本刊編輯部
漫漫修改路
“經(jīng)濟憲法”
近年來，各種有關(guān)公款吃喝、公款旅游、面子工程、政績工程的報道不絕于耳，看病貴、上學(xué)難、老無所養(yǎng)、住無所居的現(xiàn)象時常見諸報刊網(wǎng)站，人們除了叫苦不迭，就是希望有關(guān)法律能夠制止此類事件的發(fā)生，那么什么法律管的了這些事呢？它就是我們在本文要討論的《預(yù)算法》。
《預(yù)算法》事關(guān)每個人的切身利益，小到乞丐、流浪者的安置，大到教育、醫(yī)療等公共資源的支出，無不受《預(yù)算法》約束。就這樣一部重要的法律，我們過去常常意識不到它的存在。但是隨著腐敗問題愈演愈烈，民生問題的日益嚴重，民眾對反腐敗和政府支出的關(guān)注持續(xù)升溫，財政預(yù)算公開的呼聲也隨之越來越高，修改財政預(yù)算法逐漸進入大眾視野。特別是在今年的兩會上，部分代表再次提出加快財政預(yù)算法修改進程，使得財政預(yù)算法修訂這一話題成為兩會焦點。
事實上，關(guān)于財政預(yù)算法修訂的動議由來已久，關(guān)于財政預(yù)算法的修訂工作一直未曾間斷。從2006年財政預(yù)算法修訂被列入2006年立法計劃的一類項目算起，已整整過了7年。但是，7年后的今天，我們?nèi)匀粓?zhí)行的是1994年的第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的《預(yù)算法》！我們很想知道，關(guān)于財政預(yù)算法修訂的呼聲為什么如此之高，為什么修訂的歷程又如此漫長而艱難。
財政預(yù)算法被稱之為經(jīng)濟領(lǐng)域的“亞憲法”，對國家公共財政管理和國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控起著極其重要的作用。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年3月22日于第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的，自1995年1月1日起實行至今。這部法律是適應(yīng)建立市場經(jīng)濟的客觀要求而創(chuàng)制的，具有鮮明的時代特征和中國特色，對促進建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、具有中國特色的財政體制和國家宏觀調(diào)控體系發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和改革開放的縱深推進，我國的經(jīng)濟狀況和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，一些新的問題逐漸產(chǎn)生，一些新的矛盾日益凸顯，這要求對《預(yù)算法》適時進行修訂，稅制改革也要求相應(yīng)的《預(yù)算法》修訂，財政收入的提高和財政結(jié)構(gòu)、職能的變化更要求相應(yīng)的《預(yù)算法》修訂，可以說修訂《預(yù)算法》不僅是大部分國民的共識，更成為經(jīng)濟、社會發(fā)展的客觀要求。
修改16年，還是意見稿
1997年全國人大提出修改《預(yù)算法》的動議，但參與修訂的學(xué)者李煒光透露，此稿修改力度最大，最終擱置。
2004年全國人大《預(yù)算法》修改工作小組成立，3月22日，工作小組召開第一次工作會議。當(dāng)年，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)正式列入全國人大的立法規(guī)劃。
2006年6月，全國人大預(yù)算工委法制室主任俞光遠對媒體表示，新修訂的《預(yù)算法》力爭8月提交一審?！邦A(yù)算法屬于本屆人大任內(nèi)審議且必須完成的59件法律案之一?！钡?6版”的修訂稿在征求意見中因分歧太大，未能在人大常委會上進行審議。
2007年頒行《政府信息公開條例》，要求政府公開預(yù)算和決算報告信息。全國人大預(yù)算工委起草了一份修改草案，力度非常大，但修訂工作隨后被擱置。
2009年財政部和全國人大常委會預(yù)算工作委員會等部委重新成立起草小組，放棄2007年版本，另起爐灶起草修改草案。2009年，曾擔(dān)任過財政部副部長的前衛(wèi)生部部長高強出任全國人大預(yù)工委主任。在十一屆人大任期開始不久，全國人大預(yù)工委聯(lián)合財政部、審計署等部門成立了預(yù)算法修訂小組，由全國人大主導(dǎo)，財政部和全國人大同時起草修改稿，各有各的班子、學(xué)者，修改以后，匯集到一起，進行討論征求意見。
2010年全國人大預(yù)工委和財政部各自起草，并初步共同形成了一份雙方均認可的“修正案”(草案)初稿。2010年初，第二份修訂稿出爐，被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當(dāng)年3月至5月在全國各省市自治區(qū)以及中央部門、社會團體、科研機構(gòu)進行意見征求。
為了盡快通過，這一次《預(yù)算法》修訂擱置了全面修訂的設(shè)想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經(jīng)付諸實施的問題進行了明確。多位學(xué)者表示，總體感覺“10版”修訂力度上沒有“06版”強，有一些條款可以看出是平衡后的結(jié)果。“10版”修訂稿被寄予厚望，最初設(shè)計在2010年8月提交全國人大常委會初審，再經(jīng)過10月、12月兩次常委會的審議，于當(dāng)年完成三讀，2011年3月全國人民代表大會上表決通過。但此后又因為一些部門之間的分歧，修訂稿被推遲到2011年4月份上會初審。但直到當(dāng)年6月，初審的消息也遲遲沒有傳出。原來，此前一直由全國人大和財政部共同參與的預(yù)算法修訂工作，已經(jīng)被全國人大預(yù)工委移交給國務(wù)院法制辦，接下來的各項工作由國務(wù)院法制辦來完成并推進，最終由法制辦向全國人大提交審議。這個過程一直持續(xù)到2011年11月才宣告結(jié)束，國務(wù)院常委會原則通過草案，并于12月提交全國人大常委會審議，次年6月提交二審。
2011年11月國務(wù)院法制辦將征求意見稿送有關(guān)方面征求意見并修改，形成了“修正案”(草案)，經(jīng)國務(wù)院第181次常務(wù)會議討論通過后，11月提交全國人大常委會審議。
2011年12月十一屆全國人大常委會第24次會議對草案進行了初次審議。會后通過各種渠道聽取有關(guān)部門和專家的意見。
2012年6月預(yù)算法修正案草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議。
2012年7月全國人大常委會法工委終于在人大官網(wǎng)向社會公開二審稿草案，并公開征集意見。當(dāng)年7月6日至8月5日，《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》經(jīng)歷了一個月的征求意見期，據(jù)悉，收到了近33萬條意見，超過個稅修正案創(chuàng)下的23萬多條意見的紀(jì)錄。中國人大網(wǎng)公布的《預(yù)算法修正草案與現(xiàn)行預(yù)算法的對照表》，對該草案全文進行統(tǒng)計，可見現(xiàn)行《預(yù)算法》共79條，草案則改為95條，其中新增28條、修改36條、未修改31條。雖然最終收獲的意見很多，但《預(yù)算法》修正案征集開始時卻遭冷遇。征集時間過半時，網(wǎng)民提交的意見有3.9萬多條，遠遜于《勞動合同法》達20萬條的意見數(shù)，而且其中實質(zhì)性意見不多。有學(xué)者呼吁社會各界人士給《預(yù)算法》積極提出修改意見，也有學(xué)者在網(wǎng)上公開給草案“挑刺”。隨著復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授韋森7月20日發(fā)表的《預(yù)算法修訂怎能“靜悄悄”？》一文在微博上快速傳播，人們對預(yù)算法草案的關(guān)注度開始升溫。在公共輿論的推動下，《預(yù)算法》逐步成為新聞關(guān)鍵詞，京滬各地也陸續(xù)召開研討會，意見征求數(shù)也上演了“冷熱逆轉(zhuǎn)”。但修正草案充分引起關(guān)注的時間不過半月，看似從最初的萬馬齊喑到隨后的眾聲喧嘩，民眾對《預(yù)算法》的了解仍很有限。有普通市民對媒體表示，預(yù)算法太專業(yè)，不像個人所得稅法修訂“起征點”那樣與大家的錢包直接相關(guān)，如果沒有專業(yè)人士出來指引，普通人確實不知道草案有些什么問題，也提不出什么意見。上海財經(jīng)大學(xué)教授、公共政策研究中心主任蔣洪上了全國人大相關(guān)網(wǎng)頁，發(fā)現(xiàn)提意見的人只能在全國人大的網(wǎng)上填寫自己的意見，但不能看到其他人對相同條款有什么意見。他說，這樣一來，參與者中大多數(shù)人看法如何，就無從知曉。
2012年12月十一屆全國人大常委會第30次會議在北京舉行，《預(yù)算法修正案（草案）》的審議不在常委會第30次會議議程之內(nèi)。
2013年3月5日下午，全國人大代表、人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈陸續(xù)收到代表們送回的附議，達到法定人數(shù)之后，由她草擬的《關(guān)于修改完善<預(yù)算法>的議案》將會提交全國人大，進入審理過程。
重新審視現(xiàn)行《預(yù)算法》之利與弊
現(xiàn)行預(yù)算法是1994年制定的，那時的經(jīng)濟運行機制和預(yù)算管理模式還有較濃的計劃經(jīng)濟色彩，因此，現(xiàn)行《預(yù)算法》的一些條款和內(nèi)容還帶有舊體制的影子?，F(xiàn)行《預(yù)算法》自1995年實施以來，已經(jīng)走過了18個春秋。18年里，中國的面貌發(fā)生了深刻變化，社會主義市場經(jīng)濟體系不斷完善，國家公共財政結(jié)構(gòu)和職能不斷優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，人民民主建設(shè)取得重大突破，人們的政治參與意識普遍提高，這樣，原有的預(yù)算法律法規(guī)顯現(xiàn)出諸多不適應(yīng)的地方?，F(xiàn)行《預(yù)算法》存在的主要問題如下：
一、缺乏人大審查監(jiān)督的內(nèi)容
現(xiàn)行預(yù)算法涉及人大和政府兩個法律主體，人大是立法機關(guān)，政府是執(zhí)行機關(guān)。政府的主要職能在于編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算；人大的主要職能在于對政府編制的預(yù)算進行審核、批準(zhǔn)和監(jiān)督。預(yù)算審查監(jiān)督是《憲法》賦予各級人大及其常委會的重要職責(zé)，是人民行使國家權(quán)力的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行《預(yù)算法》對人大審查監(jiān)督只作了一些原則性的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。為彌補《預(yù)算法》的不足，全國人大常委會在1999年制定了一個《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，對全國人大財經(jīng)委和預(yù)算工委的預(yù)算審查職責(zé)作了具體規(guī)定，地方人大在依法加強預(yù)算審查監(jiān)督方面，也摸索出一些行之有效的做法，在完善和規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督程序、形式和內(nèi)容等方面，都進行了有益的探索，取得了較好的經(jīng)驗。但是，這些法律法規(guī)的法律效力和規(guī)格不夠高，難以對目前的預(yù)算編制、執(zhí)行實踐產(chǎn)生有效的約束。所以，在考慮《預(yù)算法》修改時，一定要充分考慮人大在預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督中的作用。
二、缺乏預(yù)算公開的內(nèi)容
預(yù)算公開，陽光財政是很多國家政府財政預(yù)算法的重要組成部分，而且在實踐中取得良好效果。它不僅可以保障人民群眾的知情權(quán)，而且可以有效約束政府的財政收入和支出，減少浪費，預(yù)防腐敗。雖然近年來關(guān)于預(yù)算公開的呼聲越來越高，預(yù)算公開也取得不少進展，例如中央政府和各地方政府也開始公布“三公支出”，但在一些重要方面卻停滯不前，比如官員財產(chǎn)公示雖然議論很多，但實際沒有一個政府機關(guān)實行。要將預(yù)算公開推向深入，必須通過人大立法來進行，但我國的《預(yù)算法》沒有相關(guān)的內(nèi)容。所以，必須對現(xiàn)行《預(yù)算法》進行修訂，詳細而全面地規(guī)定有關(guān)預(yù)算公開的內(nèi)容。
三、分稅制導(dǎo)致土地財政泛濫
現(xiàn)行《預(yù)算法》第八條規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制?！蔽覈姆侄愔剖前虢刈芋w制，只是在中央和省級政府之間分稅，省以下沒有搞過分稅制。1993年搞的分稅制改革的背景，是市場社會需要對過度集權(quán)的財政體制進行改革，本來是改革的好契機，但中國沒有沿著那條路走。中國一方面進行市場化改革，另一方面把權(quán)力收回中央。原來的減稅讓利改革就停止了，從此次改革以后，中央解決了兩個比重過低的問題：中央財政收入占全部財政的比重下降，財政收入占GDP的比重下降，主要是解決這個問題，而不是真正要分權(quán)，以分權(quán)為表象的分稅制改革其實解決的是集權(quán)問題，這是1994年分稅制的目標(biāo)。目標(biāo)達到了，所以后面的分稅制改革沒有必要進行了。1994年到現(xiàn)在，中國分稅制體制沒有建立起來的重要原因即在于此，同時也出了一個很大問題，把權(quán)力集中以后，導(dǎo)致地方財政收入來源大量虧空，原來地方財政占75%—80%的比例，地方有錢，可以辦很多事。當(dāng)時文革剛結(jié)束，人心不穩(wěn)，醫(yī)治10年浩劫的創(chuàng)傷，使大家從陰影中走出來，地方辦了很多好事：福利、發(fā)補貼，讓大家在80年代過得挺滋潤，心情挺舒暢。后來權(quán)力開始回收，往上集中，分稅制以后，地方?jīng)]有好日子過了，財政收入從80%降到40%，地方財政沒錢了，怎么辦？只有靠賣地取得財政收入，這就是土地財政的來源，而且一直延續(xù)到現(xiàn)在仍然走不出這樣的怪圈。分稅制改革，如果在預(yù)算法中把它規(guī)定下來，真正建立起分稅制，按照稅種來劃分地方和中央的權(quán)力邊界，真正的分稅制實行到位以后，就不會出現(xiàn)中央干預(yù)地方的事件。
四、對預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容不夠明確
現(xiàn)行預(yù)算法第三十五條、第三十六條和第五十六條對預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容做出了規(guī)定。其中第三十五條規(guī)定，“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。”明顯可以看出，這一規(guī)定比較模糊，也不夠全面。預(yù)算法中所指的預(yù)算調(diào)整，設(shè)有包括收入和支出同時增加或者同時減少而仍然保持收支平衡的情況，也沒有包括單獨減少支出、單獨增加收入或同時減少支出和增加收入而產(chǎn)生的盈余情況。而這些變化情況，結(jié)果是改變了人大批準(zhǔn)預(yù)算的職能。在預(yù)算實踐中，一些地方實際發(fā)生的預(yù)算數(shù)額常常大大超過本級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算，從而降低了預(yù)算的約束性，損害了人民代表大會的權(quán)威?，F(xiàn)行預(yù)算法第五十六條規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，也有諸多不合理之處。
五、預(yù)算法律責(zé)任界定不明確，難以對政府預(yù)算形成有效制約
現(xiàn)行預(yù)算法中需要承擔(dān)法律責(zé)任的主要體現(xiàn)在第七十三條、第七十四條和第七十五條，第七十三條的主要內(nèi)容是：“各級政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任?！钡谄呤龡l的主要內(nèi)容是：“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責(zé)令退還或者追回國庫庫款，并由上級機關(guān)給予負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分?！钡谄呤龡l的主要內(nèi)容是：“隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級政府或者本級政府財政部門責(zé)令糾正，并由上級機關(guān)給予負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分?！憋@然，現(xiàn)行預(yù)算法對違反預(yù)算法的行為的規(guī)定是不全面的。如對預(yù)算編制不真實、不及時的行為；對法定要報告的事項不進行報告或報告不真實的行為；對預(yù)算支出不按規(guī)定撥付的行為；對預(yù)算收入不依法入庫的行為……這些行為顯然是應(yīng)當(dāng)依法制止的，但現(xiàn)行預(yù)算法卻未做出規(guī)定，從而，造成了法律盲區(qū)。根據(jù)責(zé)任法定原則，我國現(xiàn)今大量存在的違背預(yù)算法精神的行為由于沒有法律依據(jù)，難以界定法律責(zé)任。即使有法律依據(jù)的行為，也常常因現(xiàn)行預(yù)算法有關(guān)條款的規(guī)定太過籠統(tǒng)、單一，難以實施有效的法律制裁。
六、有關(guān)地方債務(wù)的規(guī)定已名存實亡
現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡珜嶋H情況是，地方政府很少有不舉債的。在現(xiàn)有的政績考核體制，和財政體制下，一些政府的領(lǐng)導(dǎo)，為了上項目，撈政績，不顧當(dāng)?shù)貙嶋H，通過各種渠道、各種手段，大舉外債。當(dāng)然，也有一些債務(wù)是符合群眾利益的，是為了切實發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的，并且，這些債務(wù)投向了關(guān)系當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娗猩砝婧彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這是完全合理的。但這些自發(fā)的、不受約束的舉債行為，容易積累債務(wù)風(fēng)險，危及地方乃至國家的財政安全。這就需要預(yù)算法充分地考慮地方債務(wù)問題，既要給地方政府一定的舉債自主權(quán)，又要詳細規(guī)定地方政府的債務(wù)融資渠道和債務(wù)規(guī)模，并規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。
七、未對《預(yù)算法》的修正做出規(guī)定
社會總會不斷進步，一些新的現(xiàn)象和行為會不斷出現(xiàn)，而任何法律不可能永遠不做修改。根據(jù)有權(quán)提案的單位和個人關(guān)于預(yù)算法的提案對預(yù)算法進行修改是我國人民代表大會的主要職責(zé)之一。但現(xiàn)行的預(yù)算法對《預(yù)算法》的修改程序和修改條件等，均未做規(guī)定。一般來講，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)由全國人民代表大會負責(zé)，但由于我國沒有《預(yù)算法》修改的程序和條件限制，居然出現(xiàn)了由國務(wù)院牽頭起草《預(yù)算法》意見稿的情況，這可能也是《預(yù)算法》修訂如此艱難的原因之一。
八、缺乏關(guān)于預(yù)算案未獲批準(zhǔn)時的補充措施
現(xiàn)行預(yù)算法未對政府預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算草案報告、決算未獲批準(zhǔn)后如何處理的問題作出規(guī)定。近些年來，預(yù)算實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了有的縣市預(yù)算未被同級人大常委會批準(zhǔn)的情況，在省(自治區(qū)）一級也出現(xiàn)了決算未被同級人大常委會批準(zhǔn)的情況。法律沒有規(guī)定，實踐中出現(xiàn)了無所適從的局面。
九、存在《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定與《立法法》不協(xié)調(diào)的問題
現(xiàn)行《預(yù)算法》對重大財政體制的確定權(quán)限的規(guī)定，與《立法法》不夠協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，“中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項目的劃分、地方向中央上繳收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！钡?000年3月通過的“立法法” 第八條規(guī)定，“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”應(yīng)屬“只能制定法律”的事項，應(yīng)由人民代表大會確定。
十、預(yù)算法未對公民的權(quán)利進行表述
現(xiàn)行《預(yù)算法》未對公民在預(yù)算過程中的權(quán)利進行表述，預(yù)算似乎與公眾無關(guān)，只是被動接受政府有關(guān)部門的指令，公民權(quán)利無從體現(xiàn)，相當(dāng)于限制了公眾參與預(yù)算管理。蔡定劍老師生前在上海閔行區(qū)搞預(yù)算改革，公民公開參與的改革，浙江溫嶺也搞得不錯，但那種改革是局部的，并不合法，只是在踩體制的邊線進行創(chuàng)新，法律和體制并不支持，積極方面說有益，但還是出于自生自滅的狀態(tài)下，如果換一個領(lǐng)導(dǎo)，不支持這樣的事，就做不下去，有些地方的試點陷于困境，法律沒有規(guī)定公民必須參與進來。
十一、理念精神落后的問題
預(yù)算法不僅涉及到國家、集體、個人三者利益分配、中央與地方利益分配，而且時常涉及到社會和經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，需要修改的范圍很廣、內(nèi)容很多，由于目前一些事關(guān)全局、關(guān)系重大的政治經(jīng)濟體制尚未改革到位，中央和地方事權(quán)和財權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，分稅制預(yù)算體制尚未完善，轉(zhuǎn)移支付制度尚未規(guī)范，因此，進行根本性的預(yù)算法大改的條件還不夠成熟。鑒于我國的上述現(xiàn)狀和條件的制約，接下來的修訂預(yù)算法在范圍、內(nèi)容和程度上，進行大改的可能性不大，而進行小改又缺乏實質(zhì)性意義，因而近期修訂預(yù)算法的主要設(shè)想，從范圍、程度和內(nèi)容來看，只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應(yīng)當(dāng)放到以后逐步解決。在這個指導(dǎo)思想和主要設(shè)想的大前提下，再次修改預(yù)算法需要重點解決以下主要問題：分稅制預(yù)算體制改革問題、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時間矛盾問題、預(yù)算編制改革問題、部門預(yù)算改革問題、人大審查監(jiān)督預(yù)算的重點問題、預(yù)算超收收入使用問題、預(yù)算調(diào)整問題、加強人大大預(yù)算的審查監(jiān)督問題、加強預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督問題、國庫支付制度改革問題等。
十二、預(yù)算級次過多，影響預(yù)算管理效率
現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“國家實行一級政府一級預(yù)算。”全國共設(shè)立五級預(yù)算。理論上來講，作為一級預(yù)算，應(yīng)該有自己獨立的收入來源，有自己獨立的支出范圍和支出能力。但近些年，隨著農(nóng)業(yè)稅收的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出收歸縣級財政負責(zé)，基本喪失獨立的收入來源，支出范圍和支出能力也不斷縮小。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不再具備作為一級預(yù)算的條件。雖然我國憲法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”，但就地方人大對預(yù)算的審查批準(zhǔn)作出規(guī)定時，沒有規(guī)定鄉(xiāng)人大有審查批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)責(zé)。因此，就憲法規(guī)定而言，鄉(xiāng)是可以設(shè)立一級政府但不設(shè)立一級預(yù)算的。從改革實踐來看，目前一些地方進行的“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式試點證明了預(yù)算級次從五級減少為三級的可行性。
《預(yù)算法》修訂須長風(fēng)破浪
預(yù)算法修訂的工作已持續(xù)多年，幾經(jīng)波折，也多次擱置?；蛞蛴行┎块T顧忌自身利益，借口條件尚不成熟，一再拖延；或因大家對有關(guān)的修改內(nèi)容分歧較大，未取得共識?？偠灾?，預(yù)算法的修訂充滿坎坷和荊棘。
預(yù)算法修訂為什么如此之難
預(yù)算法修訂之所以如此艱難，按照天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光的說法，主要原因如下：第一，國家行政機關(guān)的權(quán)力過大，立法機構(gòu)人民代表大會權(quán)力過小、過虛，無法形成抗衡、博弈的關(guān)系。人大與政府的權(quán)力配置問題在理論上很清楚，全國人大是最高權(quán)力機關(guān)，政府是執(zhí)行機關(guān)，既然人大是權(quán)力機關(guān)，當(dāng)然可以根據(jù)民意和代表提案修改法律，就可以監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行狀況；既然政府是執(zhí)行機關(guān)，就沒有權(quán)力與人大講價錢，就不能阻撓人大對《預(yù)算法》的修改。但實際上目前來講，人大的作用不夠理想，而政府的權(quán)力則顯得過于強勢。第二、強勢政府，弱小社會，民眾權(quán)利不到位，在這樣的情況下，預(yù)算法的修改難上加難。我國預(yù)算法的修訂從2005年開始，經(jīng)過8年的改革，中國發(fā)展確實很快，思想提高得也很快，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上人們關(guān)注于公共問題，其實是納稅人權(quán)利意識覺醒的反映。中國人祖祖輩輩、世世代代還沒想過自己有權(quán)利，但現(xiàn)在不一樣，人們的權(quán)利意識已經(jīng)開始覺醒了，人民逐漸開始參與民主政治的實踐。
修訂《預(yù)算法》需重點關(guān)注哪些問題
一、預(yù)算法需加強人大及其常委會對預(yù)算的審查監(jiān)督
人大及其常委會對預(yù)算的審查監(jiān)督，是憲法賦予最高權(quán)力機關(guān)的重要職責(zé)，也是我國現(xiàn)行預(yù)算體制和管理制度的的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行《預(yù)算法》的一個重大缺陷就是，缺乏人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定，這是造成人大審查監(jiān)督預(yù)算程序性多，實質(zhì)性的審查監(jiān)督少，預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果不理想的一個重要原因。
為了加強和改善人大及其常委會對預(yù)算的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增設(shè)專門一章，重點規(guī)定人大審查監(jiān)督預(yù)算的內(nèi)容。一方面，應(yīng)當(dāng)按照《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的原則精神，將其主要內(nèi)容吸收納入《預(yù)算法》中；另一方面，應(yīng)將各地人大及其常委會加強對預(yù)算審查監(jiān)督的成功經(jīng)驗和行之有效的創(chuàng)新做法吸收納入《預(yù)算法》中，歸納起來主要包括：一是人大財經(jīng)委初步審查預(yù)算草案可召開座談會、論證會，財政部門對初步審查意見要及時反饋；二是人大常委會可責(zé)成審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，并報告審計結(jié)果；三是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預(yù)算決算中的有關(guān)問題提出詢問與質(zhì)詢；四是人大常委會可就預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調(diào)查；五是人大常委會可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問題舉行聽證會，對預(yù)算工作進行評議，作出有關(guān)決議；六是對人代會預(yù)算決議中強調(diào)確保的支出項目和法定必保的支出項目需要調(diào)減指標(biāo)的，須報經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行；七是人大常委會組成人員可以按照法定程序，提出有關(guān)預(yù)算的修正案；八是堅持先有預(yù)算、后有支出的原則，編制臨時預(yù)算，規(guī)范人代會召開前的預(yù)算支出；九是公民或組織有權(quán)對違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為，向人大及其常委會或者其他的相關(guān)國家機關(guān)進行檢舉和控告；十是對違反規(guī)定負有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員追究行政責(zé)任或其他法律責(zé)任等。
二、解決預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時間的矛盾問題
先有預(yù)算，后有支出，嚴格按預(yù)算支出，是預(yù)算管理監(jiān)督的一項基本原則。但由于種種原因，目前全國人代會一般在3月份召開，國家預(yù)算要經(jīng)過全國人代會的審查批準(zhǔn)，才具法律效力，才能執(zhí)行預(yù)算，這就出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行在前，預(yù)算批準(zhǔn)在后的不正?，F(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。
為了解決預(yù)算執(zhí)行在先與預(yù)算批準(zhǔn)在后時間上的矛盾問題，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增加編制臨時預(yù)算的內(nèi)容：在人民代表大會召開之前，比照上年度預(yù)算執(zhí)行的情況，政府有關(guān)部門先編制一個第一季度臨時預(yù)算，由政府提請人大常委會審查批準(zhǔn)后執(zhí)行，在人民代表大會召開后，再按人代會批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。
三、推進部門預(yù)算改革，提高預(yù)算審查監(jiān)督質(zhì)量和效果
實行部門預(yù)算改革，促使國家預(yù)算不斷規(guī)范和細化，既增強了預(yù)算的完整性和綜合性，又提高了預(yù)算的科學(xué)性和透明性，不僅有力促進財政部門合理分配和有效監(jiān)管預(yù)算資金，而且為各級人大加強對預(yù)算的審查監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件，提高預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。
實行部門預(yù)算改革，必須編制部門預(yù)算和單位預(yù)算；各部門必須將本部門所屬各司局、各單位所有需要的預(yù)算資金，統(tǒng)一歸口，綜合平衡成為部門預(yù)算；財政部門只對部門一個口子，統(tǒng)一審核部門預(yù)算，批復(fù)部門預(yù)算，劃撥預(yù)算資金。為了規(guī)范和細化部門預(yù)算，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)部門預(yù)算的原則特性，不僅要對部門預(yù)算提出明確的、統(tǒng)一的要求，明確規(guī)定部門預(yù)算的基本原則、政策依據(jù)、適用范圍、主要內(nèi)容、收支項目、編制方法、定額標(biāo)準(zhǔn)、報批程序和有關(guān)要求，而且明確規(guī)定部門預(yù)算編制要細化到一級預(yù)算單位，以利于財政部門的統(tǒng)一管理和控制，又利于人大的審查監(jiān)督。為了保證部門預(yù)算的完整性和科學(xué)性，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)規(guī)定部門預(yù)算按照綜合預(yù)算編制，包括公共預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和預(yù)算外收支；同時，還應(yīng)明確規(guī)定部門預(yù)算按照因素法編制。
四、預(yù)算法修訂應(yīng)明確初步審查的主要內(nèi)容及其重點
目前預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量還不高、效果還不理想的一個重要原因是，預(yù)算審查的時間過于短促，一般由人大財經(jīng)委對預(yù)算進行初步審查的時間不到一個月，而由人代會代表討論審議預(yù)算的時間最多只有一天。由于預(yù)算的專業(yè)性、政策性、法律性很強，代表和委員們在很短的時間內(nèi)很難全面審查，把握重點，抓住要害，對預(yù)算進行深入細致的、實質(zhì)性的審查。
為了改進和加強人大對預(yù)算的初步審查工作，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定，財政部門在人代會舉行的一個半月前，將預(yù)算方案的主要內(nèi)容提交人大預(yù)算工委進行預(yù)先審查，并向財政部門提出對預(yù)算草案的分析意見和需要報送的材料。在人代會舉行的一個月前，財政部門將預(yù)算初步方案提交人大財經(jīng)委進行初步審查。為了規(guī)范和加強預(yù)算審查，促進預(yù)算審查由程序性審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查，提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果，必須在預(yù)算法中明確人大財經(jīng)委和預(yù)算工委進行初步審查和預(yù)審的主要內(nèi)容及其重點：一是預(yù)算安排的指導(dǎo)思想是否符合國家的財經(jīng)政策，是否反映了經(jīng)濟社會的實際情況和基本需要；二是預(yù)算編制是否符合法律的要求，是否體現(xiàn)積極可靠、量入為出的原則；三是收入安排是否與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長幅度相適應(yīng)，該納入預(yù)算的收入是否全部納入了預(yù)算；四是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，各項公共支出特別是法定重點項目的支出安排是否妥當(dāng)，是否達到法定的增長幅度；五是為實現(xiàn)預(yù)算擬采取措施是否切實可行；六是上年預(yù)算執(zhí)行是否嚴格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，是否符合有關(guān)法律的規(guī)定。
五、預(yù)算超收現(xiàn)象普遍，需加強對超收收入使用的監(jiān)督
由于《預(yù)算法》缺乏對預(yù)算超收收入使用的規(guī)定，政府財政部門多收就可以多支，致使預(yù)算超收收入的使用出現(xiàn)較大的隨意性，也游離于人大常委會的監(jiān)督之外。近幾年來，預(yù)算超收已經(jīng)成為常態(tài)，全國每年超收好幾千億元。預(yù)算超收是件好事，但超收過多也反映預(yù)算的預(yù)見性、科學(xué)性不夠，在確定預(yù)算盤子時主管部門為了便于超收，往往強調(diào)困難多，有壓低預(yù)算收入指標(biāo)的傾向。
為了加強對預(yù)算超收收入使用的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》首先要求政府財政部門不斷提高預(yù)算的預(yù)見性和科學(xué)性，同時明確規(guī)定：如果預(yù)算超收，應(yīng)把預(yù)算超收收入主要用于彌補財政赤字和其他重點支出，來不及安排支出的可結(jié)轉(zhuǎn)下年預(yù)算支出。在預(yù)算執(zhí)行過程中，如需要動用超收收入追加支出超過原預(yù)算總支出的2%時，政府財政部門應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，送交人大財經(jīng)委和預(yù)算工委初審后，報請同級人大常委會審查批準(zhǔn)；如需要動用超收收入追加支出低于原預(yù)算總支出的2%時，由政府財政部門及時向人大財經(jīng)委和預(yù)算工委通報情況，向同級人大常委會報告預(yù)計超收收入安排使用情況。
六、預(yù)算法應(yīng)規(guī)范政府的預(yù)算調(diào)整行為
由于有些部門和地方法治觀念淡薄，又缺乏嚴格的責(zé)任制，預(yù)算約束軟化，預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算亂批條子、亂開口子的現(xiàn)象時有發(fā)生；完不成預(yù)算收入任務(wù)，或者支出超過預(yù)算，有關(guān)單位和主管部門也不承擔(dān)任何責(zé)任；加上預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整的概念界定不科學(xué)和有關(guān)規(guī)定不合理，造成政府多收可以多支，實際上使預(yù)算調(diào)整脫離人大監(jiān)督范圍，也增大了人大審查監(jiān)督預(yù)算的難度。
為了規(guī)范政府的預(yù)算調(diào)整行為，加強人大常委會對預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)進一步明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍、程序及其要求。
（一）對于預(yù)算調(diào)整的界定，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)修改為：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的地方本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算總收入調(diào)減超過2%或總支出調(diào)增超過2%的，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！?br />
（二）對于預(yù)算調(diào)整范圍，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，遇有下列預(yù)算收支變化情況之一的，政府應(yīng)當(dāng)提請本級人大常委會審查批準(zhǔn)：一是本級預(yù)算總收入調(diào)減超過2%的；二是本級預(yù)算總支出調(diào)增超過2%的；三是本級人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算決議中強調(diào)確保的預(yù)算重點支出項目和法定必保的支出項目需要調(diào)減指標(biāo)的；四是比原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的；五是其他可能引起預(yù)算收支不平衡的預(yù)算調(diào)整方案。
（三）對于預(yù)算調(diào)整程序，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：因特殊情況必須調(diào)整預(yù)算時，政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并于當(dāng)年第三季度提交同級人大常委會審查批準(zhǔn)。在人大常委會舉行會議審批前一個月之前，將預(yù)算調(diào)整的初步方案提交人大財經(jīng)委和預(yù)算工委進行初步審查。
七、預(yù)算法應(yīng)強化對預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督
現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《審計法》的規(guī)定對下級政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督，這與后來出臺的《審計法》規(guī)定對同級政府預(yù)算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督的要求不一致，也不符合目前對預(yù)算審計監(jiān)督的實際情況。
為了加強對政府預(yù)算的審計監(jiān)督，改變《預(yù)算法》與《審計法》要求不一致的狀況，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)修改為：各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《審計法》的規(guī)定，對同級政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督。同時，鑒于目前人大及其常委會缺乏自己的審計機關(guān)和審計力量，為了加強人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，必須借用國家審計機關(guān)的力量，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，《預(yù)算法》還應(yīng)當(dāng)規(guī)定：各級人大及其常委會可以借用國家審計機關(guān)的力量，委托國家審計機關(guān)，開展對預(yù)算執(zhí)行情況的專項審計和有關(guān)項目的重點審計。
八、改革和完善分稅制預(yù)算體制
實行分級管理的分稅制預(yù)算體制是市場經(jīng)濟國家普遍推行的財政管理體制模式。目前分稅制存在的主要問題：一是中央與地方事權(quán)劃分不明確、不科學(xué)，特別是對經(jīng)濟管理權(quán)的劃分；二是中央與地方的財權(quán)的劃分不清晰、不合理，分配關(guān)系尚未理順，地方稅體系還不健全，地方主體稅種缺位，特別是縣鄉(xiāng)財力規(guī)模過小，縣鄉(xiāng)財政普遍比較困難，難以支撐地方政府正常運行；三是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不科學(xué)、不透明，轉(zhuǎn)移支付有較大的隨意性，難以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間收入差距的功能。
為了改革和完善分稅制預(yù)算體制，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增加和明確規(guī)定以下內(nèi)容：一要按照社會主義市場經(jīng)濟公共財政的要求，將政府事權(quán)控制在市場失效的領(lǐng)域、社會公共事務(wù)和宏觀經(jīng)濟層次；二要根據(jù)區(qū)域性原則和受益性原則，科學(xué)合理劃分各級政府的事權(quán)，將屬于管理全國性的社會公共事務(wù)和宏觀經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)限劃歸中央政府，將屬于管理地方性的社會公共事務(wù)和中央經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)限劃歸地方政府；三要按照分級財政管理的要求，將所有的稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，使得各級政府履行社會性公共管理事務(wù)和區(qū)域性經(jīng)濟管理事務(wù)有相應(yīng)的財力保證；四要按照公平、透明原則，健全和完善科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，保證地區(qū)間的人均可支配財力相對公平，促進社會公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過上述改革措施，逐步理順中央和地方的分配關(guān)系，整頓規(guī)范分配秩序，逐步解決縣鄉(xiāng)財政困難等問題。
九、預(yù)算法修訂應(yīng)推進國庫集中支付制度改革
實行國庫集中支付制度是預(yù)算支出制度的一項重大改革。以前我國實行的國庫分散支付制度，就是將預(yù)算確定的各部門、各單位年度支出總額按期撥付到其銀行開立的帳戶上，由各部門、各單位自主使用。分散支付制度存在的主要問題是：一是缺乏嚴格的預(yù)算監(jiān)督機制，容易滋生腐敗行為；二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位，資金的使用效率很低；三是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不科學(xué)、不規(guī)范，難以建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的預(yù)算管理制度。
為了解決上述問題，鏟除滋生腐敗的溫床，減少預(yù)算資金流通環(huán)節(jié)，提高財政資金使用效益，必須按照市場經(jīng)濟國家的通行做法，實行國庫集中支付制度。為了推進預(yù)算支出制度改革，加強預(yù)算管理和監(jiān)督，在《預(yù)算法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，我國實行國庫集中支付制度的主要原則、適用范圍、主要內(nèi)容、配套措施和有關(guān)要求等。此外，為了促進財稅改革，深化預(yù)算改革，促進依法理財，《預(yù)算法》還應(yīng)對我國進行的政府采購制度改革、預(yù)算支出制度改革、預(yù)算科目改革、轉(zhuǎn)移支付制度等的改革作出原則性規(guī)定。
十、“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，預(yù)算編制質(zhì)量有待提高
財政部門傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般為3－4個月，編制時間既晚又短，內(nèi)容過于簡單粗略，影響預(yù)算編制的科學(xué)性，預(yù)算科目多數(shù)只有類級的數(shù)據(jù)，少數(shù)有款級的數(shù)據(jù)，很多預(yù)算支出沒有落實到具體項目，預(yù)算既不全面完整，透明度又太低，致使“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，既不利于人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，又不利于預(yù)算的嚴格執(zhí)行，影響部門預(yù)算的批復(fù)和預(yù)算資金的下?lián)苁褂谩?br />
為了克服預(yù)算編制的存在問題，必須早編細編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：一是預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年的年初開始至年末結(jié)束，編制期限為12個月，在每個預(yù)算年度開始前必須將預(yù)算草案全部編制完畢；二是中央預(yù)算和地方各級預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算包括一般公共預(yù)算，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，社會保障預(yù)算；三是細化預(yù)算編制內(nèi)容，政府本級公共預(yù)算收支按一級預(yù)算單位編制，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支按類別和重大建設(shè)項目編制，社會保障預(yù)算收支按社會保障和補助的類別編制，轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項轉(zhuǎn)移的類別編制；四是應(yīng)當(dāng)逐步采用因素法的預(yù)算編制方法，按照國家預(yù)算完整性原則的要求，編制綜合預(yù)算，綜合預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支、政府基金收支、轉(zhuǎn)移支付收支；五是規(guī)范和細化部門預(yù)算的編制，明確規(guī)定部門預(yù)算編制的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序和要求，部門預(yù)算細化到一級預(yù)算單位。
新《預(yù)算法》猶抱琵琶半遮面
有著“經(jīng)濟憲法”之稱的《預(yù)算法》實施了18年，卻修改了16年，何時才能定案？我們來聽聽全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈的說法。
吳曉靈，曾任中國人民銀行副行長、國家外管局局長等職，是《預(yù)算法》修改的積極推動者。
吳曉靈在今年的兩會上接受采訪時表示，預(yù)算法修訂遲遲不能提交人大審議主要是各方分歧較大。在之前的審議過程中，吳曉靈多次提出不同意見，“但聲音還有限，也要有外部更大的壓力?！彼运诮衲陜蓵显俅翁岢隽嗽擁椬h案。
新意見稿尚有不足
在吳曉靈看來，二審稿中存在以下一些不足之處：
一是關(guān)于“財政專戶”的問題。二審稿寫入了財政專戶的概念，從而使國庫單一賬戶和財政專戶共同構(gòu)成國庫單一賬戶體系。2011年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制改革，預(yù)算單位的財政性資金逐步納入財政統(tǒng)一管理，財政部門通過國庫單一賬戶(開設(shè)在人民銀行)和財政專戶(開設(shè)在商業(yè)銀行)管理這些財政資金。我國財政資金從預(yù)算單位分散管理到財政部門統(tǒng)一、集中管理是一個很大的進步。但隨之而來的是，很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內(nèi)，而是以各種形式存放在大量財政專戶內(nèi)，形成了事實上的“第二國庫”。吳曉靈認為，目前我國大量財政專戶設(shè)在商業(yè)銀行，既不利于區(qū)分行政管理與市場化操作，也不利于反腐倡廉和財政資金監(jiān)管。近年來，財政專戶已經(jīng)帶來了很多問題，有關(guān)部門年年清理，但卻越清規(guī)模越大，越清問題越多。
二是國庫經(jīng)理權(quán)的問題。二審稿刪除了關(guān)于“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的表述，擬賦予各級財政部門“監(jiān)督本級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”和“加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”的權(quán)力。這意味著，國庫將由人民銀行“經(jīng)理”變?yōu)椤按怼?。事實上，?985年以前，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國庫業(yè)務(wù)，一直實行委托代理制，即由財政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，才將原規(guī)定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。如果否定了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國庫的制度，實際上就是否定了人民銀行的監(jiān)督權(quán)，強化了財政部門的監(jiān)督權(quán)，這種預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督集于一身的制度設(shè)計不利于行政權(quán)力的穩(wěn)健運行。
三是預(yù)算公開缺乏可操作性。吳曉靈建議，最好能夠?qū)︻A(yù)算公開的原則、內(nèi)容、時限、方式等作出明確規(guī)定。對政府預(yù)算的收支科目按“類、款、項、目”四級劃分，目前的財政預(yù)算只落實到“款”，重點項目到“項”，而“項”這一級是動輒幾百億甚至上千億的預(yù)算，這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定，公眾很難知道，人大也難以審查。
四是關(guān)于地方政府發(fā)債的問題，一審稿曾進行了適度放行的表述，但二審稿對一審稿的這一表述又進行了全盤否定。吳曉靈認為，一刀切的做法難以有效解決地方債務(wù)融資問題，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)疏堵結(jié)合的原則，允許地方政府依法適度發(fā)債，用透明規(guī)范、受公眾監(jiān)督且有利于控制風(fēng)險的地方債務(wù)置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務(wù)。
不能再拖了
吳曉靈的聲音并非始于這次兩會，早在人大常委會審議過程中，她就一直堅持自己的原則和意見。她認為，應(yīng)該恢復(fù)“中國人民銀行經(jīng)理中央國庫和地方國庫”的表述；逐步取消財政專戶，真正實現(xiàn)國庫單一賬戶；二審稿增加有關(guān)預(yù)算公開的內(nèi)容。同時，她希望各方能夠顧全大局，對人民負責(zé)，盡快在一些關(guān)鍵分歧上達成一致，以便預(yù)算法修改能夠早日通過。
如何對待分歧
預(yù)算法的修訂工作之所以步履維艱，最大的原因就是各方的利益差異、意見分歧。事實上有分歧并不可怕，人們的思想意識不一樣，利益訴求也不完全一樣。中國社會越往前發(fā)展，不同的想法肯定越多，利益差別也肯定越大。爭論是解決問題的好辦法，俗話說：理越辯越明。預(yù)算關(guān)系到人民的切身利益，面臨切身利益時，誰都不會含糊，爭論、僵持在所難免。但我們希望，各方在處理這種由分歧導(dǎo)致的爭論時能夠求同存異，在盡可能兼顧各方利益的基礎(chǔ)之上，達成皆大歡喜的妥協(xié)。畢竟只爭論，不妥協(xié)，是沒有前途的，機不可失，時不我待。反腐敗迫切需要《預(yù)算法》修訂早日完成，實現(xiàn)“雙百”夢想更需要《預(yù)算法》修訂早日完成。
