摘 要：目前在中國戶籍制度改革中，地方逐步成為戶籍改革的積極推行者，他們的改革與創(chuàng)新實踐主要是通過戶籍制度改革來打破城鄉(xiāng)二元結構帶來的不公平。但這種做法并不能滿足橫琴新區(qū)。因為橫琴開發(fā)對于我國來說是一個新事物，這是一個涉及港澳的新區(qū)開發(fā)項目，它有著復雜的社會構成，有著特殊的區(qū)域定位，有著較高的實踐和理論訴求，所以可供借鑒的經驗不多。但是國家、廣東省及珠海市對橫琴新區(qū)開發(fā)的積極性較高，因此“比特區(qū)還特”的政策定位可以被解釋的更為寬泛。這為橫琴在戶籍制度改革上“先行先試”提供了可能，也使橫琴的戶籍改革備受矚目。
關鍵詞：橫琴新區(qū)；新型戶籍制度；戶籍制度創(chuàng)新
項目來源：吉林大學珠海學院2012年度院內立項階段性成果
橫琴新區(qū)作為國家級開發(fā)新區(qū)從設立之初就擔負著先行先試的重任，它要以新一輪改革為契機，通過大膽創(chuàng)新，摸索出一條粵港澳合作的新途徑，打造三地共建的新模式?？梢灶A見的是隨著橫琴開發(fā)的不斷深入將會有大量的人員進入新區(qū)，這對橫琴新區(qū)的戶籍管理提出嚴峻要求，同時也要求橫琴加快戶籍制度創(chuàng)新的步伐。不過對于橫琴來說戶籍制度創(chuàng)新則需要慎重進行，因為作為一種制度，一旦確立實施它將成為剛性的規(guī)范，這將決定橫琴能否吸引人才、留住人才并起到示范作用。所以我們要從橫琴特殊的戶籍訴求入手剖析橫琴戶籍制度創(chuàng)新的困難并尋找實踐的可能路徑。
一、橫琴新型戶籍管理的特殊訴求與定位
橫琴地處珠江口西岸，毗鄰港澳。按照《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，２０１５年橫琴新區(qū)人口將達到１２萬，２０２０年人口將達到２８萬。在未來短短的５－１０年間，橫琴新區(qū)人口數量將增長１５－２５倍，人口素質結構將以外來高科技、高端服務業(yè)人才為主，社會經濟將以現代服務業(yè)和高新技術產業(yè)為主，社會結構將從一個典型的農業(yè)社會轉變?yōu)橐粋€發(fā)達的后工業(yè)社會。
依據《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》橫琴未來的發(fā)展會具有如下的特點：第一，社會多元性。依據橫琴開發(fā)定位和產業(yè)發(fā)展方向，作為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式示范區(qū)的橫琴必然會綜合港澳臺因素及境外因素，橫琴新區(qū)將率先應對社會多元化帶來的商機和挑戰(zhàn)。第二，國際高端性。作為未來珠江口西岸的區(qū)域性研發(fā)平臺、融合多方優(yōu)勢的國家級高新技術產業(yè)基地。國際高端人才將成為橫琴社會的中堅力量。屆時，世界范圍內不同專業(yè)背景和研發(fā)領域的專家學者、知名人士將匯集于此，施展才華地。第三，跨境流動性。未來橫琴社會的多元化結構及其發(fā)展的市場導向決定著橫琴未來社會的巨大跨境流動。
隨著如火如荼的建設工程項目上馬，橫琴對人才人力的需求也提到日程上來。橫琴島內自有居民的規(guī)模和知識結構顯然無法滿足橫琴新區(qū)的發(fā)展需求，所以引進人才是必然選擇也是必經途徑。如何引進人才?光靠波動性較大的引才計劃是難以持久的，要留住人才，讓他們不僅要在那里工作，還要在那里生活、安家，更重要的是給予其制度上的身份保障。未來在橫琴工作與生活的人群多樣且復雜，他們中既有橫琴島的原有住民，又有伴隨橫琴大開發(fā)而遷入的外來工作人員，同時還有大量的在橫琴工作的流動性人員，還有伴隨澳大而進入橫琴的港澳人員。這樣大規(guī)模的人才涌動也對戶籍管理制度提出迫切需求。不過在高端人才引入橫琴的過程中我們不能忽視技術人員和勞務人員的引入問題，畢竟這一部分人群是橫琴建設的主力軍。由于橫琴的地域空間有限，承載力不夠。所以如何處理這個難題就成了重中之重。如何激發(fā)他們的積極性保障他們的權益和滿足他們的訴求將是橫琴戶籍制度創(chuàng)新的難點所在。
盡管橫琴新區(qū)依托于珠海市，并且橫琴在戶籍制度建設上稍顯空白，但它并不能將珠海市的成熟做法拿過來就用。橫琴比特區(qū)還要特，情況更復雜，因為它牽涉的主體和利益較多，而且還涉及港澳。由于橫琴新區(qū)在最初的設計上采取分線管理，線內線外的管理、稅收都不一樣，這也意味著其他地區(qū)以往的戶籍制度不能完全適應這里的情況，所以橫琴新區(qū)迫切需要新型的戶籍管理制度。它自身的這些特點也為其戶籍制度設計提出很高要求。
如果說國內大多數地方的戶籍改革是為了更好的推進城鎮(zhèn)化進程、打破城鄉(xiāng)二元結構，那么橫琴的戶籍制度創(chuàng)新則是不同的思路。它更注重的是用什么樣的社會福利和居住保障達到吸引人才并有效管理的目的。就橫琴新區(qū)的戶籍管理創(chuàng)新，筆者認為應該站在橫琴特殊的發(fā)展訴求基礎上，著重于對現有的和流動的人員進行現代化管理而不是著重身份的轉入及轉出。橫琴新區(qū)所面對的戶籍問題與傳統(tǒng)問題不同。
二、橫琴戶籍制度創(chuàng)新的難點所在
在中國，“戶籍”并不只是一個符號或稱謂，它除了人口登記功能外，還是資源配置的重要依據。因此如果沒有一體化的公共資源供給，改革往往只是稱謂替代，并沒有實現真正意義上的戶籍制度變遷。橫琴新型戶籍創(chuàng)新的根本困難并不在于確定一個居住地登記體制，而是在于戶籍制度是城市公共福利體制的母體性制度和載體性制度,因此戶籍改革就要求城市公共福利體制進行相應改革,而這種整體性改革對城市部門而言是存在巨大壓力的,雖然戶籍改革需要整體性的方案和多個政府部門之間的協(xié)調合作,但政府的部門利益卻無形中成為改革的阻力。這直接導致橫琴新區(qū)的戶籍制度創(chuàng)新肯定會帶來一系列的連鎖反應，會對整個新區(qū)的運營成本形成考驗。
“戶籍”類似于公共產品,戶籍的需求量表示希望成為該戶籍居民的人數加上現有的戶籍居民數,戶籍的供給量表示在戶籍范圍內公共資源(如教育、醫(yī)療、交通、社會保障、就業(yè)服務等)最大限度內能承受的居民人數。人們對戶籍的需求,是一種派生需求,除了因“戶籍身份幻覺”而對戶籍身份的獨特青睞外,更主要是源于對戶籍背后附加的公共資源的壟斷性利益需求,希望能享受只有戶籍居民才有資格獲得的排外性權利。
但是橫琴的戶籍制度改革并不是由自己所能完全左右的。作為一個地級市的一個副廳級行政單位的橫琴新區(qū)政府面對的是粵港澳三個省級政府，打交道時明顯級別不對等，無疑會遇到許多行政體制障礙。當橫琴新區(qū)在戶籍制度創(chuàng)新方面涉及到港澳因素、境內外因素時解決起來難度會很大。因此，橫琴需要相應的行政決策權。目前橫琴只能漸進、適度進行戶籍制度改革來適應經濟、社會發(fā)展需要。這種創(chuàng)新要側重于從傳統(tǒng)的戶籍管制向戶籍服務轉型，給有意入戶橫琴的人員提供優(yōu)質、便捷、高效的公共服務。
好在粵澳兩地政府在社會事務領域簽署了廣泛的框架性協(xié)議，對推進兩地在社會管理領域中的合作起到積極作用。戶籍管理制度不同于政治制度和經濟制度，它具有較大的制度適應性。珠澳兩地政府在共同開發(fā)橫琴的過程中，可以充分利用這種制度適應性，遵循市場主導、政府推動和司法先行的原則進行先試先行，在居民身份、社會保障、社會組織管理等社會管理體制領域優(yōu)先探索相互對接和整合的方式和方法。比如，為了適應橫琴新區(qū)雙線通關的需要和橫琴新區(qū)發(fā)展過程中大量澳門居民會移居橫琴新區(qū)的現實，珠澳兩地可以據此建立雙方共認的特殊居民身份制度。以居民身份制度為基礎，橫琴新區(qū)與澳門特區(qū)可以在社會福利、教育醫(yī)療、社會組織管理等領域進行對接，從而為建立珠澳同城融合的社會管理體制奠定基礎。
對于由戶籍制度改革引起的其它配套制度改革，則要根據社會經濟發(fā)展水平，從實際出發(fā)，制定不同行業(yè)的不同準入方式，要堅持同步、穩(wěn)定原則，要著重考慮到人才、人力的合理流動和調配，要在保證社會經濟秩序的前提下，逐步滿足人們自由遷徙的意愿。這需要加強戶籍依法科學管理，完善戶籍信息登記制度等一系列做法。
三、橫琴戶籍管理創(chuàng)新的思路
由于橫琴未來是以一個外來人口為主的新型城市，而且它的人口流動快，人員構成復雜多元，因此我們應該以信息化政府為先導，以輸入地與輸出地協(xié)同管理的警備模式為基礎，以相關職能部門的網絡聯(lián)動管理為主體，結合文化、自然環(huán)境的改造，加強公共服務產口的提供，對新區(qū)的戶籍采取多元化，動態(tài)化管理。
在經濟全球化推進的今天，人力資源的合理流動日益成為各個經濟體提升自身競爭力的一個重要手段。因此橫琴的戶籍轉出與轉入要以市場需求為導向，并且由管委會承擔資格審查任務，必須滿足勞動力自由流動，有序流動，促進生產力提高的最終目的。在人口流動的過程中，橫琴政府應該扮演“中介服務”的角色，提供快捷、安全的信息服務及現代化的宜居環(huán)境，促使勞動力進行符合市場需求的有益流動，并對過程中出現的問題及時予以修正，使各種社會矛盾得到較好地解決。
在這一做法上橫琴可以借鑒國外的一些有益經驗。在國外許多城市，無論國際移民還是本國人，都有人口就業(yè)許可，這也是一種就業(yè)準入制度。比如柏林，需要多少理發(fā)師、廚師等，都有數量限制。要到柏林就業(yè)，必須要符合條件同時有用工缺口才可以進去。通過德國的經驗，我們也可以建立一種勞動用工信息的交流平臺，及時為外來務工人員通報各種用工信息。讓外來人員第一時間知道他們應該到什么的企業(yè)才能找到待遇高、福利好的工作，而不必在已經相對飽和的企業(yè)浪費時間。而了解用人單位的信息的同時，我們的政府還應該積極卻了解外來務工人員的信息，主動將本區(qū)域的勞動用工信息向全國各地公布，吸引具有相關技能的務工人員就業(yè)。
按照以上的理解，橫琴新區(qū)所要求的應該是包含外來人口登記制度、單位管理制度、社會治安綜合管理制度等在內的新型戶籍管理制度。橫琴的新型戶籍管理制度應該主動淡化二元戶籍結構，在實質上以流動人口聚集地帶為基礎，采取一種屬地他管理的方式；其次橫琴的新型戶籍管理制度要擺脫傳統(tǒng)管理模式下強調以公安機關為主體的管理和控制，需要把流動人口看作是主動積極的新區(qū)力量，尤其在其聚集地突出其主體地位，強調流動人口的參與和自治理；另外，傳統(tǒng)的戶籍管理模式注重管理，強調對流動人口不法行為的限制，而橫琴新型戶籍管理制度更主要的是成立各種自治性質的組織為橫琴居民提供服務，使其獲得良好的生活保障和福利，進一步提高橫琴的對外吸引力。
具體來看，針對目前橫琴新區(qū)的發(fā)展需求和管理現狀，我們在其戶籍制度創(chuàng)新上可以參照國內外先進經驗理出橫琴戶籍制度創(chuàng)新的方向。
第一，建立新區(qū)政府有關部門共享的戶籍信息平臺
新區(qū)人口的戶籍管理不能靠公安機關單打獨斗，必須充分發(fā)揮整體作戰(zhàn)優(yōu)勢。最好由新區(qū)政府牽頭，建立一個涉及到各個職能部門的人口信息網絡，定期從主要業(yè)務部門提取一些相關的有利于綜合管理的信息，并就所需要的信息確立統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，從而在橫琴新區(qū)層面上建立一個信息共享平臺。各部門可以依據自身的權限從該系統(tǒng)中獲取不同等級的共享信息，同時新區(qū)各部門還可以根據上述數據資料生成一系列為綜合決策服務的新信息。
第二，建立輸入地與輸出地協(xié)同管理的戶籍模式
輸出地的公安機關應在第一時間與輸入地公安機關保持聯(lián)系，了解每一個外來人員的戶籍信息及過往表現。
第三，建立橫琴居民信譽數據庫
將每位居民在橫琴的優(yōu)良記錄和不良記錄登記在冊，以此來影響其在橫琴的福利掛靠及流動和工作轉向。
第四，建立“人性化”戶籍管理機制
通過與戶籍轉入人員建立良好關系，可以讓轉入人員在剛進入橫琴新區(qū)就感受到新區(qū)的關懷，這可以穩(wěn)定他們的心，對他們快速融入社會有利。同時還可以建立一種社會中介組織，吸收外來人口參加管理，既分擔了政府職能部門的部分管理功能，又能維護外來者的群體利益。給外來人員一種主人翁的責任感，把這里當作自己的家，消除陌生感、恐懼感、不平衡心理等負面情緒。
綜合來看，橫琴要實現在戶籍制度方面的創(chuàng)新具有一定難度，但是自2009年6月國務院通過了《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，之后又批復同意在橫琴新區(qū)實行比“特區(qū)還特”的政策，這也明確的傳遞著一個信息：橫琴開發(fā)是一種更加開放的大膽探索。而且對于橫琴而言歷史遺留戶籍問題較少，可以在嶄新的平臺上搭建新型戶籍制度，不需要循序漸進的戶籍改革做法。這是橫琴創(chuàng)新的優(yōu)勢所在，這也是橫琴肩負模式探索的重任。
作者簡介：周耕（1980-）內蒙古通遼人，吉林大學珠海學院思想政治理論課教學部講師，珠海橫琴創(chuàng)新發(fā)展研究基地研究員
苗苗（1981-）吉林省公主嶺人，吉林大學珠海學院思想政治理論課教學部講師，珠海橫琴創(chuàng)新發(fā)展研究基地研究員
