一、煤礦基本建設(shè)擴(kuò)張的由來
進(jìn)入新世紀(jì)，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，煤炭比重有新的增長(zhǎng)，2011年煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)的比重分別達(dá)到了78.6%和72.8%。全國原煤產(chǎn)量由新中國成立初期1949年的3243萬噸，增加到改革開放之初的1978年的6.18億噸，以及2011年的35.2億噸，預(yù)計(jì)2012年全國煤炭產(chǎn)量將突破38億噸，分別增長(zhǎng)118倍、6倍。其中改革開放的三十年年均增長(zhǎng)5.2%。用煤炭翻一番保證了國民經(jīng)濟(jì)翻二番目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。世紀(jì)之交的1999年，黨中央啟動(dòng)了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對(duì)能源需求量猛增，進(jìn)入2002年以年，國民經(jīng)濟(jì)加速，能源需求總量加大，不斷拉動(dòng)煤炭產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，10年間煤炭產(chǎn)量年平均增長(zhǎng)速度超過11.5%，高于GDP增長(zhǎng)幅度。
隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，原有的煤炭生產(chǎn)規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是全國各地紛紛加快煤礦建設(shè)步伐，新建礦井、技改擴(kuò)能首當(dāng)成為新增產(chǎn)能的重要途徑。至此，很多企業(yè)已二十多年未搞大型煤礦基本建設(shè)，項(xiàng)目啟動(dòng)到今，基建工程中逐漸暴露出許多問題，諸如工程投資“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量低下、工程進(jìn)度緩慢、與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的腐敗現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)犯罪案件時(shí)有發(fā)生，這些都與控制不嚴(yán)、不到位有關(guān)。為了防范基本建設(shè)中的各種舞弊行為，提高基本建設(shè)管理的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)煤礦基建項(xiàng)目又好又快健康發(fā)展，加強(qiáng)基本建設(shè)內(nèi)部控制尤為重要。
二、建立健全煤礦基本建設(shè)內(nèi)部控制的必要性
煤礦屬于采掘業(yè)，安全風(fēng)險(xiǎn)大、自然災(zāi)害嚴(yán)重、投入資金大，礦區(qū)一般建設(shè)在交通不便、自然環(huán)境惡劣、生活條件艱苦的地方，員工素質(zhì)低、管理難度大，在此環(huán)境下進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，搞好基建內(nèi)部控制，提高管理水平就顯得非常重要。
（1）保護(hù)財(cái)產(chǎn)物資的安全完整。內(nèi)部控制制度的建立，可以防止和減少財(cái)產(chǎn)物資被損壞，杜絕浪費(fèi)、貪污、盜竊、挪用和不合理使用等現(xiàn)象的發(fā)生。（2）提高對(duì)工程造價(jià)的控制能力。建立健全內(nèi)部控制制度，在工程項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、合同管理、材料物資購進(jìn)、款項(xiàng)支付、會(huì)計(jì)核算和工程決算等環(huán)節(jié)實(shí)施有效的控制程序，將工程造價(jià)控制在合法、真實(shí)、合理的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的既定目標(biāo)。（3）監(jiān)控執(zhí)行國家制定的一系列財(cái)經(jīng)紀(jì)律及法規(guī)，都要求企業(yè)通過建立內(nèi)部控制制度來落實(shí)，企業(yè)通過實(shí)施內(nèi)部控制制度進(jìn)行自我約束，遵循國家的財(cái)政紀(jì)律和法規(guī)。（4）能夠提高工程建設(shè)的經(jīng)營效率。通過內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決工程建設(shè)中存在的勘察、設(shè)計(jì)、施工等內(nèi)控管理問題，保證工程建設(shè)進(jìn)度。
三、煤礦基本建設(shè)內(nèi)部控制的原則
煤礦建設(shè)單位設(shè)計(jì)內(nèi)部控制的總體思路是：借鑒內(nèi)部控制理論，參考內(nèi)部控制范例，根據(jù)內(nèi)部控制法規(guī)，結(jié)合建設(shè)單位實(shí)際。在此基礎(chǔ)上，一般應(yīng)遵循以下原則：（1）符合法律、法規(guī)和單位內(nèi)部實(shí)際情況；（2）具有廣泛約束性；（3）符合全面性和系統(tǒng)性原則；（4）實(shí)行內(nèi)部牽制原則；（5）講求成本效益原則；（6）實(shí)行動(dòng)態(tài)的信息反饋原則。
四、建立健全煤礦基本建設(shè)內(nèi)部控制需考慮的因素
（一）煤礦基本建設(shè)程序
它是基本建設(shè)全過程中各環(huán)節(jié)、各步驟之間客觀存在的不可破壞的先后順序，是由基本建設(shè)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)和客觀規(guī)律決定的。充分了解煤礦建設(shè)從投資機(jī)會(huì)研究、獲得探礦采礦權(quán)、地勘、制定規(guī)劃、礦井可研、項(xiàng)目核準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、勘察、定點(diǎn)、設(shè)計(jì)、礦建、土筑、安裝、試車，直到竣工驗(yàn)收交付使用等各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系及流程。
（二）礦井特征
一是井田情況，包括井田位置和范圍、地質(zhì)構(gòu)造、煤層、煤質(zhì)、水文性質(zhì)、資源/儲(chǔ)量、自然災(zāi)害；二是建設(shè)規(guī)模，包括礦井設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力、礦井服務(wù)年限、建井工期；三是井田開拓，包括采煤方法與采煤工藝、掘進(jìn)工藝、支護(hù)方式、運(yùn)輸、通風(fēng)、排水等；四是生產(chǎn)信息，生產(chǎn)工藝、礦井主要設(shè)備、地面工業(yè)廣場(chǎng)、生產(chǎn)日程安排等；五是人力資源信息，勞動(dòng)定員、崗位設(shè)置、勞動(dòng)生產(chǎn)率、職工薪酬等；六是質(zhì)量控制，井巷質(zhì)量、安全質(zhì)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、安全文明生產(chǎn)等。
（三）其他相關(guān)因素
一是施工單位情況，包括隊(duì)伍裝備、人員結(jié)構(gòu)，施工技術(shù)等；二是相關(guān)政策，國家政策、地方保護(hù)政策等；三是廠地關(guān)系、工程管理經(jīng)驗(yàn)和資金保證等。
五、煤礦基本建設(shè)內(nèi)部控制的主要形式
（一）授權(quán)控制
要求企業(yè)各級(jí)工作人員，必須經(jīng)過授權(quán)和批準(zhǔn)，才能對(duì)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理，未經(jīng)授權(quán)和批準(zhǔn)，這些人員就不允許接觸這些業(yè)務(wù)，這一控制方式使每一個(gè)過程、環(huán)節(jié)責(zé)任、權(quán)利明確，使某些事件在發(fā)生時(shí)就得到了控制。規(guī)定各級(jí)管理人員的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)處理權(quán)限，同時(shí)也要求明確各級(jí)管理人員所承擔(dān)的責(zé)任，使他們對(duì)自己的業(yè)務(wù)處理行為負(fù)責(zé)。
（二）分工控制
要求不相容崗位相互分離，不能由一個(gè)人同時(shí)包辦兼任，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，這一控制制度使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在處理時(shí)，有關(guān)人員能夠互相制約、相互監(jiān)督。
（三）業(yè)務(wù)記錄控制
要求在對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄時(shí)，必須采取一系列措施和方法，以保證會(huì)計(jì)記錄的真實(shí)、及時(shí)和正確。
（四）財(cái)產(chǎn)安全控制制度
是為了確保工程財(cái)產(chǎn)物資安全完整，所采用的各種方法和措施。
（五）書面文件控制
在業(yè)務(wù)處理過程中，把相關(guān)規(guī)章制度及管理要求、有關(guān)注意事項(xiàng)等制成書面文件，下發(fā)給各級(jí)工作人員，或懸掛在辦公室、倉庫等公眾場(chǎng)合，接受群眾監(jiān)督。
（六）人員素質(zhì)控制
要求采用一定的方法和手段，保證各級(jí)人員具有與他們所負(fù)責(zé)的工作相適應(yīng)的素質(zhì)，從而保證業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量。
六、煤礦基本建設(shè)內(nèi)部控制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)
工程項(xiàng)目控制包括極廣，它幾乎涉及到工程項(xiàng)目管理的所有環(huán)節(jié)。一般從三大環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，即投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制，以下分析具體的主要控制環(huán)節(jié)。
（一）強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，改革工程管理體制，鏟除滋生腐敗的體制土壤
這是預(yù)防和治理基建工程腐敗的第一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最根本的環(huán)節(jié)。（1）成立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮董事會(huì)（股東會(huì)）集體決策作用，任何人都不能擅自改變集體決策形成的決議；（2）領(lǐng)導(dǎo)及職能部門要合理分工，形成相互牽制的制約機(jī)制；（3）賦予職能部門及經(jīng)辦人員適當(dāng)?shù)臋?quán)限，并將授權(quán)范圍書面告知勘查、設(shè)計(jì)施工、監(jiān)理等工程執(zhí)行單位，不允許越權(quán)行為發(fā)生；（4）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的監(jiān)督作用。
（二）強(qiáng)化招投標(biāo)監(jiān)督，規(guī)范招投標(biāo)管理，完善招投標(biāo)制度，防止招投被形式化
這是工程內(nèi)部控制的最重要環(huán)節(jié)，也是預(yù)防和治理工程腐敗最重要措施。程序的規(guī)范性、透明與過程的有組織性為建設(shè)單位內(nèi)部控制提供了操作上的便利，信息、條件、規(guī)則的公開性使內(nèi)部控制在制定相關(guān)條款時(shí)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和公正的擇優(yōu)選定既可以抑制暗箱操作，又可以在有質(zhì)量和信譽(yù)保證的前提下，通過投標(biāo)方讓利的方式直接減少投資成本。紀(jì)監(jiān)部門必須加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)過程的監(jiān)督控制，對(duì)招投標(biāo)工作，實(shí)行全過程監(jiān)控，保證在整個(gè)招投標(biāo)過程中實(shí)行招標(biāo)信息公開、招標(biāo)程序公開、評(píng)標(biāo)方法公開、定標(biāo)結(jié)果公開，并接受群眾的監(jiān)督。
（三）設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的龍頭，完善的設(shè)計(jì)方案是工程建設(shè)順利實(shí)施的保障
設(shè)計(jì)方案不完善不僅會(huì)影響工程建設(shè)的順利實(shí)施，更會(huì)影響到工程建設(shè)的質(zhì)量和品質(zhì)。在工程實(shí)施之前必須聘請(qǐng)專家對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行充分論證，充分考慮方案的優(yōu)缺點(diǎn)及可能帶來的影響，合理地對(duì)實(shí)施方案的未來風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)與評(píng)估，使設(shè)計(jì)的方案更趨完善，將未來風(fēng)險(xiǎn)有效地加以控制。
（四）充分考慮不可抗力與惡劣的氣候、復(fù)雜的地理環(huán)境等對(duì)工程施工可能造成的影響
如果在實(shí)施前沒有考慮到這些因素，當(dāng)影響出現(xiàn)時(shí)，按照合同法的規(guī)定，在未作特殊規(guī)定時(shí)，這類因素造成的風(fēng)險(xiǎn)和損失通常是由合同主體雙方共同承擔(dān)的。施工單位通常還以工期延誤而要求補(bǔ)償，造成建設(shè)單位必須追加投資成本才能保證工程完成。建設(shè)單位應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的自然力影響在實(shí)施前應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查、勘測(cè)，認(rèn)真分析可能對(duì)工程的影響，結(jié)合施工單位的承受能力，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，應(yīng)在合同文件中明確相關(guān)條款。
（五）對(duì)承包商的資信狀況進(jìn)行深入調(diào)查，是工程按期保質(zhì)保量完成的重要程序
由于基本建設(shè)投資數(shù)額相對(duì)較大，除了建設(shè)單位本身外，承包商也必須要有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力來保證資金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。如果承包商的財(cái)務(wù)狀況不良，則可能會(huì)給基本建設(shè)單位帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了避免和減少這方面的影響，要求承包商提供經(jīng)審計(jì)后的會(huì)計(jì)報(bào)表，在審查時(shí)，對(duì)承包商的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總值、資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、經(jīng)營業(yè)績(jī)等指標(biāo)認(rèn)真細(xì)致地進(jìn)行計(jì)算和審核評(píng)定，以確信承包商有優(yōu)良的資信狀況。
在調(diào)查承包商的施工隊(duì)伍的時(shí)候，要推出對(duì)施工隊(duì)伍的考察制度，必須考慮施工隊(duì)伍，重點(diǎn)考察員工隊(duì)伍，考察施工工程技術(shù)人員和管理人員素質(zhì)，考察施工隊(duì)伍的施工裝備設(shè)施，考察施工隊(duì)伍的業(yè)績(jī)，考察備案后納入合同管理。合同約定必須保證現(xiàn)場(chǎng)員工數(shù)量和質(zhì)量，必須保證多少數(shù)額的工程技術(shù)人員和管理人員在現(xiàn)場(chǎng)，將必須配備的人員，寫入合同條款，以確保工程進(jìn)度和質(zhì)量。
（六）加強(qiáng)建設(shè)工程合同管理是對(duì)建設(shè)單位內(nèi)部控制的重要保證
合同首先最好采取規(guī)范性文本，語言表達(dá)上力求謹(jǐn)慎嚴(yán)密；其次合同條款前后不能存在邏輯上的錯(cuò)誤，出現(xiàn)后款推翻前款的現(xiàn)象，使承包商有機(jī)可乘；在隱含有附加條件的情況出現(xiàn)時(shí)，必須特別慎重，充分考慮附加條件實(shí)現(xiàn)的影響后果；對(duì)于合同計(jì)價(jià)方式必須明確，且應(yīng)根據(jù)基建項(xiàng)目的內(nèi)容選擇合適的計(jì)價(jià)形式。比如：如施工條件好，工程量變化不大，施工工藝較為成熟，自然與社會(huì)因素影響不大的項(xiàng)目，最好采用固定價(jià)合同，以求投標(biāo)單位在競(jìng)爭(zhēng)中做出最大限度的讓利。而對(duì)于工程量變化較大的項(xiàng)目，則最好采取可調(diào)價(jià)合同的方式，設(shè)定工程量變化的幅度范圍，根據(jù)不同的幅度范圍確定不同的結(jié)算單價(jià)。
（七）加強(qiáng)對(duì)工程過程的管理監(jiān)督，建立強(qiáng)有力的內(nèi)控制度，堵塞漏洞
（1）紀(jì)檢、監(jiān)察部門對(duì)工程全過程實(shí)施監(jiān)督，各職能部門在分工權(quán)限內(nèi)相互制約和監(jiān)督；（2）建立嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)簽證及設(shè)計(jì)變更審批制度。涉及合同變更、材料人工調(diào)差、索賠等重大事項(xiàng)應(yīng)通過集體研究，形成書面報(bào)告，報(bào)權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后才能辦理。對(duì)限額以下的變更事項(xiàng)，各級(jí)主管人員及領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在權(quán)限范圍內(nèi)認(rèn)真審核，嚴(yán)格審批，并對(duì)審批結(jié)果與事后審計(jì)存在的差異承擔(dān)責(zé)任；（3）建設(shè)方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理單位履行職責(zé)的檢查，對(duì)不稱職的監(jiān)理人員，要求監(jiān)理單位撤換；對(duì)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的監(jiān)理單位應(yīng)向建設(shè)主管機(jī)關(guān)反映情況，要求其整改，必要時(shí)更換監(jiān)理單位。
（八）建立建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)監(jiān)督，是工程內(nèi)部控制的終結(jié)環(huán)節(jié)
全過程跟蹤審計(jì)是指有能力的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)采取審計(jì)人員常駐現(xiàn)場(chǎng)或階段性審計(jì)的方式，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開展事前、事中、事后的審計(jì)，使建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施得以規(guī)范、有序、合法有效的運(yùn)行，以保證建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施、達(dá)到有效控制造價(jià)的目的，包括管理過程審計(jì)，工程結(jié)算審核和竣工決算審計(jì)。全過程跟蹤審計(jì)從工程立項(xiàng)階段就開始介入，通過對(duì)施工圖預(yù)算、招投標(biāo)、合同簽訂、工程量變更、工程決算及項(xiàng)目竣工后的國有資產(chǎn)移交工作進(jìn)行經(jīng)常的，連續(xù)的審計(jì)監(jiān)督，把住各個(gè)重要關(guān)口，使事前、事中和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，改變以往審計(jì)側(cè)重于事后監(jiān)督的做法。
總之，建立健全有效的內(nèi)部控制，需要充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，煤礦基本建設(shè)的內(nèi)部控制建設(shè)不是某人某部門的管理行為，需要廣大基本建設(shè)者全面參與的一項(xiàng)系統(tǒng)工作，只有在了解先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和本企業(yè)基本建設(shè)特點(diǎn)后，全員樹立現(xiàn)代企業(yè)管理意識(shí)，使建立的基本建設(shè)內(nèi)部控制制度既不能控制成本過高，又要讓煤礦基建項(xiàng)目又好、又快、健康推進(jìn)。
