摘要：作為政府績效評價的一個有機組成部分，農(nóng)村公共投資績效評價具有政府績效評價普遍適用的特征，同時，依據(jù)農(nóng)村公共投資自身的特點，在評價目標(biāo)、評價內(nèi)容、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)及評價指標(biāo)的設(shè)定等方面又具備其獨特的特征。本文對此作一探討。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共投資 績效評價 特征
一、農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)的特征
按照普遍的觀點，績效評價的一般目標(biāo)主要是指經(jīng)濟性、效率性、效果性，也有觀點認(rèn)為要增加環(huán)保性與公平性。農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)是通過對農(nóng)村公共投資實施績效評價所期望達到的理想境地或最終結(jié)果。在遵循績效評價一般目標(biāo)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)具有如下特征：
?。ㄒ唬┮赞r(nóng)村公共投資活動真實性、合法性及合規(guī)性評價為基礎(chǔ)。農(nóng)村公共投資績效評價對象有相當(dāng)一部分是作為被評價單位（或項目）財政財務(wù)收支活動信息載體的財政財務(wù)、會計資料及其他資料，審查、驗證這些資料所體現(xiàn)的被評價單位（或項目）財政財務(wù)收支活動的真實性、合法性及合規(guī)性是績效評價得以順利開展的前提。在確立農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)時，應(yīng)以項目的真實性、合法性及合規(guī)性評價為基礎(chǔ)。
?。ǘ┰陉P(guān)注農(nóng)村公共投資的經(jīng)濟性、效率性、效果性的同時，依據(jù)新公共管理理念，突出強調(diào)項目的公平性及滿意度。農(nóng)村公共投資績效評價具有績效評價的一般特征，在評價目標(biāo)的設(shè)定上，遵循績效評價的一般目標(biāo)，即經(jīng)濟性、效率性、效果性。農(nóng)村公共投資的經(jīng)濟性評價是評價項目資源的占用和耗費是否節(jié)約和經(jīng)濟，揭示被評價單位（或項目）財政財務(wù)活動的恰當(dāng)程度，判斷在收入規(guī)模總量一定的前提下，財政支出結(jié)構(gòu)的合理性，其目的是克服財政分配苦樂不均和嚴(yán)重浪費現(xiàn)象，促進建立各個公共部門有效支出決策機制和支出優(yōu)先排序機制；農(nóng)村公共投資的效率性評價是對投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系進行審查，以確定有無達到成本效益最大化，其目的是尋求能以最小的投入獲得最大產(chǎn)出的途徑，即有效資源配置的方式；農(nóng)村公共投資的效果性評價是指分析項目、計劃或其他活動的預(yù)期效果和實際效果之間的對比關(guān)系，評價利用資源的具體方式和手段是否有效，是否實現(xiàn)了預(yù)期的經(jīng)濟效益和社會效益，評價組織、計劃、項目或其他活動的結(jié)果在多大程度上達到了既定的政策目標(biāo)、經(jīng)濟目標(biāo)及其他預(yù)期目標(biāo)。需要強調(diào)的是，對農(nóng)村公共投資的效果性而言，既要關(guān)注短期效果，又要關(guān)注長期效果；既要重視經(jīng)濟效益，又要重視社會效益、環(huán)境效益，還要從農(nóng)村民主政治建設(shè)方面來定性測度分析。
在遵循績效評價一般目標(biāo)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)的設(shè)定，還必須突出強調(diào)滿意度與公平性。農(nóng)村公共投資是政府等公共部門為了農(nóng)民利益對農(nóng)村經(jīng)濟活動中具有公共物品屬性的資源和要素進行的投資，其直接受益對象是農(nóng)村的廣大農(nóng)民，按照新公共管理的思想，農(nóng)民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府應(yīng)以顧客需求為導(dǎo)向，投資項目的最終效果要由農(nóng)民是否滿意來評價。農(nóng)村公共投資的滿意度評價是把政府滿足農(nóng)民需求的能力作為一個績效標(biāo)準(zhǔn)，從項目滿足“顧客需求”的角度來分析項目存在的意義，并力求從政策高度上衡量項目給農(nóng)村、給社會所帶來的宏觀影響。公平性是公共政策和公共服務(wù)的本質(zhì)屬性。公平性體現(xiàn)了公共產(chǎn)品不是以營利為目的，而是以維護公眾利益的需要，實現(xiàn)社會總福利和人均福利最大化為目的。公平性強調(diào)服務(wù)、產(chǎn)出和結(jié)果分配的過程要體現(xiàn)平等性，主要關(guān)注資源分配和社會發(fā)展中的差異問題。農(nóng)村公共投資的公平性評價就是審查政府投入資源的應(yīng)用是否體現(xiàn)了公平原則，確認(rèn)接受公共服務(wù)的團體或個人是否受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受更多的服務(wù)等。公平性包括兩個方面：起點公平和結(jié)果公平。由于結(jié)果公平涉及道德問題，很難評價，也很難測度，所以農(nóng)村公共投資績效評價的“公平性”更應(yīng)側(cè)重于起點公平，即非歧視原則，規(guī)則（包括法律、法規(guī)、制度等）面前人人平等，以賦予農(nóng)民真正的“國民待遇”。
二、農(nóng)村公共投資績效評價對象的特征
農(nóng)村公共投資績效評價對象是農(nóng)村公共投資績效評價的客體，即農(nóng)村公共投資所體現(xiàn)的經(jīng)濟活動及其所反映的經(jīng)濟信息。農(nóng)村公共投資績效評價對象是對農(nóng)村公共投資被評價單位和評價內(nèi)容、范圍所作的理論概括。在遵循績效評價對象一般特征的基礎(chǔ)上，農(nóng)村公共投資績效評價對象具有如下特征：
?。ㄒ唬谋辉u價單位而言，農(nóng)村公共投資績效評價的被評價單位常常涉及多個。由于績效評價不僅要關(guān)注被評價單位內(nèi)部的績效，還要關(guān)注被評價單位績效的外部性問題，加之農(nóng)村公共投資通常會涉及資金分配、再分配、管理、使用、監(jiān)督和項目設(shè)計、施工、監(jiān)理、運行等單位，農(nóng)村公共投資績效評價的對象通常會超過一個單位。
（二）從評價的內(nèi)容、范圍而言，農(nóng)村公共投資績效評價涉及到農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至農(nóng)村社會發(fā)展的方方面面，涉及到項目實施的各個環(huán)節(jié)。農(nóng)村公共物品所包括的內(nèi)容極為廣泛，包括農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)村發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、大江大河治理等農(nóng)村純公共物品及農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果的推廣、農(nóng)田防護林、病蟲害的防治、農(nóng)村高中、農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，這說明農(nóng)村公共投資績效評價必然涉及到農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至農(nóng)村社會發(fā)展的方方面面。
農(nóng)村公共投資實施、運行涉及多個單位、多個環(huán)節(jié)，根據(jù)績效評價的特點及要求，農(nóng)村公共投資績效評價包括投資項目前期決策績效評價、項目過程管理績效評價及項目投資綜合效益評價。項目前期決策績效評價包括投資項目立項決策程序評價、項目可行性研究評價、設(shè)計概算評價、項目資金來源及落實情況評價等；項目過程管理績效評價主要包括項目法人制審查、項目招投標(biāo)評價、征地拆遷補償評價、施工過程評價、工程監(jiān)理評價等；項目投資綜合效益評價包括投資項目經(jīng)濟效益評價、投資項目社會效益評價及投資項目環(huán)境效益評價等。
?。ㄈ脑u價對象的選擇、確定而言，應(yīng)遵循重要性、實效性、可操作性等原則。農(nóng)村公共投資數(shù)量眾多、資金鏈長，涉及面廣，其評價對象比較廣泛。在開展農(nóng)村公共投資績效評價時，要根據(jù)評價目標(biāo)合理確定評價對象。具體確定農(nóng)村公共投資績效評價對象，應(yīng)遵循下列原則：一是重要性原則。由于評價力量有限，開展農(nóng)村公共投資績效評價必須切合實際，圍繞重點項目、重點部門、重點領(lǐng)域進行，不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣。二是實效性原則。要把影響經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點項目作為農(nóng)村公共投資績效評價的重中之重，將有限的評價資源用到關(guān)鍵項目上，切實提高績效評價的質(zhì)量，以對其他項目起到一定的示范作用。三是可操作性原則。盡管從理論上講，農(nóng)村公共投資績效評價應(yīng)對全部評價對象的績效進行全面綜合評價并提出相應(yīng)的評價建議，但就目前我國的實際情況來看，要達到這一目標(biāo)尚存在相當(dāng)大的難度，因此農(nóng)村公共投資績效評價，應(yīng)遵循可操作性原則，選擇一些相對比較容易操作，而且又具有重大借鑒意義的項目進行評價。對于一些重要而目前評價難度較大的項目，則需要通過評價理論研究和一定的實踐經(jīng)驗積累方可逐步加以解決。
三、農(nóng)村公共投資績效評價方法的特征
農(nóng)村公共投資績效評價方法是為實現(xiàn)農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)，評價人員在進行評價時獲取和分析評價證據(jù)的手段及措施的總稱。在遵循績效評價方法一般特征的基礎(chǔ)上，農(nóng)村公共投資績效評價方法具有如下特征：
（一）從評價方法的組成來看，農(nóng)村公共投資績效評價方法在一般評價方法的基礎(chǔ)上，更體現(xiàn)出多樣性特征。農(nóng)村公共投資績效評價對象是多種多樣的，涉及到農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至農(nóng)村社會發(fā)展的方方面面，涉及到對公共資源、政府行為、政府業(yè)績等諸多方面的評價，不同類型的評價對象會要求采納不同的取證和分析方法，不能用一套固定的評價方法來完成對不同項目的績效評價，必須對評價對象進行詳細(xì)的分析，在明確評價目標(biāo)的基礎(chǔ)上，運用評價人員積累的知識和經(jīng)驗，針對不同的評價對象設(shè)計不同的取證和分析方法。
（二）從評價方法的選擇上來看，必須圍繞績效評價目標(biāo)，適應(yīng)于農(nóng)村公共投資的特征。在設(shè)計、選用農(nóng)村公共投資績效評價方法時，必須以國家“三農(nóng)”政策為依據(jù)，充分考慮到農(nóng)業(yè)的自然依賴性特征，圍繞農(nóng)民的期盼與希望，進行詳盡細(xì)致的審前調(diào)查，掌握農(nóng)村公共投資的運行狀況和資金運作情況，詳細(xì)分析評價對象，運用評價人員積累的經(jīng)驗和知識，以便使這些方法適應(yīng)于農(nóng)村公共投資的特征。如在搜集績效評價證據(jù)時，除了采用審閱、觀察、復(fù)核等傳統(tǒng)方法，圍繞滿意度及公平性績效評價目標(biāo)，突出訪談法、調(diào)查問卷法的運用。訪談法是評價人員通過對農(nóng)村公共投資的受益對象召開座談會或進行個別訪談而獲取評價證據(jù)的一種方法。訪談可以通過面對面座談、電話咨詢、網(wǎng)絡(luò)信函調(diào)查等多種方式進行。運用訪談法，評價人員可以直接從農(nóng)民那里了解農(nóng)村公共投資的實施情況，掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共投資的滿意度，獲取進行農(nóng)村公共投資社會效果績效評價的第一手資料。調(diào)查問卷法（或稱問卷調(diào)查法）是評價人員運用統(tǒng)一設(shè)計的問卷向被選取的投資項目受益對象（農(nóng)民）了解農(nóng)村公共投資建設(shè)、實施情況或征詢意見以獲取相關(guān)評價證據(jù)的方法。
四、農(nóng)村公共投資績效評價標(biāo)準(zhǔn)的特征
農(nóng)村公共投資績效評價標(biāo)準(zhǔn)是形成農(nóng)村公共投資績效評價意見和結(jié)論的基準(zhǔn)。與績效評價的一般標(biāo)準(zhǔn)相一致，農(nóng)村公共投資績效評價標(biāo)準(zhǔn)包括國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、社會輿論或公眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)以及其他標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村公共投資績效評價標(biāo)準(zhǔn)除具備上述特點外，還受到如下因素的影響：第一，項目投資目標(biāo)的不確定性與非唯一性。受政府公共物品投資高度的政治性及決策者個人主觀因素的影響，農(nóng)村公共物品投資的投資目標(biāo)往往難以明確表達，致使績效標(biāo)準(zhǔn)很難界定。第二，績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與量化的難度?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)力求數(shù)量化、具體化、科學(xué)化，但很多農(nóng)村公共投資往往必須從“主觀感受”的角度去評價項目的優(yōu)劣，致使績效評價標(biāo)準(zhǔn)難以設(shè)定或不易量化。第三，投資項目影響的多樣性。從影響角度講，農(nóng)村公共投資的影響往往具有預(yù)期的和非預(yù)期的、直接的和間接的、正面的和非正面的等多樣性特征。有些影響難以測定或無法測定，不同的影響難以用同一標(biāo)準(zhǔn)來測度，對績效評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性帶來一定的影響。綜上，農(nóng)村公共投資績效評價標(biāo)準(zhǔn)具有如下特征：
?。ㄒ唬┰u價標(biāo)準(zhǔn)具有非絕對性。農(nóng)村公共投資績效評價的重點及主要目的是對被評價事項的經(jīng)濟性、效率性、效果性作出評價，提出改善管理、增強績效的建議。由于經(jīng)濟性、效率性及效果性涵蓋范圍和內(nèi)容的復(fù)雜與廣泛，績效評價標(biāo)準(zhǔn)具有非絕對性特征，無法簡單地用一個好或壞、高或低、對或錯來完整地評價一個被評價事項。評價過程中往往需要經(jīng)驗豐富的評價人員利用自身的經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)時的環(huán)境，必要時還要考慮被評價事項對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的長遠影響，在很大程度上帶有一定的主觀性。
?。ǘ┰u價標(biāo)準(zhǔn)具有非單一性。農(nóng)村公共投資績效評價除了需要貨幣計量的財務(wù)數(shù)據(jù)外，還需要大量的非貨幣計量的非財務(wù)數(shù)據(jù)，評價標(biāo)準(zhǔn)具有非單一性。農(nóng)村公共投資績效評價標(biāo)準(zhǔn)的非單一性，主要原因在于農(nóng)村公共投資績效評價目標(biāo)的多樣性，除關(guān)注政府活動經(jīng)濟責(zé)任履行情況外，還必須綜合考慮政府社會責(zé)任的履行情況，績效評價標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)考慮諸如合理利用農(nóng)村的自然資源、保護和改善農(nóng)村的自然環(huán)境、維護農(nóng)村生態(tài)平衡、維護農(nóng)村社會的安定團結(jié)等因素。
五、農(nóng)村公共投資績效評價指標(biāo)的特征
農(nóng)村公共投資績效評價指標(biāo)是用來評價農(nóng)村公共投資經(jīng)濟性、效率性及效果性的載體。除具備績效評價指標(biāo)的一般特征外，農(nóng)村公共投資績效評價指標(biāo)還具備如下特征：
（一）需要根據(jù)項目自身的特點，圍繞經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及滿意度的績效評價目標(biāo)，靈活設(shè)計農(nóng)村公共投資績效評價指標(biāo)體系。農(nóng)村公共投資存在資金渠道多、鏈條長、涉及范圍廣等特點，每一個項目都有其自身的特征，故很難形成一個普遍適用于任何一個項目的績效評價指標(biāo)體系，在具體實施農(nóng)村公共投資績效評價時，必須根據(jù)每一項目自身的要求及特點，在遵循績效評價基本原理的前提下，圍繞經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及滿意度的績效評價目標(biāo)，靈活設(shè)計農(nóng)村公共投資績效評價指標(biāo)體系，并加以總結(jié)歸納。
（二）體現(xiàn)對農(nóng)村公共投資行為過程及行為結(jié)果的評價。農(nóng)村公共投資績效評價一般包括行為過程的評價和行為結(jié)果的評價兩個方面。行為過程評價包括過程是否合規(guī)、合理，是否滿足經(jīng)濟性要求；行為結(jié)果評價包括投入與產(chǎn)出之比是否有效果，是否達到預(yù)期目標(biāo)以及所產(chǎn)生的中長期影響。投資活動需要決策控制、過程監(jiān)管及結(jié)果評價。農(nóng)村公共投資績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括項目前期決策績效評價指標(biāo)、項目過程管理績效評價指標(biāo)及項目投資效益績效評價指標(biāo)三個部分。
（三）體現(xiàn)農(nóng)村公共投資實施的經(jīng)濟效益、受益情況及滿意程度。農(nóng)村公共投資實施的經(jīng)濟效益，是指項目對此區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所帶來的直接或間接效益等。經(jīng)濟效益是評價一個項目好壞的重要參考指數(shù)，農(nóng)村公共投資給此項目區(qū)及相關(guān)區(qū)域帶來一定的經(jīng)濟效益才能說明此項目實施的有效性和有用性。農(nóng)村公共投資實施的受益情況及滿意程度，是指項目建設(shè)中及建成后項目區(qū)及相關(guān)區(qū)域的受益情況及農(nóng)民對此項目的滿意程度。如果項目效果指標(biāo)值低，則說明項目區(qū)農(nóng)民對此項目不歡迎。此時可能存在一些問題，如項目的實施給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增加了經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，環(huán)境受到污染，工程效果差，項目資金使用不到位，存在嚴(yán)重的資金挪用問題等，需要引起足夠的重視。S
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