業(yè)進行監(jiān)督，監(jiān)察企業(yè)是否對農(nóng)民工的就業(yè)和權(quán)益保障存在侵權(quán)行為，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，及時向勞動管理與監(jiān)察部門反映；另一方面企業(yè)、社會和其他組織共同對進城農(nóng)民工給予人文關(guān)懷，向農(nóng)民工在城市的就業(yè)、生活和權(quán)益給予充分保障。
最后是政府部門與非政府部門之間，一方面政府部門從各責(zé)任部門抽取專業(yè)人員成立專門的農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度實施的工作監(jiān)管小組，不定期對農(nóng)民工在城市就業(yè)和權(quán)益保障情況進行調(diào)研和抽查，并構(gòu)建一套合理有效的農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度績效評價體系，從政府管理和市場運行的各方面指標(biāo)綜合考評制度運行的效果，以加強對相關(guān)部門和組織的監(jiān)督管理，完善制度建設(shè)；另一方面，對政府的監(jiān)督工作由企業(yè)、社會、農(nóng)民工和社會其他組織共同來完成，建立正常的、制度化的利益表達渠道，表達自己的利益需求并保護其權(quán)利，對政府提出合理的就業(yè)保障建議，同時加強對政府管理的監(jiān)督。
