摘要：高校預(yù)算管理是配置高校內(nèi)部資源最重要的手段，也是高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的重要環(huán)節(jié)。本文針對目前高校預(yù)算管理存在的缺陷，說明高校預(yù)算編制引進(jìn)績效管理機(jī)制的必要性，闡述了績效預(yù)算的編制程序。
關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算編制 績效管理 指標(biāo)體系
隨著高校理財(cái)環(huán)境的變化，高校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容已由單純的財(cái)務(wù)收支轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔Y金使用效益為核心，通過對學(xué)校資產(chǎn)全過程的核算和監(jiān)督并進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)測、決策計(jì)劃、控制和分析，進(jìn)行綜合性財(cái)務(wù)管理。其中預(yù)算管理已成為高校財(cái)務(wù)管理的中心內(nèi)容，采取何種財(cái)務(wù)管理體制進(jìn)行資源配置，直接影響到學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，乃至全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的能力。
一、目前高校預(yù)算管理的缺陷
?。ㄒ唬╊A(yù)算編制程序不科學(xué)。由于長期以來高校經(jīng)費(fèi)都是靠國家下拔，高校缺乏自主理財(cái)意識。編制預(yù)算時先由校內(nèi)職能部門、各二級學(xué)院上報(bào)下年度的預(yù)計(jì)支出明細(xì)，然后由財(cái)務(wù)部門依據(jù)歷年的實(shí)際支出情況進(jìn)行調(diào)整，審批后執(zhí)行。其弊端是：預(yù)算執(zhí)行部門從局部利益、眼前利益出發(fā)，盡量多爭取預(yù)算資金。對下?lián)艿念A(yù)算資金缺乏管理意識、效率意識，盲目使用資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)只對財(cái)務(wù)調(diào)整后的預(yù)算進(jìn)行審核，缺乏從全局上對學(xué)校傳統(tǒng)項(xiàng)目和優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行資金傾斜，不利于學(xué)校辦出特色以及學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。
?。ǘ╊A(yù)算編制范圍不全面。部門預(yù)算涉及面廣，數(shù)據(jù)量大，內(nèi)容復(fù)雜，預(yù)算管理體系不夠縝密，致使財(cái)務(wù)部門無法全面掌握各院系、部處的創(chuàng)收資金及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)情況，使得相關(guān)收入和相應(yīng)的支出沒有完全納入學(xué)校統(tǒng)一管理，脫離了學(xué)校整體預(yù)算，不能真實(shí)反映學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算的整體情況。
（三）預(yù)算編制方法較陳舊。目前，高等學(xué)校預(yù)算編制方法很多，如基數(shù)法、零基預(yù)算、績效預(yù)算等，但是大多數(shù)高校采用基數(shù)法編制財(cái)務(wù)預(yù)算。這種方法比較簡單，易于操作。但基數(shù)本身是否合理無從考證，未來發(fā)展趨勢是否會大大超出或低于基數(shù)也沒人注意。如此周而復(fù)始，在不科學(xué)的基數(shù)上預(yù)測，只會造成更大的不合理，惡性循環(huán)。
（四）預(yù)算執(zhí)行和考核不嚴(yán)格。在預(yù)算管理中，只注重預(yù)算的編制，不注重預(yù)算的執(zhí)行，預(yù)算的變動隨意性大，導(dǎo)致許多高校的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)相差較遠(yuǎn)，財(cái)務(wù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得不到保障；沒有完善的預(yù)算評價(jià)考核指標(biāo)體系和預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算執(zhí)行的績效不能合理評價(jià)。
二、高校預(yù)算編制引進(jìn)績效管理機(jī)制的必要性
美國高校從20世紀(jì)90年代開始推行績效預(yù)算。普雷姆·詹德在《公共管理》中闡釋了“績效預(yù)算”是指要闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、預(yù)算、效三要素?？兪侵笜I(yè)績指標(biāo)，表明申請財(cái)政撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計(jì)劃；預(yù)算是指達(dá)到這一業(yè)績所需的撥款額；效是指業(yè)績的考核及業(yè)績與預(yù)算掛鉤的方式。我國高校采取“績效預(yù)算”編制，實(shí)際上也就是根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)，不僅重視投入而且要注重產(chǎn)出的效益。要做好“績、預(yù)算、效”三要素的結(jié)合。
?。ㄒ唬?shí)行績效預(yù)算可以增強(qiáng)預(yù)算約束力。高?，F(xiàn)行的預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏必要的追蹤問效手段，部門工作積極性不高，預(yù)算的約束力差。推行績效預(yù)算能夠理順預(yù)算分配關(guān)系，極大地調(diào)動各部門的積極性，能夠規(guī)范單位的各項(xiàng)活動行為，使預(yù)算從編制、執(zhí)行到考核，都有一種有效的機(jī)制來約束和維持，減少人為因素的影響。
?。ǘ?shí)行績效預(yù)算可以提高預(yù)算資金使用效率。近年來，我國高校的預(yù)算改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，基本實(shí)行了綜合財(cái)務(wù)預(yù)算。一些高校在預(yù)算編制中還采用了零基預(yù)算，逐步提高了高校的預(yù)算控制效率。但是由于缺少績效方面的考核，部門預(yù)算的約束力被大大削弱了。在傳統(tǒng)預(yù)算管理體制下，預(yù)算編制與資金使用相脫節(jié)，財(cái)務(wù)處與各部門實(shí)際上站在對立的角度，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上進(jìn)行博弈?？冃ьA(yù)算實(shí)際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，在確定了部門的業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實(shí)現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的技術(shù)路線，一方面使財(cái)務(wù)部門較好地控制預(yù)算規(guī)模；另一方面，可以極大地調(diào)動部門的積極性。
（三）實(shí)施績效預(yù)算是建立人才培養(yǎng)成本核算體系的需要。現(xiàn)行的預(yù)算管理模式，是按照“部門—職能—經(jīng)費(fèi)”這一方式進(jìn)行制度安排的。財(cái)務(wù)部門按自身的意圖編制、執(zhí)行預(yù)算，本身就缺乏內(nèi)在約束機(jī)制。盡管有學(xué)校審計(jì)部門的監(jiān)督以及財(cái)務(wù)內(nèi)部的監(jiān)督體系，但這些外部監(jiān)督難以擺脫各部門自身需求膨脹的牽制，以至于支出擴(kuò)張成為財(cái)務(wù)預(yù)算編制的定律?？冃ьA(yù)算，則是以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把學(xué)校作為一個提供“產(chǎn)品”的經(jīng)濟(jì)部門，通過對“產(chǎn)品”成本的核算，提高資金的使用效益，建立起人才培養(yǎng)成本的核算體系。這就徹底改變了原來只考慮學(xué)校公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞“產(chǎn)品”的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。
（四）實(shí)施績效預(yù)算是進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制的需要。實(shí)施績效預(yù)算，合理配置學(xué)校資源，將會進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。比如，適當(dāng)放寬對資金投入的控制程度，更加關(guān)注于資金支出的效果，從而使資金支出更好地反映學(xué)校階段性的發(fā)展戰(zhàn)略。逐步建立“績效預(yù)算”模式，即把績效評價(jià)的結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，在預(yù)算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強(qiáng)化了學(xué)校的內(nèi)控機(jī)制。增強(qiáng)預(yù)算資源分配與各部門績效之間的聯(lián)系，提高資金支出的科學(xué)性、規(guī)范性。
三、高?？冃ьA(yù)算編制的指導(dǎo)思想和環(huán)境
?。ㄒ唬┛冃ьA(yù)算編制的指導(dǎo)思想。
1.明確高校的戰(zhàn)略目標(biāo)及階段性計(jì)劃。高校在實(shí)施預(yù)算管理前，應(yīng)該認(rèn)真進(jìn)行高校發(fā)展政策的調(diào)研和高校自身資源的分析，找出自己的核心競爭力，明確自己長期發(fā)展的目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)編制各項(xiàng)預(yù)算，以便使各項(xiàng)預(yù)算前后銜接起來，避免預(yù)算工作的盲目性。
2.預(yù)算指標(biāo)客觀公正、易于接受。高校的預(yù)算指標(biāo)以對高校未來辦學(xué)活動的預(yù)測為基礎(chǔ)，并將這些活動在各部門之間合理的分解，使預(yù)算管理成為協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各部門之間經(jīng)濟(jì)活動和利益沖突的有效手段，保障高校各項(xiàng)活動順利實(shí)施。
3.關(guān)注以人為本、注重績效考核。人不僅是預(yù)算的制定者和預(yù)算信息的使用者，也是預(yù)算的執(zhí)行者和預(yù)算制度的被考核者，更是預(yù)算工作的主體和預(yù)算工作效果好壞的決定性因素。因此，預(yù)算工作要以人為本，離開了對人的關(guān)注，高校的預(yù)算工作便無法搞好；將預(yù)算指標(biāo)值與預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比較、與教學(xué)科研達(dá)到的目標(biāo)相比較，進(jìn)行縱、橫比較，考核預(yù)算分配績效。
?。ǘ┛冃ьA(yù)算編制的環(huán)境。
1.建立績效預(yù)算管理的組織結(jié)構(gòu)。建立合理高效的績效預(yù)算組織結(jié)構(gòu)是績效預(yù)算管理得以實(shí)施的重要因素，從整體把握績效預(yù)算管理的流程，運(yùn)用合理的組織安排和協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建績效預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)。
2.健全績效預(yù)算的管理制度。高校推行績效預(yù)算必須建立一系列與之相適應(yīng)的規(guī)章制度，如預(yù)算分配制度、預(yù)算控制制度、績效評價(jià)辦法等。圍繞績效預(yù)算管理制度制定預(yù)算可行性論證制度、考核機(jī)制、預(yù)算績效的后評價(jià)制度和崗位職責(zé)。
3.加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)，打造績效預(yù)算管理的工作平臺。高?？冃ьA(yù)算管理必須建立在掌握大量的數(shù)據(jù)信息資源的基礎(chǔ)之上。推進(jìn)績效預(yù)算財(cái)務(wù)管理信息，必須建立分工明確、責(zé)任到位的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，打造強(qiáng)大的預(yù)算信息平臺，該平臺包括：項(xiàng)目管理、賬務(wù)核算、收費(fèi)管理、預(yù)約報(bào)賬、教務(wù)管理、科研管理、人事信息、學(xué)生管理、合同管理、圖書管理、資產(chǎn)管理、采購管理和網(wǎng)絡(luò)捐贈平臺等。高?？山柚@網(wǎng)的優(yōu)勢，發(fā)揮預(yù)算管理信息系統(tǒng)的功能，為決策者編制、執(zhí)行、監(jiān)督評價(jià)預(yù)算提供有效工具，提高績效預(yù)算管理水平。
4.高校推行績效預(yù)算，離不開政府和教育主管部門的支持。高校推行績效預(yù)算畢竟是一個新生事物，同樣需要培育外部優(yōu)良環(huán)境。和諧的外部環(huán)境是高?？冃Ч芾眄樌麑?shí)施的必要條件之一，例如國家招生政策調(diào)整、高校生源市場的變化和政治環(huán)境等都會給績效預(yù)算的推行造成一定的影響。
四、績效預(yù)算的編制程序
?。ㄒ唬╊A(yù)算管理委員會根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃制定當(dāng)年預(yù)算目標(biāo)。為了保證預(yù)算制定與實(shí)施的嚴(yán)肅性及權(quán)威性，高校應(yīng)首先成立預(yù)算管理委員會，具體負(fù)責(zé)：明確學(xué)校年度及滾動發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)；制定總體預(yù)算的政策與結(jié)構(gòu)；分析學(xué)校計(jì)劃目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系；負(fù)責(zé)建立科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系；評價(jià)校內(nèi)預(yù)算部門根據(jù)其部門年度計(jì)劃所制定的年度預(yù)算的要求及撥款優(yōu)先原則；準(zhǔn)備預(yù)算時間表等。
?。ǘ┙⒖茖W(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，增強(qiáng)年度績效預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。采用統(tǒng)計(jì)法或者經(jīng)驗(yàn)評估法建立一套具有科學(xué)性、合理性、時效性和可操作性的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，做到人員經(jīng)費(fèi)按人數(shù)、公用經(jīng)費(fèi)按定額、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)量化定額管理。同時，為強(qiáng)化管理，促進(jìn)“校務(wù)公開”與廉政建設(shè)，應(yīng)將定額標(biāo)準(zhǔn)向校內(nèi)所有部門及全體教職工公開、向教職代會報(bào)告預(yù)算安排和執(zhí)行情況，接受監(jiān)督。
在掌握績效預(yù)算管理信息庫資料基礎(chǔ)上，合理準(zhǔn)確編制全面的年度績效預(yù)算。要做到項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目目標(biāo)統(tǒng)一，資金與績效關(guān)系明確。各部門提出預(yù)算或支出要求時，必須制訂出一套能綜合反映部門業(yè)績、便于考評的績效指標(biāo)，盡量做到建議的開支與預(yù)期的結(jié)果之間緊密聯(lián)系，最好把預(yù)期結(jié)果與不同的預(yù)算開支聯(lián)系起來，以便根據(jù)學(xué)校的財(cái)力選擇恰當(dāng)?shù)念A(yù)算，也便于外部考核和監(jiān)督。
?。ㄈ?shí)行中期績效預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控是指在預(yù)算執(zhí)行過程中，對項(xiàng)目完成進(jìn)度、目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目實(shí)際效益與預(yù)期目標(biāo)偏差情況等進(jìn)行階段性跟蹤、評價(jià)，借以了解預(yù)算在執(zhí)行過程中是否偏離目標(biāo)，分析產(chǎn)生偏離的原因。對項(xiàng)目實(shí)施過程中資金使用出現(xiàn)的問題，如果屬于主觀控制的原因，應(yīng)采取相應(yīng)的預(yù)警措施，督促相關(guān)部門整改，進(jìn)一步明確完成目標(biāo)的進(jìn)度安排和時間表，如果是由于制定目標(biāo)的內(nèi)外部環(huán)境和自身?xiàng)l件發(fā)生了較大變化，績效目標(biāo)已經(jīng)不切實(shí)際或者無法實(shí)現(xiàn)，相關(guān)職能部門應(yīng)該作出解釋并推薦改革方案，以保證資源配置的效率性。
（四）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績效評價(jià)。績效評價(jià)的關(guān)鍵是設(shè)計(jì)一套科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)績效預(yù)算管理的思想，高校的績效評價(jià)指標(biāo)可以從營運(yùn)效率、學(xué)校事業(yè)發(fā)展、員工、學(xué)生等四個方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)如下：
1.與學(xué)校事業(yè)發(fā)展有關(guān)的績效指標(biāo)。包括：學(xué)科建設(shè)，師資隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范基地建設(shè)，教學(xué)情況，人才培養(yǎng)情況，科研和科技成果轉(zhuǎn)化情況，對外交流等目標(biāo)達(dá)成情況，承擔(dān)國家和社會的重大項(xiàng)目和特色專業(yè)、精品課程，辦學(xué)條件以及教學(xué)設(shè)施完好率、更新率，全國性指標(biāo)排名變化等。
2.與營運(yùn)效率有關(guān)的績效指標(biāo)。包括：預(yù)算收入、預(yù)算支出的完成率、增長率，生均財(cái)政撥款，生均教育事業(yè)費(fèi)收入，生均教育事業(yè)費(fèi)支出，師均教育事業(yè)費(fèi)支出，在職人均人員經(jīng)費(fèi)，生均消耗性教育經(jīng)費(fèi)支出，師均消耗性教育經(jīng)費(fèi)支出，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室利用率，生均設(shè)備費(fèi)，生均圖書等。
3.與教職員工有關(guān)的績效指標(biāo)。包括：教師的職稱、學(xué)歷結(jié)構(gòu)，師生結(jié)構(gòu)，專任教師結(jié)構(gòu)目標(biāo)達(dá)成情況，員工待遇適配度，員工滿意度，員工對學(xué)校的認(rèn)同感，對優(yōu)秀教師的吸引程度，員工生產(chǎn)效率，員工勞動積極性、創(chuàng)新性等。
4.與學(xué)生有關(guān)的績效指標(biāo)。包括：學(xué)生對學(xué)校服務(wù)滿意度，對教師、教室、圖書館等學(xué)習(xí)方面條件和住宿、食堂、交通等生活方面條件以及校園文化氛圍方面的滿意度，每萬名學(xué)生論文、作品、專利、項(xiàng)目獲省級以上獎勵情況，社會對畢業(yè)生質(zhì)量的滿意度，課程統(tǒng)一測試合格率或平均分，學(xué)生的按期畢業(yè)率、輟學(xué)率、考研率、一次性就業(yè)率等。
?。ㄎ澹┲匾暱冃гu價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用包括兩個方面：一是評價(jià)結(jié)果與資金分配掛鉤，對資金使用效果較好的項(xiàng)目，在編制預(yù)算時優(yōu)先安排，對資金使用效益不好的項(xiàng)目，減少甚至停止其資金的供給；二是將績效評價(jià)納入部門考核和人事考核體系，落實(shí)預(yù)算的管理責(zé)任，提高校內(nèi)部門工作效能。X
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