摘要： 農(nóng)村財務(wù)問題一直是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵問題，是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點。村級會計委托代理制有效促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，幾年來的實踐也表明，“村級會計委托代理”作為一項制度創(chuàng)新，有效性沒有完全達到預期的效果。本文通過調(diào)研河北省村級會計委托代理工作實施現(xiàn)狀，分析村級委托代理制度運行機制中存在的問題，尋找執(zhí)行村級會計委托代理制度的有效途徑。
關(guān)鍵詞： 會計委托代理 村級財 一、研究背景
我國從1996年財政部首次發(fā)布《村合作經(jīng)濟組織財務(wù)制度（試行）》和《村合作經(jīng)濟組織會計制度（試行）》到2010年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作指導意見的通知》（財會［2010］4號），農(nóng)村財務(wù)改革經(jīng)歷了一個漫長的過程。為了從制度創(chuàng)新上摸索出一條有效管理村級財務(wù)之道，20世紀80年代以來，先后出現(xiàn)了“村賬雙代管”、“村賬鄉(xiāng)代管”、“會計集中辦公制”、“會計代理制”和“村級會計委托代理制”等管理模式，其中浙江等省的村級會計委托代理試點創(chuàng)新工作實踐表明，會計委托代理服務(wù)是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟財務(wù)管理的有效模式。
會計委托代理服務(wù)是在符合《村民委員會組織法》、《會計法》和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，遵循村民自治、村務(wù)公開、民主管理、加強監(jiān)督的原則下，在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，由代理服務(wù)機構(gòu)依法與各村民委員會簽訂會計委托代理服務(wù)協(xié)議（以下簡稱委托協(xié)議），維持村委會各項資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變，對村級財務(wù)與資金“雙委托”進行管理，實現(xiàn)農(nóng)村財務(wù)規(guī)范化的一項農(nóng)村財務(wù)管理制度。實施會計委托代理服務(wù)后，各行政村不再設(shè)會計和出納，只配備專職或兼職的出納（報賬員），實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報賬時間（段）、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一檔案管理。
村級會計委托代理制正式運行以來，出現(xiàn)了一些以村級會計委托代理為論題的科研成果，內(nèi)容多數(shù)為農(nóng)村基層會計工作體會方面的文章。學術(shù)界關(guān)于村級會計代理制的調(diào)查研究成果較少，相關(guān)文獻理論研究也相對較少，多限于描述村級會計委托代理制產(chǎn)生的背景、原因、主要做法以及有關(guān)成效，運用新制度經(jīng)濟學的有關(guān)理論分析農(nóng)村會計委托代理制的制度結(jié)構(gòu)、制度變遷。通過對代理制重要發(fā)源地、具有典型意義的浙江金華進行調(diào)查與分析，揭示村級會計代理制運行中存在的問題，并提出革新方案與政策建議。理論研究較少意味著關(guān)系7億農(nóng)民根本利益的農(nóng)村財務(wù)管理問題缺乏深入而廣泛的調(diào)查研究，從而使村級財務(wù)管理工作難以獲得科學的理論支撐，也使得有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、村級財務(wù)會計方面的政策法規(guī)制定因缺乏充分的理論依據(jù)與智力支持而缺乏執(zhí)行力。
村級會計委托代理制至今已運行十幾年，有效的促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，但從制度的發(fā)展規(guī)律考察，制度的自我完善或階段性變遷如果不能適應經(jīng)濟與社會發(fā)展新環(huán)境，必然導致制度低效率或無效率。幾年來的實踐也表明，“村級會計委托代理”作為一項制度創(chuàng)新，在實際運用中暴露出了一些問題，其有效性沒有完全達到預期的效果。因此研究適應社會主義新農(nóng)村建設(shè)的村級會計委托代理制度對完善農(nóng)村財會管理工作、提高農(nóng)村財務(wù)會計管理水平意義重大。
二、河北省村級會計委托代理服務(wù)工作開展情況調(diào)研
河北省歷來重視農(nóng)村財務(wù)會計工作，積極探索村級財務(wù)會計管理新模式，如，1996年發(fā)布的《河北省村集體財務(wù)管理條例》規(guī)定，“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的資金可以在自愿的原則下實行村有鄉(xiāng)存，由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)代管”。2002年發(fā)布了《河北省村級財務(wù)收支管理暫行辦法》，對會計委托代理的范圍、崗位職責、財務(wù)處理程序和資料檔案管理等方面進行了明確規(guī)定。2010年2月1日，《河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳關(guān)于進一步加強會計工作意見的通知》（冀政辦函［2010］6號）中，又明確要完善村財鄉(xiāng)代管機制，重視對農(nóng)村財務(wù)會計人員的培訓。為切實了解河北省村級會計委托代理服務(wù)開展情況，我們對農(nóng)業(yè)人口眾多的保定市通過發(fā)放調(diào)查問卷及對部分典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行重點走訪等形式，進行了深入調(diào)研。
保定市從2005年開始在部分區(qū)縣進行“村賬托管”試點，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道總數(shù)為340個，自然村5 425個，試行會計委托代理的村占90.76%，只有9.24%的村財務(wù)實行村自管，主要集中在曲陽山區(qū)。賬目資金雙托管占74.39%，共代理資金約89 682萬元，只托管賬目25.61%。村級會計委托代理模式目前主要有三種形式：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建立會計委托代理服務(wù)中心，接受村集體經(jīng)濟組織（或代行村集體經(jīng)濟組織職能的村民委員會）的委托，代理村級會計核算工作。實行這種模式的村有3 897個，占總數(shù)的54%。二是由農(nóng)經(jīng)站建立會計代理中心，共683個村，占總數(shù)的23%。三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他部門負責會計代理服務(wù)有136個，占總數(shù)的15%。由上述數(shù)據(jù)可以看出，目前村級會計委托代理服務(wù)推行覆蓋面總體較廣，且經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推行的覆蓋面要高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。
實施會計委托代理必須符合《村民委員會組織法》、《會計法》和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，92%簽訂委托代理服務(wù)協(xié)議，代理機構(gòu)與村委會簽訂代理協(xié)議前100%進行了清產(chǎn)核資。實行村級集體經(jīng)濟組織村賬及資金委托代理后，村級資金主要采取備用金方式進行管理，備用金的金額為500-6 000不等。從以上數(shù)據(jù)可以看出，保定市在辦理委托代理之前的基礎(chǔ)工作比較到位，避免了后續(xù)的沖突和矛盾。從規(guī)范備用金制度的推行情況來看，推行率達到了98%，保證了資金的安全。代理機構(gòu)賬務(wù)處理82%采用手工記賬，會計信息化水平偏低。
據(jù)統(tǒng)計，會計代理機構(gòu)共配備會計人員986人，其中具有會計從業(yè)資格人員779人，具有中級會計資格者只有70人，專職從事會計工作人員346人。村報賬員平均年齡53歲，平均報酬為450元左右，主要由市財政或村委會開支。從上述數(shù)據(jù)可以看出，會計服務(wù)中心人員大多由財政所干部兼任，事多人少，許多工作兼顧不暇，平時較難全面了解掌握村級經(jīng)濟活動情況，無法審核條據(jù)內(nèi)容的真實性，只能做形式上的審核，審核票據(jù)是否規(guī)范，財務(wù)手續(xù)是否完備，是否符合報銷的制度等，難以有效發(fā)揮會計監(jiān)督作用。從另一方面看，尚有一部分村賬會計人員尚未達到持證上崗的要求，這與農(nóng)村會計基礎(chǔ)薄弱有一定關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著村干部換屆，報賬員也會隨著更換，另外村賬會計人員年齡偏大，造成專業(yè)知識落后。但是村報賬員的報酬太低又制約了提高人員素質(zhì)，這勢必影響會計代理工作的開展。因此完善村賬會計人員繼續(xù)教育培訓，提高其人員素質(zhì)，是我國推進村級會計委托代理工作未來的重點工作之一。
根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了村級財務(wù)定期（每月初或月底）報賬制度，96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了統(tǒng)一的財務(wù)管理制度，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬目與村資產(chǎn)定期盤點核對。村集體經(jīng)濟組織100%經(jīng)常且有時間規(guī)律進行財務(wù)公開且財務(wù)公開地點明朗化，97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開所有收入、支出明細情況，93%村集體經(jīng)濟組織公開債務(wù)明細情況。50%的村集體經(jīng)濟組織編制村級財務(wù)預算，財務(wù)決算40%送村民代表大會審議。98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行財務(wù)會計檔案分柜管理。在財務(wù)監(jiān)督方面，代理服務(wù)機構(gòu)代理會計年末或離任時88%接受上級部門及有關(guān)單位實施的審計監(jiān)督；村委主要負責人離任時85%接受上級部門及有關(guān)單位實施的審計監(jiān)督，且93%的審計結(jié)果及時公開。
可以看出，在定期報賬、報賬審核、財務(wù)定期公開和會計檔案管理等制度建設(shè)方面，推行會計委托代理的村都比較重視，表明保定市農(nóng)村對會計基礎(chǔ)工作較為重視，財務(wù)會計基本制度建設(shè)較為完善；但從財務(wù)預決算制度和推進的情況來看，僅有一半推行會計委托代理的村實行了財務(wù)預決算制度，表明財務(wù)預決算的內(nèi)部控制制度還有待加強，村民會議的審議權(quán)還有待進一步提升。
三、完善村級會計委托代理制的建議
為了確保會計委托代理服務(wù)工作規(guī)范有序開展，我們提出如下建議：
?。ㄒ唬┙y(tǒng)一村級會計委托代理服務(wù)的管理體制。從目前的規(guī)定看，管理體制仍不統(tǒng)一。2006年10月8日《中共中央紀委、監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作的通知》（中紀發(fā)［2006］24號）規(guī)定，“財政部門主要負責規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理工作，農(nóng)業(yè)部門主要負責規(guī)范村級財務(wù)管理工作。”這會形成都管又都不管的局面，由于不統(tǒng)一，往往布置的工作不能落實到位，同時削弱了財政部門管理財務(wù)會計的職能。
?。ǘ┘訌姶矸?wù)制度建設(shè)。從調(diào)研情況看，目前缺乏全省統(tǒng)一的村級會計委托代理具體實施辦法和監(jiān)督管理辦法。在會計委托代理服務(wù)工作具體實施過程中，應加強有關(guān)制度的研究和制定，一是健全代理服務(wù)的各項日常管理規(guī)章制度，包括：健全村級財務(wù)預決算制度，增強財務(wù)收支的計劃性；建立健全村內(nèi)事務(wù)管理制度，制定村干部報酬、誤工補貼、出差、用車、通訊等各項標準；建立健全財務(wù)開支審批制度，日常開支實行備用金制度。確保會計委托代理服務(wù)工作的順利有效開展。
?。ㄈ┘訌妼r(nóng)村票據(jù)的管理，積極完善相關(guān)制度，加大對票據(jù)使用的監(jiān)管和指導。加強對涉農(nóng)票據(jù)的管理。規(guī)范的票據(jù)是會計核算的前提和基礎(chǔ)，至關(guān)重要。在開展會計委托代理服務(wù)工作過程中要以規(guī)范涉農(nóng)票據(jù)為重點，加強對涉農(nóng)票據(jù)的日常管理，規(guī)范票據(jù)的使用行為，加大對票據(jù)使用的監(jiān)管，有條件的地方可以由省級財政稅務(wù)部門統(tǒng)一印制、發(fā)放農(nóng)村商用票據(jù)、報銷表格、村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部結(jié)算憑證等，徹底消除“白條”入賬現(xiàn)象。
?。ㄋ模┓e極探索電算化管理模式。推進村級會計信息化工作，逐步實現(xiàn)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級聯(lián)網(wǎng)，做到上下聯(lián)網(wǎng)、信息互通、資源共享。通過一個平臺，將社情、村情、民情匯集到了一起，全面實現(xiàn)會計處理、財務(wù)監(jiān)管、資金下?lián)?、村?wù)公開等職能，方便農(nóng)民群眾查詢、監(jiān)督，增加管理的透明度，全面提升村級會計管理的技術(shù)含量，提高村級財務(wù)管理質(zhì)量和水平。
?。ㄎ澹┲攸c加強村級會計委托代理隊伍建設(shè)。首先，要加強對村出納（報賬員）的管理。村出納（報賬員）經(jīng)民主程序產(chǎn)生后應及時向代理服務(wù)機構(gòu)備案，在經(jīng)業(yè)務(wù)培訓、考核合格，具備相應的政策水平和報賬業(yè)務(wù)技能后，方可上崗。其次，要加強對代理服務(wù)機構(gòu)人員的管理。代理服務(wù)機構(gòu)的人員應具備相應的知識能力，熟悉農(nóng)村財務(wù)工作，機構(gòu)負責人還應具備助理會計師以上專業(yè)技術(shù)資格或者專門從事會計工作三年以上。再次，要加強對從業(yè)人員的培訓。代理服務(wù)機構(gòu)應定期對村報賬員、村民理財小組成員、代理會計、資金會計（出納）進行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，對新任用（命）的村報賬員和代理機構(gòu)工作人員，還應進行相應的崗前培訓。S
（注：本文系河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題；項目編號：201101177）
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