關(guān)鍵詞: 石油行業(yè)反壟斷法適用/管制行業(yè)/行政壟斷/放松管制/反壟斷
內(nèi)容提要: 中國(guó)《反壟斷法》實(shí)施之后，面臨對(duì)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”適用的問(wèn)題。以石油行業(yè)為例，通過(guò)反“行政壟斷”來(lái)推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷不應(yīng)是主導(dǎo)的指向，應(yīng)當(dāng)廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認(rèn)識(shí)石油行業(yè)管制體制的形成的前提下，確立政府管制與反壟斷法規(guī)制之間的協(xié)調(diào)原則，從結(jié)構(gòu)和行為兩個(gè)方面有效推進(jìn)石油行業(yè)的反壟斷適用。
引言
早在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）制定過(guò)程之中，實(shí)施監(jiān)管的行業(yè)（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實(shí)上具有獨(dú)占地位的（石油、煙草等）關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)的反壟斷問(wèn)題就是學(xué)界討論的焦點(diǎn)之一[1]?！斗磯艛喾ā奉C布實(shí)施之后，金融業(yè)的集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)業(yè)已出臺(tái)，而有關(guān)電信企業(yè)實(shí)施涉嫌壟斷行為的案件則已受到法院的審查，管制行業(yè)的反壟斷適用漸次展開。與此同時(shí)，隨著油價(jià)的不斷波動(dòng)和石油需求的持續(xù)增長(zhǎng)，提高能源效率和能源部門服務(wù)質(zhì)量的需要日益明晰，各界要求對(duì)石油行業(yè)進(jìn)行改革的呼聲也越來(lái)越大，非公企業(yè)更是希望通過(guò)《反壟斷法》的實(shí)施來(lái)打破石油行業(yè)的壟斷?！斗磯艛喾ā吩诤畏N程度上能夠承載這些期待，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法原意來(lái)考察，更應(yīng)該解析法條、深入行業(yè)，分析文本背后交錯(cuò)的制度安排，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的效用發(fā)揮實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)的健康發(fā)展。
一、石油行業(yè)的管制與競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)回顧中國(guó)石油行業(yè)的發(fā)展與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治
理模式的變遷相伴隨，但總體上要滯后于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，石油行業(yè)逐步經(jīng)歷了一個(gè)從集權(quán)管理到產(chǎn)業(yè)化分工，再到集團(tuán)化重組的過(guò)程。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視域下，石油行業(yè)的管制與競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)制度的引入情況可將其劃分為“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期和“市場(chǎng)化改革”時(shí)期。
（一）石油行業(yè)的“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期
石油行業(yè)的“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，依產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程可細(xì)分為兩個(gè)階段。第一，1949年－1982年：集權(quán)管理階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，不僅石油企業(yè)的獨(dú)立法人地位沒(méi)有確立，而且石油的勘探、開發(fā)、煉化和運(yùn)輸在不同時(shí)期分屬不同政府部門管理，而在銷售環(huán)節(jié)則采取“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的政策。在行業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，沒(méi)有真正意義上的企業(yè)行為，而只有國(guó)家進(jìn)行石油勘探開發(fā)總動(dòng)員的準(zhǔn)軍事行為[2]。在改革開放初期，石油工業(yè)部集中統(tǒng)一管理下的獨(dú)家壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)未能改變。在石油價(jià)格體制上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直到改革開放初期，石油生產(chǎn)和價(jià)格都由中央計(jì)劃決定，但價(jià)格較改革開放前有所提高，以彌補(bǔ)企業(yè)的虧損。1981年之后，國(guó)家指令產(chǎn)量之內(nèi)的產(chǎn)品執(zhí)行計(jì)劃內(nèi)價(jià)格，超出計(jì)劃內(nèi)產(chǎn)量的產(chǎn)品執(zhí)行計(jì)劃外價(jià)格，石油價(jià)格進(jìn)入雙軌制階段。第二，1982年－1998年：產(chǎn)業(yè)化分工階段。改革開放初期以后，石油行業(yè)開始進(jìn)入了改革的議程，三大石油公司陸續(xù)成立，從此石油行業(yè)形成了上游下游分割，海陸分治的管理體制，“三分四統(tǒng)”格局下的寡占型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)逐步形成。而石油部、能源部的相繼裁撤，也使得國(guó)家的石油管制機(jī)構(gòu)繼續(xù)延續(xù)了政企不分的狀態(tài)。在石油價(jià)格體制上，80年代初期開始的雙軌制價(jià)格一直延續(xù)到90年代中期。1994年5月，國(guó)務(wù)院終止產(chǎn)量承包制，取消雙軌制，合并原油的計(jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格，由國(guó)家根據(jù)不同油田的具體情況將原油價(jià)格分為二類五檔價(jià)格。此階段，名義上為市場(chǎng)定價(jià)，但政府仍然保留著很大的控制力。
在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面，中國(guó)先后制定實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，《國(guó)務(wù)院關(guān)于認(rèn)真解決商品搭售問(wèn)題的通知》，《價(jià)格管理?xiàng)l例》，《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》和《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》、《制止謀取暴利的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》等一系列法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，著力解決當(dāng)時(shí)存在的地區(qū)封鎖、壟斷價(jià)格、企業(yè)兼并中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為、以低于成本的價(jià)格銷售商品、搭售、串通投標(biāo)行為、以及公用事業(yè)和管制行業(yè)企業(yè)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為、濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等一系列突出問(wèn)題。在該時(shí)期，由于計(jì)劃體制的強(qiáng)大慣性，石油行業(yè)本身也正處于從集權(quán)管理向產(chǎn)業(yè)化分工過(guò)渡的階段，競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的法律法規(guī)和暫行規(guī)定雖有了涉及該行業(yè)的零星規(guī)定，但或者是未能適用于石油行業(yè)，或者是在實(shí)施層面收效甚微。（注：以“廣東省工商系統(tǒng)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件總量分類統(tǒng)計(jì)表”（1993－2003年）體現(xiàn)的數(shù)據(jù)為例，在17類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中：“公用企業(yè)或其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)”類案件占案件總量比例的1．65%。（參見(jiàn)：彭海斌．公平競(jìng)爭(zhēng)制度選擇[M]．北京：商務(wù)印書館，2006．315－317．））
（二）石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”時(shí)期
石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”時(shí)期對(duì)應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集團(tuán)化重組階段。進(jìn)入重組時(shí)期之后，石油產(chǎn)業(yè)的管制格局更為明晰。1998年國(guó)務(wù)院重新組建三大石油公司，在地域上分為陸上的北方、南方和海上，實(shí)行國(guó)家壟斷、地域分割。同時(shí)，國(guó)務(wù)院將化學(xué)工業(yè)部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能合并，組建國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局（2001年撤銷），歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理[2]（P64）。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8部門《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》（“38號(hào)文”），2001年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等五部門又聯(lián)合公布了《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場(chǎng)秩序的意見(jiàn)》（“72號(hào)文”），賦予三大石油公司對(duì)煉制、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的壟斷權(quán)。2006年，商務(wù)部頒布了《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》，規(guī)范石油市場(chǎng)的開放。2008年國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部關(guān)于民營(yíng)成品油企業(yè)經(jīng)營(yíng)有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改經(jīng)貿(mào)〔2008〕602號(hào)）[3]，進(jìn)一步明確了民營(yíng)成品油企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則、用油價(jià)格和國(guó)有石油公司的供油規(guī)則等。在石油定價(jià)機(jī)制上，1998年，原油和成品油價(jià)格開始參考新加坡價(jià)格定價(jià)，2001年改為參考亞、歐、北美三個(gè)主要市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)決定。
在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面，中國(guó)先后制定實(shí)施了《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》、《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》、《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》、《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》（后修改為《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》）、《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》、《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格行為的通知》，以及《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》等一系列法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，著力解決當(dāng)時(shí)存在的以低于成本的價(jià)格傾銷商品、不正當(dāng)價(jià)格行為、零售商濫用優(yōu)勢(shì)地位從事不公平交易行為、串通招投標(biāo)、地區(qū)封鎖等一系列問(wèn)題，建立了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的反壟斷審查制度。在該階段，由于計(jì)劃體制隨著集團(tuán)化重組引入競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)程而消解，取而代之的管制體制進(jìn)入歷史舞臺(tái)。然而，此時(shí)的管制體制并沒(méi)有體系化的競(jìng)爭(zhēng)體制與之相配套，相關(guān)法規(guī)中關(guān)于價(jià)格反壟斷和經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)定都沒(méi)有在石油行業(yè)有效實(shí)施。
對(duì)資源型行業(yè)實(shí)施管制還是交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，是各國(guó)政府都面臨的選擇。在中國(guó)，初始的制度形態(tài)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)管理，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)效率提升，石油行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行了一系列的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期”，石油行業(yè)逐步完成了政企分開，并逐步確立了石油企業(yè)的主體地位；在“市場(chǎng)化改革”時(shí)期，石油行業(yè)則完成了企業(yè)的集團(tuán)化重組，并逐步確立了管制的構(gòu)架。與此相平行，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則也在逐步出臺(tái)，中國(guó)政府在權(quán)衡管制與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)安全與效率的影響的基礎(chǔ)上，有步驟地在石油行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)。然而，《反壟斷法》出臺(tái)之前的一系列松散的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)范均未能針對(duì)石油行業(yè)有效實(shí)施，該法的出臺(tái)則為后續(xù)的制度變遷提供了基礎(chǔ)。
二、反壟斷法在石油行業(yè)適用的誤區(qū)與應(yīng)然選擇
2007年，《反壟斷法》出臺(tái)，法律實(shí)施面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是：該法在石油行業(yè)可否適用?如果適用，其適用模式為何?在深層結(jié)構(gòu)上，這涉及到兩個(gè)交錯(cuò)的問(wèn)題：第一，反壟斷法對(duì)于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直兼具行政職能的國(guó)有企業(yè)的適用是否涉及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題；第二，是否可以厘清競(jìng)爭(zhēng)體制與管制體制之間的關(guān)系為反壟斷法的適用劃定空間。對(duì)此，我們需要從反壟斷法一般原理入手，結(jié)合中國(guó)的特定語(yǔ)境來(lái)進(jìn)行考察。
（一）適用誤區(qū)：“行政壟斷”的反壟斷法規(guī)制
石油行業(yè)具有自然壟斷的特征，而且在當(dāng)前中國(guó)具有寡占特征的石油行業(yè)中，三大石油公司皆為由國(guó)資委主管的國(guó)有企業(yè)。據(jù)此，不少論者提出推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷應(yīng)從反“行政壟斷”入手解決。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)既是行業(yè)的龍頭企業(yè)，又是行業(yè)的管理者，還有政府部門作后盾，是典型的“半官半商”性質(zhì)的行政壟斷企業(yè)；國(guó)有企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)按價(jià)值規(guī)律形成的，而是它們或者其主管部門利用手中所掌握的行政權(quán)力和所壟斷的資源所決定的，消費(fèi)者只能被動(dòng)接受；國(guó)有企業(yè)享有種種民營(yíng)企業(yè)無(wú)法問(wèn)津的特權(quán)和優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)不能與其公平競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)有企業(yè)可利用手中的行政權(quán)力和所壟斷的資源，限制民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，甚至把民營(yíng)企業(yè)逐出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這些都說(shuō)明，國(guó)有企業(yè)具有明顯的行政壟斷性質(zhì)[4]。具體到石油行業(yè)而言，有學(xué)者認(rèn)為，“38號(hào)文”及其后續(xù)文件為重組后的中石油和中石化的壟斷提供了行政保證[5]。
我們認(rèn)為，問(wèn)題的焦點(diǎn)在于廓清石油行業(yè)的反壟斷法適用與“行政壟斷”的反壟斷規(guī)制之間的關(guān)系。《反壟斷法》中并沒(méi)有“行政壟斷”的概念，規(guī)制的相應(yīng)對(duì)象是“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行為。那么，在反壟斷法的意義上，石油行業(yè)的“壟斷問(wèn)題”是否能夠通過(guò)“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”行為的反壟斷規(guī)制解決呢?根據(jù)《反壟斷法》第8條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。”也就是說(shuō)，依據(jù)《反壟斷法》規(guī)制“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，符合法定要求的主體為：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。具體到石油行業(yè)的現(xiàn)狀分析，可以進(jìn)入“市場(chǎng)化改革”時(shí)期起始階段公布的“38號(hào)文”為例進(jìn)行分析?！?8號(hào)文”規(guī)定，具體負(fù)責(zé)全國(guó)清理整頓工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查驗(yàn)收的工作，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭會(huì)同其它九部委組成全國(guó)清理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行[6]；與此同時(shí)還規(guī)定，石油集團(tuán)、石化集團(tuán)要積極配合國(guó)家有關(guān)部門和地方政府開展工作，并切實(shí)搞好對(duì)所屬小煉油廠和成品油流通企業(yè)的清理整頓。從“38號(hào)文”的規(guī)定展開分析，可以得出的結(jié)論是：由于石油集團(tuán)和石化集團(tuán)既不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的組織，不論其在集團(tuán)化重組之前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演了何種集行政管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)于一體的角色，在進(jìn)入“市場(chǎng)化改革”時(shí)期之后，作為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的法人，應(yīng)將其作為反壟斷法意義上的經(jīng)營(yíng)者來(lái)看待，因此《反壟斷法》中關(guān)于“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)則不應(yīng)予以適用。進(jìn)一步說(shuō)，主體上適格，從而可以適用“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的反壟斷法規(guī)制的，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等發(fā)文的八部委。也就是說(shuō)，如果將石油行業(yè)的反壟斷法適用立足于“行政壟斷”的反壟斷法規(guī)制，則應(yīng)以認(rèn)定“38號(hào)文”違法為起點(diǎn)。但是，第一，“38號(hào)文”系由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8個(gè)部門通知。1998年，國(guó)務(wù)院決定將化學(xué)工業(yè)部、中石油和中石化的政府職能合并，組建國(guó)家石油化學(xué)工業(yè)局，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理，因此該文的發(fā)布者系有權(quán)石油行政管理機(jī)構(gòu)。第二，“38號(hào)文”旨在“深化石油石化行業(yè)改革，合理利用原油資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，調(diào)整煉油工業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的市場(chǎng)流通秩序”[6]，據(jù)此，我們認(rèn)為，“38號(hào)文”實(shí)際上是有權(quán)行政管理機(jī)關(guān)所發(fā)布的針對(duì)石油流通領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定，在石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”時(shí)期，“我國(guó)的石油行業(yè)體制的市場(chǎng)格局的特殊性表現(xiàn)在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體問(wèn)題、價(jià)格管制的問(wèn)題、甚至地域劃分上的特殊性等等都是政府決策的事項(xiàng)，石油行業(yè)在我國(guó)是國(guó)家管制的行業(yè)。”[7]當(dāng)然，如果主管石油行業(yè)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，也應(yīng)受到《反壟斷法》的規(guī)制，但這不能否定石油行業(yè)的管制行業(yè)性質(zhì)。
易言之，石油行業(yè)并不豁免適用《反壟斷法》項(xiàng)下有關(guān)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定，處于轉(zhuǎn)型階段的石油行業(yè)或存在反壟斷意義上的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定“向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”，但通過(guò)反“行政壟斷”來(lái)推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷規(guī)制不是合意的指向。我們應(yīng)該以發(fā)展的眼光來(lái)看待石油行業(yè)的演進(jìn)，廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認(rèn)識(shí)石油行業(yè)管制體制的形成這一前提下，有效推進(jìn)石油行業(yè)的反壟斷法適用。
（二）應(yīng)然選擇：管制行業(yè)《反壟斷法》的適用
反壟斷法在石油行業(yè)適用的應(yīng)有選擇，應(yīng)在管制行業(yè)反壟斷法的適用框架下展開，這主要涉及政府管制和反壟斷規(guī)制之間的關(guān)系問(wèn)題。就此，H·霍文坎普指出，傳統(tǒng)方法是將管制看作是一個(gè)封閉的盒子，某個(gè)市場(chǎng)要么是在該盒子之內(nèi)，要么是在該盒子之外。一個(gè)市場(chǎng)要么是“受管制的”，要么就是“不受管制的”。如果是“受管制的”，則反托拉斯通常是不受歡迎的，或至少是嚴(yán)重受限制的。在該范式中，反托拉斯法院通常要確定該管制體制是不是“普遍性的”。如果是普遍的，則該體制內(nèi)的所有活動(dòng)都被推定豁免于反托拉斯審查。但是，放松管制運(yùn)動(dòng)改變了我們關(guān)于管制的性質(zhì)和范圍的觀念。在新的范式下，問(wèn)題的關(guān)鍵是，某一行為是由政府管制機(jī)構(gòu)所促成——可能是經(jīng)過(guò)相當(dāng)全面的事實(shí)審查之后批準(zhǔn)的，還是由基本上不受監(jiān)管的私人行為造成的。如果是后者，則應(yīng)將其視為“市場(chǎng)”行為，應(yīng)適用反托拉斯法。如果該私人行為既非政府管制機(jī)構(gòu)“強(qiáng)制”的，也不是它“批準(zhǔn)的”，要想主張反托拉斯豁免的話，其理由就弱得多了。在這種情況下，法院一般會(huì)拒絕適用豁免，除非適用反托拉斯法將使導(dǎo)致所涉管制法律與聯(lián)邦反托拉斯政策之間產(chǎn)生“明顯的矛盾”[8]。在中國(guó)，《反壟斷法》第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！痹摋l第2款規(guī)定，“前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益。”在此基礎(chǔ)上，合理分析《反壟斷法》第7條的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，可以為反壟斷法在包括石油行業(yè)內(nèi)的管制行業(yè)的實(shí)施找到法律依據(jù)。
第一，管制體制明確覆蓋的領(lǐng)域構(gòu)成反壟斷法管轄的邊界。反壟斷法生存的基礎(chǔ)是自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，只有適用于競(jìng)爭(zhēng)體制下的行業(yè)和領(lǐng)域，反壟斷法真正的效用才能發(fā)揮出來(lái)；對(duì)于部分管制的行業(yè)，它所發(fā)揮的作用肯定會(huì)減少；對(duì)于政府全面管制的領(lǐng)域，反壟斷法介入就缺乏充分的基礎(chǔ)。從一般意義上講，管制并不意味著對(duì)反壟斷的完全排除。目前，各國(guó)逐漸形成的一個(gè)共識(shí)是，在實(shí)現(xiàn)管制的目的前提下應(yīng)最大限度地適用反壟斷法，最大限度地避免產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)損害，把對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害降低到最小程度。（注：比如，如果設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入和事后監(jiān)督兩種方式都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)采取事后監(jiān)督的方式，盡可能減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害。）不僅如此，即使基于效率安全等原因?qū)嵤┕苤?，只要相關(guān)企業(yè)都是依法成立的合法經(jīng)營(yíng)主體，且沒(méi)有觸犯本法中所列的那些條款，就不是《反壟斷法》所需要反對(duì)的“壟斷”。在中國(guó)，《反壟斷法》第7條第1款實(shí)際上規(guī)定了管制體制下反壟斷法管轄的邊界。就此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)指出，“根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的要求，對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)，如電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、供水、供氣、供熱管網(wǎng)、長(zhǎng)距離輸油輸氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施不宜重復(fù)建設(shè)和多家經(jīng)營(yíng)，具有自然壟斷性質(zhì)，一些依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)如煙草業(yè)、鹽業(yè)等，一般由國(guó)家設(shè)立或者控制的企業(yè)經(jīng)營(yíng)。上述企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，受國(guó)家的保護(hù)?！盵9]（P34）第二，反壟斷法明確覆蓋的領(lǐng)域構(gòu)成管制管轄的邊界?！斗磯艛喾ā返?條第2款實(shí)際上規(guī)定了管制體制下反壟斷法管轄的邊界。雖然對(duì)于在法律或事實(shí)上具有獨(dú)占或寡占地位的企業(yè)，反壟斷法并不挑戰(zhàn)其依據(jù)特別法（或政策）而享有的獨(dú)占或寡占地位，及其派生的對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制、對(duì)商品或服務(wù)價(jià)格的制定等行為，但不能認(rèn)為這些行業(yè)整體被《反壟斷法》適用除外，相反這些類型的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在其行為上一體化適用反壟斷法的標(biāo)準(zhǔn)：獨(dú)占或寡占企業(yè)不得實(shí)施壟斷協(xié)議，不得濫用市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，也不得違反反壟斷法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中。就此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)明確規(guī)定，要規(guī)范特定經(jīng)營(yíng)者的行為，要求此類經(jīng)營(yíng)者必須依法經(jīng)營(yíng)[9]（P34）。
綜上，從《反壟斷法》第7條的規(guī)定及其立法背景來(lái)看，反壟斷法對(duì)于自身與管制行業(yè)的關(guān)系已經(jīng)有了較為清晰的定位，反壟斷法管轄與管制管轄之間在一定意義上互為邊界。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，國(guó)家目前對(duì)石油、電力、鐵路、通信等領(lǐng)域?qū)嵭胁煌潭鹊男姓苤?，?shí)際上是傳統(tǒng)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的一個(gè)產(chǎn)物[10]。在這種轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中，特別是“十六大”以來(lái)，隨著壟斷行業(yè)改革的加快推進(jìn)，管制的邊界逐步遷移，在管制褪去的灰色地帶，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入。在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步分析石油行業(yè)反壟斷法適用與行業(yè)管制之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。
三、石油行業(yè)管制、放松管制與反壟斷法適用
《反壟斷法》在管制行業(yè)中存在適用的空間，具體到石油行業(yè)而言，我們可以對(duì)“市場(chǎng)化改革”時(shí)期的管制與競(jìng)爭(zhēng)狀況做出進(jìn)一步分析，在此基礎(chǔ)上探討反壟斷法規(guī)制對(duì)石油行業(yè)發(fā)展的影響。
（一）石油行業(yè)中的管制
1．市場(chǎng)準(zhǔn)入管制
在石油產(chǎn)業(yè)上游，我國(guó)一直處于政府集中管理狀態(tài)，根據(jù)1986年《礦產(chǎn)資源法》（1996年修改），石油屬于特定礦種，而特定礦種的礦產(chǎn)資源勘查登記工作，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)，開采石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)等特定礦種，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證。據(jù)此，國(guó)家對(duì)石油產(chǎn)業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，授權(quán)中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石化集團(tuán)公司、中國(guó)海洋石油總公司從事陸上及海上油氣資源的勘探開發(fā)，其他企業(yè)禁止入內(nèi)。根據(jù)現(xiàn)行的石油礦產(chǎn)權(quán)制度，首先，由國(guó)有企業(yè)向國(guó)土資源部申請(qǐng)勘探開采許可證，并根據(jù)申請(qǐng)的先后順序獲得這些許可證，除非該區(qū)塊留作其他用途；然后，由企業(yè)決定是自己勘探，還是通過(guò)產(chǎn)品分成合同方式與國(guó)際石油公司進(jìn)行合作。國(guó)際石油公司只能通過(guò)產(chǎn)品分成合同的方式參與中國(guó)石油天然氣的勘探開發(fā)。在這種體制下，石油產(chǎn)業(yè)上游悉歸三大集團(tuán)覆蓋。2006年，全國(guó)原油產(chǎn)量1．84億噸，而按照三大集團(tuán)各自主體上市公司年報(bào)提供的數(shù)據(jù)，中國(guó)石油集團(tuán)全年原油產(chǎn)量1．07億噸，中國(guó)石化集團(tuán)原油產(chǎn)量4014萬(wàn)噸，中國(guó)海油生產(chǎn)的油氣當(dāng)量為4033萬(wàn)噸[11]。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（注：“新36條”提出“鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)。支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國(guó)有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)?！保▍⒁?jiàn)：國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)[EB/OL]．[2010－10－28]．http：//www．gov．cn/zwgk/2010－05/13/content_1605218．htm．））（“新36條”），做出了鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的姿態(tài)。
在石油產(chǎn)業(yè)下游，1999年公布的“38號(hào)文”規(guī)定，要以清理整頓的方式將小煉油廠關(guān)閉，或者采取劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營(yíng)、參股、收購(gòu)等方式進(jìn)行重組，成品油全部交由中石油、中石化經(jīng)營(yíng)[6]。此外，2001年公布的“72號(hào)文”規(guī)定，新建的加油站統(tǒng)一由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)全資或控股建設(shè)，成品油由兩大集團(tuán)集中批發(fā)。全國(guó)成品油批發(fā)企業(yè)布局規(guī)劃，新設(shè)成品油批發(fā)企業(yè)，一律由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)報(bào)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委審批[12]。這兩個(gè)文件以及相應(yīng)的配套文件，確定并再次強(qiáng)調(diào)了兩大集團(tuán)的批發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)賦予并進(jìn)一步強(qiáng)化了兩大集團(tuán)的零售專營(yíng)權(quán)，一舉改變了中國(guó)石油成品油零售批發(fā)市場(chǎng)的格局。兩輪整頓下來(lái)，非兩大集團(tuán)的成品油批發(fā)企業(yè)及零售企業(yè)數(shù)量急劇減少。1999年底，國(guó)內(nèi)大約有88000座加油站，其中兩大集團(tuán)之外的占到87．6%，市場(chǎng)份額約占60%，到2003年，全社會(huì)加油站的數(shù)量降至80000座左右，兩大集團(tuán)之外的降至50%，市場(chǎng)份額則降至40%[13]。不僅如此，及至2006年，兩大集團(tuán)原油加工量占全國(guó)的88．6%；汽、煤、柴成品油產(chǎn)量之和占全國(guó)的88．6%[11]?？梢哉f(shuō)，“38號(hào)文”和“72號(hào)文”直接賦予三大集團(tuán)在石油市場(chǎng)包括石油的開采、煉制、進(jìn)口和零售的幾乎所有方面的壟斷權(quán)[13]。
可見(jiàn)，在產(chǎn)業(yè)上游，石油作為能源特定礦種的開發(fā)準(zhǔn)入需辦理勘查或開采許可證，而石油生產(chǎn)準(zhǔn)入也要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)由主管部門核準(zhǔn)后方可投入生產(chǎn)，呈普遍管制狀態(tài)；在產(chǎn)業(yè)下游，石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”的初始階段也呈普遍管制狀態(tài)。
2．價(jià)格管制
“市場(chǎng)化改革”以來(lái)，與我國(guó)石油工業(yè)進(jìn)行重組相適應(yīng)，石油價(jià)格形成機(jī)制也進(jìn)行了重大改革，1998年6月，與新加坡米納斯原油和成品油價(jià)格掛鉤，企業(yè)可根據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供需在國(guó)家指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上浮動(dòng)5%。2001年，我國(guó)對(duì)成品油定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，主要內(nèi)容是：國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格由單一與亞洲市場(chǎng)掛鉤改為與亞洲、歐洲和北美三大地區(qū)市場(chǎng)價(jià)格掛鉤。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)月平均油價(jià)變動(dòng)超過(guò)一定幅度時(shí)，再相應(yīng)調(diào)整國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格。在不突破按接軌原油確定調(diào)價(jià)總額的前提下，參照國(guó)際市場(chǎng)比價(jià)關(guān)系，相對(duì)調(diào)整汽、柴油價(jià)格。在放開部分產(chǎn)品價(jià)格的同時(shí)，擴(kuò)大汽、柴油零售價(jià)格的浮動(dòng)幅度，即企業(yè)在國(guó)家規(guī)定的零售中準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上，浮動(dòng)幅度由5%擴(kuò)大到8%[14]。目前，根據(jù)《價(jià)格法》第3條、第4條和第18條的規(guī)定，國(guó)家對(duì)“極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)”，其中包括“與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格，資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格，自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格，重要的公用事業(yè)價(jià)格”。據(jù)此，管制行業(yè)的價(jià)格依法受到政府監(jiān)管和調(diào)控。進(jìn)一步地，根據(jù)《石油價(jià)格管理辦法（試行）》（2009）規(guī)定，成品油價(jià)格區(qū)別情況，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)；當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)原油連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化超過(guò)4%時(shí)，可相應(yīng)調(diào)整國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格。據(jù)此，石油行業(yè)的成品油定價(jià)機(jī)制處于部分管制的格局。
（二）放松管制與石油行業(yè)的反壟斷法適用
1．放松管制領(lǐng)域的范圍
2005年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下稱“非公36條”），允許民營(yíng)資本大規(guī)模進(jìn)入石油、鐵路、航空等行業(yè)?！胺枪?6條”的出臺(tái)和2007年外資進(jìn)入成品油批發(fā)市場(chǎng)旨在進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)石油和石化領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)[15]。2006年，商務(wù)部頒布了《成品油市場(chǎng)管理辦法》，其第3條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)成品油經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度?！辈⒎謩e規(guī)定了申請(qǐng)成品油批發(fā)和零售經(jīng)營(yíng)資格的要求。同年，又頒布了《原油市場(chǎng)管理辦法》，規(guī)定對(duì)原油的經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可證制度，由商務(wù)部決定是否給予原油銷售、倉(cāng)儲(chǔ)許可。這兩部管理辦法的頒布旨在加強(qiáng)成品油和原油市場(chǎng)監(jiān)督管理，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和消費(fèi)者的合法權(quán)益。該規(guī)定在實(shí)際效果上，也對(duì)石油市場(chǎng)的開放和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入起到了規(guī)范作用。此后，跨國(guó)石油公司也通過(guò)合作、合資等形式進(jìn)一步進(jìn)入中國(guó)的石油市場(chǎng)，民營(yíng)企業(yè)也開始出現(xiàn)在了石油的下游市場(chǎng)。從成品油批發(fā)業(yè)務(wù)看，2007年2月商務(wù)部公布，全國(guó)成品油批發(fā)企業(yè)共有2504家。2007年5－11月，商務(wù)部根據(jù)新頒布的成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)指引手冊(cè)，共發(fā)布了6批31家獲得成品油批發(fā)資質(zhì)的企業(yè)名單，其中包括數(shù)家中外合資企業(yè)、民營(yíng)批發(fā)企業(yè)、地方煉油廠；從成品油零售業(yè)務(wù)看，兩大集團(tuán)所屬加油站盡管數(shù)量上不占優(yōu)勢(shì)（截至2006年11月底，社會(huì)加油站占國(guó)內(nèi)加油站總數(shù)的56．3%），但銷售量占市場(chǎng)份額的70%以上[11]。由此可見(jiàn)，當(dāng)前能源供應(yīng)市場(chǎng)的政策呈管制放松的態(tài)勢(shì)，而放松管制之后出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，需要通過(guò)反壟斷法的規(guī)制維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的秩序。
2．放松管制領(lǐng)域的反壟斷法規(guī)制
在反壟斷法規(guī)制與行業(yè)管制的關(guān)系上，筆者認(rèn)為，確立反壟斷法市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為統(tǒng)一準(zhǔn)則的權(quán)威性應(yīng)是合理之選，也符合立法初衷；在涉及行業(yè)的專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題的認(rèn)定方面，則要注重讓行業(yè)主管機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，注重國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)責(zé)分工上的協(xié)調(diào)。反壟斷法在石油行業(yè)適用中主要面臨的具體問(wèn)題，可從結(jié)構(gòu)規(guī)制和行為規(guī)制兩方面來(lái)探討。
在放松管制領(lǐng)域反壟斷的結(jié)構(gòu)規(guī)制上，《反壟斷法》第7條中沒(méi)有直接提及關(guān)于壟斷行業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)制的問(wèn)題，只是明確地指出了“國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)”，如前所述，這明確了反壟斷法并不反對(duì)壟斷地位本身，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)通過(guò)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為獲得支配地位或壟斷地位本身并不違法，只有在其利用自身的壟斷或支配地位行使市場(chǎng)力，妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的情況下才會(huì)受到反壟斷法的干預(yù)。就石油行業(yè)而言，石油企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)如果是通過(guò)合理競(jìng)爭(zhēng)達(dá)成的，不僅不會(huì)受到《反壟斷法》的規(guī)制，而且符合該法所追求的目標(biāo)。石油石化行業(yè)不能說(shuō)是一個(gè)完全的自然壟斷行業(yè)，目前石油石化行業(yè)存在的資本集中、規(guī)?；?jīng)濟(jì)的壟斷狀態(tài)并不是《反壟斷法》要反對(duì)的。但是，筆者認(rèn)為，《反壟斷法》頒布實(shí)施之后，管制行業(yè)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中，應(yīng)當(dāng)受到《反壟斷法》一體管轄。對(duì)此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》也明確指出，“完善相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)和完善對(duì)重大的企業(yè)兼并重組交易的管理，對(duì)達(dá)到經(jīng)營(yíng)者集中法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)兼并重組，依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查?！盵16]實(shí)踐中，在包括美歐在內(nèi)的諸多法域，多機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中審查一直是一個(gè)倍具挑戰(zhàn)的問(wèn)題。在許多情況下，管制行業(yè)（如電力、電信和交通運(yùn)輸）都受到競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查。若不進(jìn)行良好的協(xié)調(diào)，大量實(shí)體和程序問(wèn)題會(huì)使審查過(guò)程困難重重，也會(huì)降低程序的透明度。在美國(guó)，有大量的實(shí)例顯示，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和管制機(jī)構(gòu)在審查中所施行的法定標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)收集方法、經(jīng)濟(jì)分析和救濟(jì)方式各有不同[17]。就此，美國(guó)反托拉斯現(xiàn)代化委員會(huì)的報(bào)告建議指出，在涉及管制和反壟斷雙重審查的情況下，在競(jìng)爭(zhēng)分析中應(yīng)該以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為首，而管制機(jī)構(gòu)則對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)和管制的效果提供咨詢建議[18]。在中國(guó)，當(dāng)涉及石油行業(yè)內(nèi)的企業(yè)集中時(shí)，是向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)還是像能源主管機(jī)構(gòu)申報(bào)?如果同時(shí)賦予二者管轄權(quán)，申報(bào)的順序?yàn)楹?這都需要雙方確立協(xié)調(diào)原則，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，經(jīng)營(yíng)者違反《反壟斷法》規(guī)定實(shí)施集中，法律責(zé)任會(huì)涉及到股份或者資產(chǎn)的處分（注：《反壟斷法》第48條：“由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款?！保?，而國(guó)資委的職能也包括監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作，承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，保障該條在反壟斷執(zhí)法中的落實(shí)等，因此，石油行業(yè)的反壟斷還會(huì)牽涉到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與國(guó)資委之間協(xié)調(diào)問(wèn)題[19]。在放松管制領(lǐng)域反壟斷的行為規(guī)制上，《反壟斷法》第7條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控?！苯?jīng)營(yíng)者“不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益”。具體到在石油行業(yè)上，我們認(rèn)為，第一，在壟斷協(xié)議的禁止方面，對(duì)于處于放松管制領(lǐng)域的非價(jià)格行為，當(dāng)然可以適用《反壟斷法》，對(duì)限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或銷售數(shù)量、分割銷售市場(chǎng)或者原材料市場(chǎng)、聯(lián)合抵制交易等行為予以禁止。針對(duì)價(jià)格行為，根據(jù)石油定價(jià)機(jī)制，我國(guó)目前雖然名義上為市場(chǎng)定價(jià)，實(shí)際上仍主要由政府通過(guò)指導(dǎo)價(jià)的方式來(lái)掌控。然而，即使是在政府指導(dǎo)價(jià)下，企業(yè)仍可以通過(guò)達(dá)成協(xié)議或者協(xié)調(diào)一致實(shí)施橫向協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)這類行為，應(yīng)通過(guò)適用《反壟斷法》進(jìn)行合理分析，構(gòu)成壟斷協(xié)議的，應(yīng)實(shí)施制裁。其中，在寡占市場(chǎng)中廠商的價(jià)格跟隨行為（Price Leadership），基本上就是廠商用于調(diào)和彼此行動(dòng)的一種手段[20]。價(jià)格跟隨行為的發(fā)生，通常是先由一家在市場(chǎng)居于領(lǐng)導(dǎo)地位的廠商宣布調(diào)整價(jià)目表，而產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他廠商隨后跟進(jìn)。價(jià)格跟隨行為往往處于反壟斷法的灰色地帶，容易成為廠商希望采取一致行動(dòng)而又有機(jī)會(huì)不被起訴的策略[21]。對(duì)此，應(yīng)予以特別的關(guān)注。第二，在濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)制上，自然壟斷企業(yè)大量存在著拒絕交易、限定交易、歧視行為、限制他人進(jìn)入自己管網(wǎng)等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，嚴(yán)重地破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，應(yīng)該受到反壟斷法的制裁。其中，價(jià)格擠壓行為（Price Squeeze/Margin Squeeze）是一種比較常見(jiàn)的形式。在上游市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)，若同時(shí)也在下游市場(chǎng)出售產(chǎn)品或提供服務(wù)，則在有些時(shí)候可能提高上游市場(chǎng)價(jià)格并同時(shí)在下游市場(chǎng)降低價(jià)格，以此擠壓下游競(jìng)爭(zhēng)者的利潤(rùn)并將其排除出下游市場(chǎng)。當(dāng)前，在中國(guó)的石油政府指導(dǎo)價(jià)機(jī)制之下，可能存在成品油批發(fā)市場(chǎng)占據(jù)市場(chǎng)支配地位的石油企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位針對(duì)成品油零售市場(chǎng)的企業(yè)實(shí)施價(jià)格擠壓，使得即使是同等效率的競(jìng)爭(zhēng)者也無(wú)法持續(xù)在下游市場(chǎng)有利可圖地經(jīng)營(yíng)[22]。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)個(gè)案的具體情況做出進(jìn)一步研究，在對(duì)相關(guān)行為做出定性的基礎(chǔ)上予以規(guī)制。第三，值得一提的是，對(duì)于管制行業(yè)內(nèi)具有自然壟斷特征的能源輸送管網(wǎng)，是最易于出現(xiàn)占據(jù)支配地位企業(yè)拒絕交易行為的領(lǐng)域。對(duì)此，可以根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，適用必需設(shè)施規(guī)則予以處理，綜合考慮設(shè)施的必需性、復(fù)制的不可能性、拒絕使用的存在、提供設(shè)施的可行性、缺乏任何合理的客觀理由、所涉設(shè)施具有全國(guó)的顯著性等因素（注：中國(guó)《反壟斷法》適用必需設(shè)施規(guī)則可以著重于下列因素的考量：（1）設(shè)施的必需性，主要指該設(shè)施本身是當(dāng)事人從事商業(yè)活動(dòng)所不可或缺的，因?yàn)椴淮嬖趯?shí)際的或者潛在的替代物。其中需要明確的是，在市場(chǎng)地位的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)考慮上游和下游兩個(gè)市場(chǎng)，而且就該設(shè)施而言沒(méi)有其他的合適替代物。（2）復(fù)制的不可能性，由于存在技術(shù)性的、法律或者經(jīng)濟(jì)上的障礙，發(fā)展一種替代設(shè)施的不可能性是客觀的，即必須幾乎不可能重新復(fù)制，而重新復(fù)制成本高昂或者給企業(yè)造成沉重負(fù)擔(dān)都不能夠作為充分的理由。（3）拒絕使用，包括競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)該設(shè)施授權(quán)使用的直接拒絕，也包括被告沒(méi)有以公平合理的條件提供其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手使用該設(shè)施。（4）提供設(shè)施的可行性，主要是指在被告既有的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)來(lái)評(píng)估是否有能力提供必需設(shè)施給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手使用，而不是要求被告必須窮盡其全部可能性仍不能提供之時(shí)才能證明不具備提供該設(shè)施的可行性。（5）缺乏任何合理的客觀理由，包括設(shè)施所有人沒(méi)有多余的產(chǎn)能，由新進(jìn)入者提供的價(jià)格過(guò)低，以及設(shè)施所有者比當(dāng)前的用戶效率更高。（6）所涉設(shè)施具有全國(guó)的顯著性，包括該設(shè)施的大小、對(duì)商業(yè)的重要性、對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要性。對(duì)于必需設(shè)施的開放，應(yīng)當(dāng)有利于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的整體提升。（參見(jiàn)：江山．濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制中的必需設(shè)施規(guī)則[J]．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）：109－118．）），在合理可行的情況下公平開發(fā)管網(wǎng)設(shè)施。此外，實(shí)踐中，在適用《反壟斷法》開展行為規(guī)制的過(guò)程中還需要解決兩方面的問(wèn)題：一方面，需要建立管制行業(yè)反壟斷法適用的個(gè)案協(xié)調(diào)機(jī)制，充分利用行業(yè)管制機(jī)構(gòu)的行業(yè)數(shù)據(jù)信息和行業(yè)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，為反壟斷法在特定行業(yè)的實(shí)施提供有效支撐；另一方面，妥善解決處罰機(jī)制的對(duì)接問(wèn)題，明確區(qū)分屬于行業(yè)管制機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)施的處罰（注：《能源法》（草案）第132條“特殊能源企業(yè)責(zé)任：濫用市場(chǎng)支配地位禁止”和第133條“特殊能源企業(yè)責(zé)任違法集中處罰”對(duì)能源行業(yè)的反壟斷行為及其處罰做出了規(guī)定。）和屬于反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的處罰，并確立監(jiān)督檢查機(jī)制保障處罰措施的落實(shí)。
結(jié)語(yǔ)
《反壟斷法》出臺(tái)之后，新的“管制－競(jìng)爭(zhēng)”體制已初具雛形，推動(dòng)制度進(jìn)一步完善的動(dòng)力不僅來(lái)源于石油行業(yè)反壟斷法適用的框架在實(shí)踐中的逐步明晰化，也在于制度框架內(nèi)各主體的博弈。就前者而言，首先取決于政策面上未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)政策與能源政策互動(dòng)的正?；?，取決于相關(guān)政策能否有效地權(quán)衡能源安全、產(chǎn)業(yè)效率和消費(fèi)者福利，并在共享目標(biāo)的前提下確立其最優(yōu)適用范圍和規(guī)則。就后者而言，目前，在石油行業(yè)放松管制領(lǐng)域，“38號(hào)文”“72號(hào)文”的影響仍然存在，市場(chǎng)進(jìn)入中還存在“玻璃門”和“水晶鞋”的狀況，雖然沒(méi)有明文規(guī)定限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，但都以各種理由抬高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，使得民營(yíng)企業(yè)實(shí)際上無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，或進(jìn)入后生存困難。（注：據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2008年，全國(guó)660余家民營(yíng)成品油批發(fā)企業(yè)，僅剩100余家；45000多家民營(yíng)零售加油站，已關(guān)門三分之一；100多萬(wàn)就業(yè)人員已有數(shù)十萬(wàn)下崗失業(yè)。（參見(jiàn)：孫瑞灼．壟斷“玻璃門”讓民營(yíng)油企身陷困境[EB/OL]．[2008－08－03]．http：//news．xinhuanet．com/theory/2008－08/03/content_8888670．htm．））以至于“新36條”推出之后，業(yè)界對(duì)此反應(yīng)了了。相比較而言，《反壟斷法》不僅賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以調(diào)查處理相關(guān)壟斷行為的職權(quán)，而且賦予了非國(guó)有石油公司訴訟的權(quán)利，若運(yùn)用得當(dāng)，可以在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)主體的多元化競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)石油行業(yè)管制－競(jìng)爭(zhēng)體制的漸進(jìn)改革。
