我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的探討
張順威
2011年，審計(jì)署對中央部門預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)中發(fā)現(xiàn)存在以下三個(gè)問題：預(yù)算執(zhí)行未完全到位；預(yù)算和財(cái)務(wù)管理不夠嚴(yán)格；一些預(yù)算管理制度和規(guī)定不夠明確完善。例如：國土資源部等2個(gè)部門本級和環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院等5個(gè)部門所屬單位多申領(lǐng)財(cái)政資金2191.91萬元；工業(yè)和信息化部等3個(gè)部門本級及中國軟件評測中心等42個(gè)部門所屬單位違規(guī)轉(zhuǎn)移套取資金1.57億元等違反財(cái)務(wù)問題。另外，在某些部門的政府采購、行政審批、資金分配領(lǐng)域發(fā)生的職務(wù)犯罪現(xiàn)象也屢見不鮮。
上述情況說明了目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)比較薄弱，因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)尤為緊迫，改善內(nèi)部環(huán)境是當(dāng)務(wù)之急。
一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)部環(huán)境分析
（一）集權(quán)式組織架構(gòu)，權(quán)力過度集中，可能凌駕于制度之上
我國的行政事業(yè)單位既是行政決策的制定者，又是公共服務(wù)的提供者，在提供服務(wù)的過程中存在繁雜的行政審批事項(xiàng)，這些行政審批衍生了許多“權(quán)力”。由于制度建設(shè)緩慢，無法對權(quán)力形成有效約束，因而不利于權(quán)責(zé)分配，正確行使職權(quán)，并接受監(jiān)督。
（二）存在會計(jì)控制就是內(nèi)部控制的片面認(rèn)識
我國正處于深化改革開放，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的大潮中，任命制產(chǎn)生的官員有時(shí)只注重政績，專注于推動本單位事業(yè)的發(fā)展，內(nèi)部控制責(zé)任意識淡化，忽視了內(nèi)部控制建設(shè)，造成制度建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，這也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得輝煌成就的同時(shí)腐敗現(xiàn)象并存的主要原因。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)往往存在會計(jì)控制就是內(nèi)部控制的片面認(rèn)識，忽視了其他業(yè)務(wù)活動存在的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制不全為腐敗滋生提供了便利。單位內(nèi)部出現(xiàn)違規(guī)或腐敗現(xiàn)象，往往歸咎于其個(gè)人缺乏黨紀(jì)法紀(jì)觀念，而不是從內(nèi)部控制制度中查找原因。
（三）財(cái)政資金分配的錯(cuò)位認(rèn)識
我國行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源主要是財(cái)政撥款，各級人大對各部門的年度預(yù)算審議普遍流于形式，造成納稅人的主體地位被忽視，而行政事業(yè)單位倒成了財(cái)政資金的主人，他們在使用財(cái)政資金時(shí)，只管向財(cái)政部門要錢，而不注重社會效益和資金使用效果，因此，面子工程、政績工程也就到處可見了。
（四）內(nèi)部監(jiān)督缺位，社會監(jiān)督缺失
盡管各行政事業(yè)單位基本沒有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，而設(shè)置了紀(jì)檢監(jiān)察部門，但在現(xiàn)階段的體制架構(gòu)內(nèi)，由于缺乏很好的獨(dú)立性，這種監(jiān)督不夠全面，無法對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督。況且，大部分行政事業(yè)單位仍是權(quán)力部門，其政務(wù)活動還不夠公開透明，與社會公眾地位的不平等，社會監(jiān)督也就無從談起。
（五）職業(yè)道德文化和人事政策的激勵(lì)作用有待加強(qiáng)
行政事業(yè)單位和政府公共服務(wù)部門，目前還存在“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，違背了全心全意為人民服務(wù)的宗旨。近年來，考公務(wù)員成了當(dāng)下社會最熱門的職業(yè)，可見公務(wù)員是“鐵飯碗”的觀念深入人心，由于公務(wù)員績效考核不到位，干好干壞一個(gè)樣，只上不下的人事政策，無法發(fā)揮激勵(lì)作用，容易造成人的慵懶。
二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思路
內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是領(lǐng)導(dǎo)班子和全體員工共同實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的全過程，單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)對內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。內(nèi)部控制要按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益的原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于實(shí)施環(huán)節(jié)。
（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)建設(shè)
首先，要完善組織架構(gòu)設(shè)計(jì)。明確單位領(lǐng)導(dǎo)班子是內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任人，定期對本單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效程度做出評價(jià)，因?yàn)闆]有領(lǐng)導(dǎo)班子對內(nèi)部控制的足夠認(rèn)識和高度重視，內(nèi)部控制難以實(shí)施；而且還應(yīng)將內(nèi)部控制建設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)班子特別是一把手政績考核的重要指標(biāo)。
其次，合理采用控制措施。結(jié)合單位內(nèi)部實(shí)際情況，對內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程全面梳理優(yōu)化，組織專門人員，制定工作方案，采用不相容職務(wù)相互分離、授權(quán)審批、集體決策、聯(lián)簽制度和績效考核等控制措施。針對政府采購、行政審批和資金分配部門，權(quán)責(zé)分配要形成制衡，并實(shí)行定期輪崗。
第三，調(diào)動全體職工的積極性。單位職工容易把內(nèi)部控制誤解為單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而單位領(lǐng)導(dǎo)又誤解為內(nèi)部控制就是會計(jì)控制，是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任。內(nèi)部控制作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開全體員工的共同參與，全體職工的積極性決定內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。
（二）以會計(jì)系統(tǒng)控制作為內(nèi)部控制的核心
根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，結(jié)合單位自身的特點(diǎn)，從重要性和成本效益原則考慮，內(nèi)部控制應(yīng)以會計(jì)系統(tǒng)控制為核心，并以此為基礎(chǔ)來設(shè)計(jì)其他業(yè)務(wù)活動的控制措施，涵蓋全面業(yè)務(wù)活動，對政府采購、行政審批、資金分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)控制。財(cái)政部門還要制定各項(xiàng)定量指標(biāo)，發(fā)揮監(jiān)督作用。
（三）建立內(nèi)部審計(jì)、財(cái)政和審計(jì)部門、社會審計(jì)相結(jié)合的監(jiān)督體系
首先，逐漸完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)。提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要定期開展各項(xiàng)審計(jì)，對內(nèi)部控制制度實(shí)施的實(shí)際效果進(jìn)行監(jiān)督檢查，并提出管理建議。其次，財(cái)政部門要制定財(cái)政資金使用管理相關(guān)規(guī)定，采用定員、定額、定量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)預(yù)算管理，細(xì)化、量化財(cái)政資金績效目標(biāo)考核；審計(jì)部門也要進(jìn)行定期或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)，發(fā)揮監(jiān)督作用。另外，完善相關(guān)法律制度建設(shè)，提高納稅人的主體地位和法律地位，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。
（四）重視道德文化建設(shè)
行政事業(yè)單位代表國家的形象，在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)重視道德文化建設(shè)。制度只能約束人的行為，而道德卻能塑造人的靈魂，使人自覺自愿地按照制度去辦事。人既是風(fēng)險(xiǎn)的制造者又是內(nèi)部控制的實(shí)施者，完善內(nèi)部控制制度必須提高員工的職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力。加強(qiáng)文化建設(shè)，塑造核心價(jià)值觀，提倡廉潔自律，預(yù)防和杜絕舞弊行為發(fā)生，也可以為內(nèi)部控制實(shí)施的有效性提供有力保證。
（五）保持信息與溝通渠道暢通
為提高內(nèi)部控制的有效性，需保證單位在內(nèi)部控制實(shí)施過程中的信息對稱，信息與溝通渠道發(fā)揮重要作用。只有渠道的暢通，才能將及時(shí)、有用、正確的內(nèi)外部信息傳遞到正確的人手中。行政事業(yè)單位要從權(quán)力部門向服務(wù)部門進(jìn)行身份角色轉(zhuǎn)變，還要完善舉報(bào)人投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，使內(nèi)部員工敢于行使向上監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)社會公眾的意見和投訴能直接反映到單位領(lǐng)導(dǎo)班子或其他監(jiān)督部門。
（六）深化行政審批體制改革
加強(qiáng)政務(wù)公開，轉(zhuǎn)移和下放行政審批權(quán)，減少權(quán)力集中帶來的控制風(fēng)險(xiǎn)，用陽光審批、陽光監(jiān)督來提高權(quán)力運(yùn)作的透明度，提高內(nèi)部控制的有效性。事實(shí)證明，權(quán)力過度集中，必然加大權(quán)力的尋租空間，權(quán)力部門往往是舞弊和腐敗滋生的“溫床”。加快深化行政審批體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，可以為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施掃除障礙。
（七）提高會計(jì)人員綜合素質(zhì)
為了使會計(jì)系統(tǒng)控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中發(fā)揮核心作用，必須加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德教育、財(cái)經(jīng)法律法規(guī)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高會計(jì)人員素質(zhì)。同時(shí)，還要建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)管作用，從而杜絕舞弊行為的發(fā)生。
三、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)
內(nèi)部控制理論強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主，目的在于通過建立完善的制度和有效的程序來防止錯(cuò)誤和舞弊行為效果及效率。雖然目前我國還未正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范》，但根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)為：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，促進(jìn)廉潔高效，提高公共服務(wù)的效率和效果。
我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)必須結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，著力改善內(nèi)部環(huán)境，為內(nèi)部控制實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。內(nèi)部控制作為一個(gè)系統(tǒng)工程，還需很多配套的子系統(tǒng)，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，任重而道遠(yuǎn)。
