摘要：修訂對原來的章節(jié)數(shù)和章節(jié)名并未多做修改，還是共十三章，但對其內(nèi)容進行了大量的補充和修正，從原來的55條擴容至77條，并增加了中小學校財務分析指標。
2012年12月21日，為進一步規(guī)范中小學校的財務行為，加強財務管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，促進中小學校事業(yè)健康發(fā)展，財政部、教育部聯(lián)合印發(fā)了新的《中小學校財務制度》，并從2013年1月1日起開始實施。
新的《中小學校財務制度》是根據(jù)2012年2月7日發(fā)布的《事業(yè)單位財務規(guī)則》（財政部令第68號）和國家有關(guān)法律制度，由財政部、教育部對1997年的《中小學校財務制度》進行修訂后的成果，無論在內(nèi)容的詳實度和與實際工作的貼近度上，都較1997年頒布的《中小學校財務制度》有了較大的提升。作為一名普教系統(tǒng)的內(nèi)部審計人員，筆者對新舊《中小學校財務制度》進行了比較和研究，意圖通過分析新舊《中小學校財務制度》的變化，探討其對于學校財務工作及內(nèi)審工作的影響及指導意義。
一、修訂新《中小學校財務制度》的背景和意義
近年來，我國對于教育資金投入的日益增多，目前國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已達到4%，雖然距離世界平均水平仍有一定差距，但其金額也已達到了近2萬億元。因此，如何管好、用好教育經(jīng)費無疑是廣大教育工作者不斷思考的問題，同時也是我國億萬家庭不斷關(guān)注著的大事，此次財政部、教育部對《中小學校財務制度》的修訂，也正是針對這個問題交出的答卷的一部分。
1. 新《中小學校財務制度》出臺的背景
舊版《中小學校財務制度》實施至今已逾15年，對促進中小學校健康發(fā)展、規(guī)范財務管理等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但隨著我國不斷對公共財政體制進行改革和完善，尤其是近年來，在國庫集中支付、部門預算管理、政府采購等財政管理制度改革方面取得了一系列的成果，形成一系列制度規(guī)范。而舊版《中小學校財務制度》已不能適應目前教育事業(yè)發(fā)展和財務管理工作的需要。除此以外，2012年4月1日起開始實施的新《事業(yè)單位財務規(guī)則》以及2013年1月1日起實施的《事業(yè)單位財務制度》和《事業(yè)單位會計準則》，也需要通過修訂《中小學校財務制度》，使之做出適應性的調(diào)整。更為迫切的是，近年來，國家財政對于教育的投入不斷加大，中小學校各類經(jīng)費的總量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，從制度層面規(guī)范中小學校資金管理，提高資金使用效益的要求迫在眉睫。
2. 新《中小學校財務制度》出臺的意義
學校的教育工作涉及千家萬戶，關(guān)系著每個家庭的幸福安康和每名學生的福祉，教育經(jīng)費的管理更是支持教育事業(yè)健康發(fā)展的基石。作為一名普教的內(nèi)部審計人員，筆者在日常的審計工作中，不免曾經(jīng)遇上個別學校，由于不熟悉政策，或者在經(jīng)費管理上不重視，造成入不敷出、寅吃卯糧的情況。通過新《中小學校財務制度》的頒布，以及即將發(fā)布的《中小學校會計制度》的實行，使教育經(jīng)費的使用和管理方式有章可循，同時也更有利于指導校長們?nèi)绾螌⒔逃?jīng)費管好、用好、用出效益，從而促進和保障普教事業(yè)的健康發(fā)展。
二、簡析新《中小學校財務制度》中的變化及其對促進教育資金管理的作用
新《中小學校財務制度》（以下簡稱“《制度》”）的修訂，主要遵循四方面原則：一是保持原有制度體系框架；二是適應財政管理改革要求；三是突出中小學校特點；四是推進中小學校財務工作科學化精細化管理。此次修訂對原來的章節(jié)數(shù)和章節(jié)名并未多做修改，還是共十三章，但對其內(nèi)容進行了大量的補充和修正，從原來的55條擴容至77條，并增加了中小學校財務分析指標。其內(nèi)容變化主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1. 落實管理和監(jiān)督責任
新《制度》明確要求“中小學校財務管理實行校長負責制。學校的財務活動在校長的領(lǐng)導下，由學校財務部門統(tǒng)一管理”，進一步落實了中小學校的法人主體地位和財務監(jiān)督責任。“實行‘集中記賬，分校核算’的，不改變學校財務管理權(quán)，……學校設(shè)置報賬員，在校長領(lǐng)導下，管理學校的財務活動，統(tǒng)一在會計核算機構(gòu)報賬”,制度清晰地表述了中小學校的財務管理體制，為校長履行財務管理職責，規(guī)范學校管理提供了政策上的保障。
目前，校長大多出自學科教師，財務管理知識相對較為薄弱。筆者所在的教育局正處于國庫單一賬戶體系的推廣和實施過程中，各預算單位對于零余額賬戶額度的申請和使用均需要由出納申請，會計審核后方能完成。然而，在“集中記賬”會計核算方式下，不少校長有著各式各樣的誤解，甚至認為集中辦公會計的權(quán)力大過校長。新《制度》中對于財務管理責任和監(jiān)督責任的明確，理順了會計和校長之間的關(guān)系，強化了中小學校長對于學校經(jīng)濟行為的責任地位和主導作用。同時，通過財務部門系統(tǒng)的監(jiān)管和指導，有助于提高校長的專業(yè)化管理水平。
2. 明確財務監(jiān)督的內(nèi)容
新《制度》中，對于第十二章財務監(jiān)督，做了大幅度的修正和補充：①詳細地明確了中小學校財務監(jiān)督的主要內(nèi)容，基本涵蓋了制度中列示的所有要求；②監(jiān)督方式從原先的事前、事中、事后三種形式，改為事前、事中、事后相結(jié)合，日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合；③詳細列舉了要求中小學校應當建立健全的制度，并提出學校應該依法公開學校財務信息；④規(guī)定了中小學校應當依法接受主管部門和財政、審計等部門的監(jiān)督。
新《制度》的實施，明確了中小學校財務監(jiān)督的責任是學校的財務部門，同時將中小學財務監(jiān)督形式和內(nèi)容編寫的更加具體，其中的不少內(nèi)容和我們目前正在探索的工作是相通的。目前，筆者所在的教育內(nèi)審部門，也正在思考如何將審計工作從事后審計向事前、事中推進。新《制度》再次強調(diào)了審計于財務監(jiān)督工作的重要性，也給我們的審計工作提供了政策依據(jù)，形成了一股無形的動力。
3. 適用范圍更明確
對比舊《制度》，新《制度》的適用范圍更明確：①將接受國家經(jīng)常性資助的社會力量舉辦的中小學校、中等職業(yè)學校，納入適用范圍。②各級人民政府和接受國家經(jīng)常性資助的社會力量舉辦的幼兒園依照該制度執(zhí)行，其他社會力量舉辦的幼兒園可以參照該制度執(zhí)行。③其他社會力量舉辦的中小學?？梢詤⒄請?zhí)行本制度。④納入企業(yè)財務管理體系的中小學校，以及獨立核算的中小學校校辦企業(yè)，執(zhí)行企業(yè)財務制度，不執(zhí)行本制度。
新《制度》將經(jīng)常性接受財政資金資助的中小學校、幼兒園均納入適用范圍，并明確其他社會力量舉辦的中小學校、幼兒園可以參照制度執(zhí)行。這項改動對于推動部分非公辦學校的財務規(guī)范工作起到了促進作用。在日常的內(nèi)審工作中，我們時常發(fā)現(xiàn)，相比全額撥款的公辦學校，一些接受經(jīng)常性資助的非公辦中小學、幼兒園在財務規(guī)范化方面、國家政策的執(zhí)行上仍有不足，新《制度》的修改，給規(guī)范此類學校的財務管理提供了更為充分依據(jù)。內(nèi)審部門配合新制度對適用范圍的細化，也應加強對這類學校的審計監(jiān)督，杜絕管理盲區(qū)。
4. 重視績效評價
新《制度》中，在總則、支出管理、財務報告和財務分析三個章節(jié)中多次強調(diào)提高資金使用效益，并提出了績效評價的工作。其中，第五章支出管理中，明確“中小學校應當加強支出的績效管理，提高資金使用的有效性”。
資金的績效評價，對學校在資金使用規(guī)范的基礎(chǔ)上，提出了更高的要求。此次在新《制度》中多次提及，明確了績效評價工作開展的必要性和重要性，也促使學校必須提高績效意識，在資金的預算、申請、使用全過程中，考慮資金使用的效益問題。筆者認為，其中最為突出的就是專項資金的管理方面。
教育專項資金在性質(zhì)上、用途上都與日常經(jīng)費截然不同，在使用中僅有規(guī)范性的要求是遠遠不夠的。在日常的內(nèi)審工作中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)個別聲譽好、名氣響的學校，每年都收到不同來源且數(shù)目龐大的專項資金，但使用中對于績效的理念卻知之甚少，容易產(chǎn)生使用方向偏離項目要求、將專項資金用于日常性支出等問題。根據(jù)素質(zhì)教育的要求，個性化培養(yǎng)學生的教育理念，增加專項資金的投入的是大勢所趨，此次在新《制度》中引入績效評價機制正是順應了這一需求。
績效評價理念雖然已不是新新事物，但如何評價教育資金的使用效益仍在不斷探索的過程中。對于教育內(nèi)審部門來說，如何實施績效審計，尤其是專項資金的績效評價仍是今后的工作重點之一。
5. 規(guī)范義務教育階段經(jīng)濟行為
新《制度》較舊《制度》對義務教育階段學校的各類經(jīng)濟行為有了更明確的規(guī)定：①國家將義務教育經(jīng)費全面納入財政預算，由國務院和地方各級人民政府依法予以保障；②按照國家有關(guān)規(guī)定不得從事經(jīng)營活動；③不提取修購基金；④不得對外投資；⑤嚴禁舉借債務。
義務教育階段的學習是廣大學生最基本的權(quán)利，嚴格規(guī)定此類學校的經(jīng)濟行為是保證教育教學質(zhì)量的一種方式。現(xiàn)今教育資產(chǎn)已得到充分保障，生均公用經(jīng)費連年增長，學校已經(jīng)不需要開展各類經(jīng)營活動以補充教育經(jīng)費的不足。此次新制度的修訂，對于義務教育階段學校的明確規(guī)定，能夠從政策上，保證和督促學校，將財政資金和教育資源投入到學生身上。
6. 提升學校管理“軟實力”
如果說教育水平是一所學校的硬實力的話，那么學校日常經(jīng)濟行為的精細化管理就是其軟實力的體現(xiàn)。目前，各所學校在主管部門的指導下，在各類審計及督導工作的促進下，各項管理水平顯著提升。此次新《制度》的出臺，將學校的一系列管理要求進行了明確和固化，如要求學校①合理編制預算、加強控制，并嚴格執(zhí)行，并增加了對于決算、決算的審核和分析等要求；②嚴禁設(shè)立“小金庫”，嚴格執(zhí)行國庫集中收繳的規(guī)定；③對應收及預收款項應當及時清理結(jié)算，不得長期掛賬；④在資產(chǎn)管理方面，除了再次強調(diào)了其管理和處理方式之外，還針對對外投資和在建工程做了非常明確的規(guī)定。
預算是事業(yè)單位會計體系的基礎(chǔ)，在會計制度中地位重要，新《制度》在預算管理的內(nèi)容中，對預算的制定、審批、執(zhí)行等方面提出了進一步規(guī)范的要求。在審計過程中，發(fā)現(xiàn)各學校在預算制定和執(zhí)行過程中，仍存在重視程度參差不齊，年末突擊使用經(jīng)費的情況，對此也采取了不少管理措施加以改進。新《制度》的規(guī)定無疑是為規(guī)范預算管理的工作提供了強有力的保證。
“小金庫”一直都是經(jīng)濟管理的紅線，但卻屢禁不止。雖然就近幾年的審計情況來看已是大有好轉(zhuǎn)，但仍不能放松警惕。少數(shù)長期未清理的應收及預收款項是學校存在的歷史遺留問題，時間越長就越難處理，但不能因為難處理就不解決，造成長期掛賬。資產(chǎn)管理方面是不少學校普遍存在的問題，審計中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)學校固定資產(chǎn)報廢程序倒置，造成賬實不符；個別學校甚至發(fā)現(xiàn)了大量購買多年、從未使用的閑置資產(chǎn)。
此次在新制度中針對這幾方面在內(nèi)容上進行深化和補充，是對學校管理要求的提升，同時也引領(lǐng)我們內(nèi)審人員，繼續(xù)關(guān)注學校這兩方面的管理情況，及時對學校進行合理的指導和幫助。
三、新《中小學校財務制度》對于普教內(nèi)部審計的意義
新《中小學校財務制度》中不少內(nèi)容的修正和補充，不但對學校財務部門更規(guī)范、更有效地管理教育資金，起到了促進作用，對于普教內(nèi)部審計工作也有重大的意義。
1. 明確審計的監(jiān)督作用
舊《制度》中財務監(jiān)督的責任主要落在財會人員的身上，但由于財會人員自身獨立性的缺失，對于其監(jiān)督作用必定有所缺失。而新《中小學校財務制度》在肯定了財會人員的財務監(jiān)督的基礎(chǔ)上，在第十二章財務監(jiān)督中，明確了中小學校應當依法接受主管部門和財政、審計等部門的監(jiān)督。通過綜合性、多部門的協(xié)同監(jiān)督，將有助于學校校長更好地履行其經(jīng)濟責任，保障教育經(jīng)費的合理、規(guī)范使用。制度中對于審計監(jiān)督作用的明確，是對教育內(nèi)部審計工作的肯定、支持和保障。作為一名普教內(nèi)部審計人員，在日常的審計工作中，應身懷這種使命感，樹立服務意識，履行好自己的監(jiān)督責任。
2. 促進內(nèi)部審計工作的發(fā)展
新《制度》將目前正在推進的國庫集中支付制度和政府采購制度等內(nèi)容，明確納入了財務管理的范疇，并對學校的內(nèi)部控制提出了新的要求。政府采購制度執(zhí)行已久，相應的審計流程和審計方法早已為內(nèi)審人員熟知，但還處在試行過程中的國庫集中支付制度，應該如何審計；國庫集中支付系統(tǒng)和會計信息系統(tǒng)整合后的審計工作應當如何開展；審計軟件如何改良以適應新的審計方法；會計信息系統(tǒng)是否能夠搭載審計模塊等等問題都近在咫尺。新系統(tǒng)的運行，新制度的發(fā)布，對于審計工作轉(zhuǎn)型、審計方法的發(fā)展都將產(chǎn)生重要的推動作用。
3. 提供詳細的審計標準
審計標準是進行審計時判斷審計事項是非、優(yōu)劣的準繩，是提出審計意見、做出審計決定的依據(jù)，是審計工作開展必不可少的要素之一。此次新《中小學校財務制度》的發(fā)布，將針對普教各學段學校財務工作的要求和相關(guān)政策的規(guī)定再一次進行了整合和更新，內(nèi)容涵蓋了收入、支出、結(jié)余、資產(chǎn)、預算、報告等審計中最關(guān)注的方面，無疑是提供了一份詳盡的審計標準。作為普教的內(nèi)部審計人員，除了要學習和熟悉新《中小學校財務制度》之外，如何更好地將書面制度運用到日常的審計工作中去，協(xié)助提高學校的財務管理質(zhì)量和內(nèi)控制度執(zhí)行效率，也是我們今后的工作重點之一。
4. 促進績效評價工作的開展
此次新《中小學校財務制度》中，針對實施績效評價，提出了明確的要求，這與各教育審計部門不斷摸索績效審計工作的目標一致，就是加強對于教育資金使用效益的持續(xù)關(guān)注。目前，在日常的審計工作中，對于資金使用的審計仍舊停留在合規(guī)合法性上，由于不少學校在這方面仍有欠缺，尤其是專項資金的使用。對于資金使用的績效評價工作，尚未總結(jié)出較為系統(tǒng)性的評價方法，但資金使用效率低的現(xiàn)象卻在審計中層出不窮，如閑置多年的待報廢及新購置的固定資產(chǎn)；資金使用沒有計劃性，年底集中使用結(jié)存資金的情況嚴重；裝修華麗的會議室和有待整修的教室的對比等等。作為一名內(nèi)部審計人員，每當看到此類情況，都迫切的希望能夠通過績效評價的工作，幫助學校使用好資金，將教育經(jīng)費真正落到實處。新《中小學校財務制度》中對于績效評價的反復強調(diào)，也是對我們工作的鞭策，做好績效評價，是我們應該也必須落實的工作。
執(zhí)行了多年的《中小學校財務制度》，在此次的修訂中，根據(jù)目前的許多實際情況進行了更正和補充。其修改的主要目的，就是要求各中小學校繼續(xù)建立健全財務制度，規(guī)范各項經(jīng)濟行為，提高教育資金的使用效益，加強對經(jīng)濟活動的財務控制和監(jiān)督，并保障學生得到教育的權(quán)利。目前，根據(jù)新《事業(yè)單位會計準則》和新《事業(yè)單位會計制度》進行修訂的新《中小學校會計制度》也即將發(fā)布并實施，其征求意見稿中對新《中小學校財務制度》中的許多內(nèi)容進行了細化，制定了詳細的操作標準，也對普教內(nèi)部審計工作提出了新的要求。作為普教內(nèi)審工作人員，我們應該時刻關(guān)注新政策和新制度的動向，通過對制度的研究，更好地幫助學校規(guī)范各項經(jīng)濟行為，為教育事業(yè)保駕護航，發(fā)揮好自己免疫系統(tǒng)的作用。
作者：施佳杰 張婷 單位：長寧區(qū)教育局審計室
