摘要： 開放政府自行發(fā)債能夠緩解地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高其運(yùn)營的規(guī)范性、透明性、安全性，對(duì)控制并預(yù)防地方融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)具有深遠(yuǎn)的理論及實(shí)踐意義。本文從介紹政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀入手，運(yùn)用定量分析、對(duì)比分析等研究方法，重點(diǎn)分析了償債風(fēng)險(xiǎn)的成因、形式并就其發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)；同時(shí)闡述了政府自行發(fā)債機(jī)制及其對(duì)防范償債風(fēng)險(xiǎn)的積極意義，并提出了相應(yīng)的策略建議。
關(guān)鍵詞：融資平臺(tái) 自行發(fā)債 償債風(fēng)險(xiǎn) 預(yù)警機(jī)制
一、我國政府融資平臺(tái)概況
我國地方政府融資平臺(tái)形成于20世紀(jì)九十年代，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，在國家連續(xù)大額投資計(jì)劃的牽引下，各級(jí)地方政府紛紛依托壟斷資源優(yōu)勢(shì)和政府信用條件，大力發(fā)展投融資平臺(tái)公司；中央政策的指導(dǎo)和支持為地方政府創(chuàng)新融資思路，打造新型融資體系提供了有利環(huán)境，使政府融資平臺(tái)快速成長為最具活力和前景的融資方式之一。
現(xiàn)階段融資平臺(tái)貸款表現(xiàn)出以下特征：第一，在分布上，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)融資平臺(tái)分布密集，約占全國總數(shù)的50%；而在中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級(jí)融資平臺(tái)比重較大。第二，在種類上，由于銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理政策已從全面依靠政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)楸匦钃?dān)保措施，現(xiàn)階段貸款發(fā)放多采用抵押、質(zhì)押方式。第三，在投向上，現(xiàn)階段地方政府融資平臺(tái)貸款主要投向公路建設(shè)與市政建設(shè)兩方面，其中東部地區(qū)貸款主要集中于公路建設(shè)項(xiàng)目，而中、西部地區(qū)的貸款則多流入市政改造領(lǐng)域。第四，在規(guī)模上，我國地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)，其中公益性項(xiàng)目的貸款總量實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)收縮。第五，在來源上，國有商業(yè)銀行和以國家開發(fā)銀行為代表的政策性銀行已成為地方政府融資平臺(tái)的主要資金來源，各地區(qū)平臺(tái)貸款占當(dāng)?shù)刭J款總量比重降至30%以下。第六，由于受基建項(xiàng)目建設(shè)期長、投資額大、預(yù)期收益低的影響，平臺(tái)貸款主體以事業(yè)法人為主，約占73.38%，企業(yè)法人約占26.62%。
二、政府融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)成因分析
?。ㄒ唬?公司管理體制不健全
首先，公司法人主體混亂。地方政府融資公司實(shí)際是由政府部門以股權(quán)、土地參與出資或獨(dú)資設(shè)立的法人主體，無法真正建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度。其次，公司運(yùn)作不規(guī)范。地方融資平臺(tái)設(shè)立門檻較低、管理不善，而且挪用貸款、出資不實(shí)等現(xiàn)象多有發(fā)生。最后，公司融資缺乏規(guī)劃。目前，融資平臺(tái)企業(yè)存在投資項(xiàng)目過度、債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷膨脹的不良情況，缺少對(duì)融資業(yè)務(wù)的科學(xué)、統(tǒng)籌規(guī)劃。
?。ǘ┩顿Y項(xiàng)目收益性低
地方政府融資平臺(tái)所投資的多為公益性或提供公共物品的地方項(xiàng)目，建設(shè)周期長、前期投入大、盈利空間小，項(xiàng)目竣工前需要3到5年的貸款支持，且償債來源主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼和項(xiàng)目建成后的土地轉(zhuǎn)讓收入，在竣工后才能產(chǎn)生相應(yīng)收入，還款及抵御政策、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較為薄弱，從而加劇了政府融資平臺(tái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。
（三）融資途徑過于集中
雖然目前地方政府融資平臺(tái)企業(yè)已開拓了發(fā)行股票債券、爭(zhēng)取國家財(cái)政支持、利用外資、進(jìn)行民間融資等多種融資渠道，但由于實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營市場(chǎng)化要求較高，很多地區(qū)的融資平臺(tái)企業(yè)仍主要依靠銀行貸款作為項(xiàng)目資金支持的主要來源。
?。ㄋ模┤谫Y規(guī)模過度擴(kuò)張
由于地方政府融資平臺(tái)投資項(xiàng)目收益具有不確定性，超過當(dāng)?shù)卣畬?shí)際承受能力時(shí)的償債負(fù)擔(dān)將不利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。首先，多數(shù)商業(yè)銀行將貸款發(fā)放給具有特定背景的融資平臺(tái)公司時(shí)，忽視申請(qǐng)貸款條件審查，導(dǎo)致其貸款數(shù)額“超標(biāo)”；其次，地方政府融資平臺(tái)多投資于融資成本壓力較小的壟斷性行業(yè)，易造成融資規(guī)模過度擴(kuò)張。
?。ㄎ澹┤谫Y信息不對(duì)稱
由于政府部門不能向商業(yè)銀行提供詳細(xì)的財(cái)政收支資料，銀行無法針對(duì)融資平臺(tái)具體概況做出準(zhǔn)確的授信規(guī)?？刂坪唾J款管理。同時(shí)，融資平臺(tái)資金的籌集、運(yùn)用、管理尚無規(guī)范公共監(jiān)督體系，其財(cái)務(wù)信息的公開透明程度還有待提升。與此同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制方面的缺陷以及實(shí)際操作漏洞均會(huì)提升銀行正確評(píng)估、防范信用風(fēng)險(xiǎn)的難度。
（六）政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)
在中央及部分地方政府集中清理規(guī)范政府融資平臺(tái)的過程中，一些政策調(diào)整很可能加劇融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)。首先，當(dāng)實(shí)力較強(qiáng)的省市級(jí)融資平臺(tái)整合區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)時(shí)，將導(dǎo)致被兼并公司的債權(quán)或擔(dān)保懸空；其次，清理后的融資平臺(tái)債務(wù)中公司債務(wù)將不再納入地方政府財(cái)政負(fù)債體系，增加了平臺(tái)公司的還款壓力；最后，平臺(tái)公司存在資金不到位、抵押擔(dān)保不實(shí)等違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，存在喪失財(cái)政資金支持的危險(xiǎn)。
三、政府融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)影響分析
?。ㄒ唬?制約地方政府償債能力
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額共107 174.91億元人民幣，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67 109.51億元，擔(dān)保責(zé)任的23 369.74億元，承擔(dān)救助責(zé)任的16 695.66億元，后兩項(xiàng)達(dá)到地方綜合財(cái)力的70.45%，與2009年各地方政府60%的平均負(fù)債率相比增幅較大。
（二）加劇金融市場(chǎng)波動(dòng)幅度
融資平臺(tái)規(guī)模非理性擴(kuò)張將促使政府直接參與資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將對(duì)民間融資市場(chǎng)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”：一方面，采取寬松貨幣政策時(shí)，地方融資平臺(tái)貸款數(shù)額大幅度增長，壓縮民營企業(yè)的融資空間；另一方面，實(shí)施緊縮貨幣政策時(shí)，短期內(nèi)回收大額貸款的壓力也會(huì)給中小企業(yè)的發(fā)展造成沉重打擊。
四、政府融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)
?。ㄒ唬┑胤秸谫Y平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)的影響因素
1.地方政府財(cái)政收入。未來我國地方政府財(cái)政收入將呈現(xiàn)“總體增長、增速放緩”的發(fā)展趨勢(shì)。其次，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，開始逐步實(shí)施平穩(wěn)的財(cái)政政策，國內(nèi)金融市場(chǎng)上的整體信貸規(guī)模隨之呈現(xiàn)緊縮趨勢(shì)，未來地方政府財(cái)政收入的增長速度也將隨之減緩。
2.土地出讓收入。土地資產(chǎn)已成為我國重要的建設(shè)資金來源和融資手段。但2008年土地價(jià)格隨房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破滅急劇下降，土地出讓收入也隨之驟減，可以預(yù)見，未來我國土地出讓收入將難以保持高速發(fā)展趨勢(shì)。
3.項(xiàng)目經(jīng)營收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國的地方政府融資平臺(tái)中僅有30%的項(xiàng)目能完全依靠自身收入償債，其余70%的融資平臺(tái)必須依靠地方財(cái)政、土地出讓收入等資金支持，僅依靠項(xiàng)目自身收益償還銀行債務(wù)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。
（二）未來我國地方政府融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)
1.短期內(nèi)尚無系統(tǒng)性償債風(fēng)險(xiǎn)，長期風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。據(jù)中銀國際報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，目前我國融資平臺(tái)雖存在一定的信用風(fēng)險(xiǎn)，但在各大銀行的貸款余額仍在可控范圍之內(nèi)，具體情況如下表所示。
（表略）
2.未來融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)將集中在2012年至2013年左右。由于各級(jí)地方政府融資平臺(tái)貸款期限多為5至10年，政府性債務(wù)中，43%的債務(wù)將在今明兩年內(nèi)集中到期，預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬億元，另有60%以上在2013年前到期。
3.償債風(fēng)險(xiǎn)多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的中西部地區(qū)。特別是管理混亂、投資項(xiàng)目收益情況較差的縣級(jí)以下政府融資平臺(tái)。
五、地方政府自行發(fā)債影響探究
2011年10月財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海、深圳、浙江省、廣東省成為地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)。
（一）自行發(fā)債發(fā)展格局
1.政府自行發(fā)債的規(guī)模。政府自行發(fā)債規(guī)模受到金融市場(chǎng)波動(dòng)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)及國家稅收、財(cái)政政策等因素的制約。以2010年為例，截至2010年地方政府未來尚存自行發(fā)債空間為6 500億元，主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。受以上條件影響，11月15日，上海市首先自行招標(biāo)分兩期發(fā)行71億元政府債券，第一期發(fā)行總量為36億元，第二期為35億元；廣東省則于2011年11月18日完成69億元地方政府債券招標(biāo)，計(jì)劃兩期發(fā)行量均為34.5億元；浙江省也于11月21日完成67億元地方債招標(biāo)。
2.政府自發(fā)債利率選擇。本次自行發(fā)債應(yīng)采用單一定價(jià)機(jī)制，以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率作為定價(jià)基準(zhǔn)。根據(jù)招標(biāo)結(jié)果，上海市首發(fā)債券3年期中標(biāo)利率為3.1%，5年期中標(biāo)利率為3.3%；廣東省則分別為3.08%和3.29%，浙江省也將延續(xù)低利率的特征，分別為3.01%及3.24%。
3.政府自行發(fā)債布局。在市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的影響下，債券發(fā)行成本與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，可享受的信用等級(jí)高，發(fā)行債券的成本較低。因此，選取了上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政狀況優(yōu)良、金融市場(chǎng)發(fā)展成熟且具有較大融資需求和容量的地區(qū)，既保證了本次試點(diǎn)發(fā)債效果，也為今后向全國推廣積累有益經(jīng)驗(yàn)。
4.自發(fā)債的定價(jià)機(jī)制。本次自行發(fā)債的定價(jià)機(jī)制分為承銷和招標(biāo)兩類，具體方式由試點(diǎn)地區(qū)政府自行確定，還需要各試點(diǎn)政府在充分考慮地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、金融市場(chǎng)現(xiàn)狀和債券市場(chǎng)承受能力等條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定和調(diào)整。以上海市為例，其第一期發(fā)行的三年期附息式債券中10.8億元為固定承銷額，第二期發(fā)行的五年期附息式債券中10.5億元為固定承銷額。
?。ǘ┳灾靼l(fā)債的有利影響
1.緩解地方政府債務(wù)壓力。預(yù)計(jì)2011至2012年間，各級(jí)地方政府將在短期內(nèi)面臨首輪債務(wù)集中償還壓力的沖擊，此時(shí)試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，一方面改善了貸款集中到期引發(fā)的融資平臺(tái)資金留滯問題；另一方面，自行發(fā)債能及時(shí)填補(bǔ)建設(shè)投資缺口，推進(jìn)公路、市政、保障性住房等民生項(xiàng)目。
2.降低銀行及投資者風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府自行發(fā)債能夠在籌資的同時(shí)理清財(cái)政與投資于銀行信貸間的關(guān)系，減輕了融資平臺(tái)將其混為一體造成的不利影響；其次，自行發(fā)債在擴(kuò)充資金來源的同時(shí)無形中降低了融資平臺(tái)的貸款需求，分散了產(chǎn)生大量壞賬的風(fēng)險(xiǎn)。
3.為替代融資平臺(tái)奠定基礎(chǔ)。本次自行發(fā)債，地方政府具有充分的自主權(quán)，其多元化的上市方式和選擇上市場(chǎng)所的全面性將為未來發(fā)行地方政府債券營造更大的發(fā)揮空間。同時(shí)隨著由“自行發(fā)債”不斷向“自主發(fā)債”過渡，此舉將在未來發(fā)展為替代政府融資平臺(tái)的最佳融資手段。
4.拓展政府融資渠道。將政府融資渠道過分集中于融資平臺(tái)，極可能引發(fā)新一輪的償債危機(jī)。逐步開放政府自行融資市場(chǎng)，一方面打開了融資的新渠道，另一方面促使現(xiàn)存融資平臺(tái)向更加規(guī)范化、公開化、合理化的方向發(fā)展，在成為隱形財(cái)政支撐的同時(shí)最大限度地分散了融資平臺(tái)的籌資壓力與償債風(fēng)險(xiǎn)。
六、基于自發(fā)債影響的政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策
?。ㄒ唬?qiáng)化政府融資平臺(tái)監(jiān)管
1.對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)進(jìn)行分類監(jiān)管。針對(duì)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、資本負(fù)債結(jié)構(gòu)較優(yōu)、償債能力較好的融資平臺(tái)，應(yīng)按照融資業(yè)務(wù)全面市場(chǎng)化要求完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，充實(shí)公司資本，完善內(nèi)部制度，以確保順利過渡至完全商業(yè)化運(yùn)作模式。
2.有序梳理融資平臺(tái)銀行債務(wù)。公司自身應(yīng)及時(shí)掌握現(xiàn)有銀行貸款投資去向、信貸期限、擔(dān)保措施及還款來源等方面情況，從中選取風(fēng)險(xiǎn)較大的貸款作為全程監(jiān)管對(duì)象，逐步消除信貸中虛假擔(dān)保、違規(guī)開發(fā)、過度依賴財(cái)政等放大償債風(fēng)險(xiǎn)的不良現(xiàn)象。
3.積極整合現(xiàn)有融資平臺(tái)。地方政府應(yīng)在對(duì)融資平臺(tái)營業(yè)資質(zhì)、資本質(zhì)量、治理結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上，關(guān)閉收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的融資平臺(tái)公司，同時(shí)將規(guī)模較小但具有經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資本結(jié)構(gòu)的基層平臺(tái)公司并入實(shí)力較強(qiáng)的大型融資平臺(tái)。
（二）控制融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模
1.調(diào)整總量實(shí)現(xiàn)控制，優(yōu)化貸款存量結(jié)構(gòu)。政府融資平臺(tái)未來的貸款量總體上應(yīng)呈收縮趨勢(shì)，但也不能影響投資項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度及質(zhì)量。融資平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)在妥善管理、利用貸款存量的基礎(chǔ)上，根據(jù)承受能力及投資需求優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)。
2.轉(zhuǎn)移貸款投放方向。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型時(shí)期，應(yīng)該在履行“有保有持”信貸政策的同時(shí)，加大融資平臺(tái)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
?。ㄈ┩晟普谫Y渠道體系構(gòu)建
1.優(yōu)化現(xiàn)有融資手段。融資平臺(tái)公司應(yīng)根據(jù)國家宏觀政策及金融市場(chǎng)波動(dòng)特征，針對(duì)不同項(xiàng)目的收益特點(diǎn)，制定多種模式的融資體系。特別要增加直接融資的比例，鼓勵(lì)融資平臺(tái)發(fā)債、發(fā)券，并逐步進(jìn)入資本市場(chǎng)融資。
2.充分利用政府自行發(fā)債優(yōu)勢(shì)。目前我國政府自行發(fā)債正處于探索開放階段，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)在完善政府債券發(fā)行、償還責(zé)任制度和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的前提下，適度擴(kuò)大政府債券發(fā)行量，實(shí)現(xiàn)以政府債券逐步替代銀行貸款，防止償債風(fēng)險(xiǎn)的累積。
?。ㄋ模┙∪L(fēng)險(xiǎn)防控制度及債務(wù)預(yù)警機(jī)制
1.構(gòu)建多類型的融資平臺(tái)監(jiān)管機(jī)制。各級(jí)地方政府應(yīng)針對(duì)不同層級(jí)、不同類型的融資平臺(tái)，制定包括依靠政府信用、進(jìn)行市場(chǎng)融資在內(nèi)的多層次融資渠道，細(xì)化融資平臺(tái)管理制度。
2.提升融資平臺(tái)自主償債水平。地方政府可逐步將投資項(xiàng)目相關(guān)的收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)賦予融資平臺(tái)，同時(shí)還應(yīng)定期檢查平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)及資金流動(dòng)狀態(tài)，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)。
3.充實(shí)地方政府償債基金。地方政府應(yīng)在統(tǒng)籌年度償債規(guī)劃后，根據(jù)債務(wù)的規(guī)模和性質(zhì)，建立相適應(yīng)的政府債務(wù)償還基金，以此有效防范財(cái)務(wù)、金融、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)。
4.設(shè)立地方政府融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。通過建立各項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)對(duì)融資平臺(tái)的運(yùn)營決策、資金流向、資本狀況進(jìn)行全程監(jiān)控，從源頭系統(tǒng)防范償債風(fēng)險(xiǎn)。J
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