摘要：精細(xì)化管理要做到基礎(chǔ)工作要跟上，編制才能細(xì)化；執(zhí)行要統(tǒng)籌，政府投資項(xiàng)目預(yù)算支出應(yīng)在細(xì)化的基礎(chǔ)上有“統(tǒng)籌”的理念；預(yù)算支出細(xì)化編制、執(zhí)行效果怎樣，要用績效來評(píng)價(jià)。
一、當(dāng)前我市政府投資項(xiàng)目預(yù)算支出管理現(xiàn)狀和存在的問題
政府投資項(xiàng)目，通過利用政府資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)，大多數(shù)是公益性項(xiàng)目，受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。政府投資項(xiàng)目資金來源多樣，有：財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)資金；政府性項(xiàng)目融資以及利用國債的資金；國際金融組織和外國政府的貸款、贈(zèng)款；其他財(cái)政性資金等。本文著重探討提高政府投資項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算資金使用效益的問題。
近些年，我市政府投資項(xiàng)目年初預(yù)算支出安排數(shù)都較大，如2010年為157000萬元、2011年為224000萬元、2012年為182850萬元。預(yù)算支出安排后，政府投資項(xiàng)目資金的撥付要遵照“按計(jì)劃、按預(yù)算、按基本建設(shè)程序、按工程進(jìn)度”的原則辦理，理論上也不存在年底突擊花錢的可能。如果安排不夠精細(xì)、科學(xué)，就會(huì)出現(xiàn)某些項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)到年底用不完的現(xiàn)象。近些年，我市政府投資項(xiàng)目年度結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算資金都在幾億以上。部分項(xiàng)目預(yù)算資金未及時(shí)使用，導(dǎo)致資金使用效益不高是當(dāng)前政府投資項(xiàng)目預(yù)算支出管理中的主要問題，此問題也是審計(jì)部門關(guān)注的重點(diǎn)，“項(xiàng)目進(jìn)度緩慢”、“基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)二年連續(xù)未用并結(jié)轉(zhuǎn)”、“未及時(shí)進(jìn)行竣工財(cái)務(wù)決算工作，項(xiàng)目指標(biāo)未及時(shí)使用，影響財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮”等不時(shí)出現(xiàn)在審計(jì)報(bào)告當(dāng)中。當(dāng)然，政府投資項(xiàng)目已經(jīng)使用的資金其效益高低也是一大問題，本文僅探討提高未使用資金的效益的問題。
政府投資項(xiàng)目財(cái)政資金年度結(jié)轉(zhuǎn)資金好幾個(gè)億，使用效益受人關(guān)注，但沒有結(jié)轉(zhuǎn)也是不現(xiàn)實(shí)、不科學(xué)的。因?yàn)?，下一年度的預(yù)算指標(biāo)要等人大開會(huì)通過預(yù)算方案后才能下達(dá)，而人大開會(huì)早的在一月份、遲的在二月份，這中間要預(yù)留一定的指標(biāo)。預(yù)算是以年度來安排，而資金的使用其實(shí)是要跨年度。按年度比例來講，我們認(rèn)為執(zhí)行率95%是上限（13個(gè)月資金的量在12個(gè)月份中使用），5%的資金結(jié)轉(zhuǎn)到下年度年初使用。如果不考慮預(yù)算時(shí)間空檔，在采用預(yù)下達(dá)的前提下，執(zhí)行率上限則有進(jìn)一步提升的可能。
二、影響政府投資項(xiàng)目資金使用效益的因素分析
?。ㄒ唬╊A(yù)算支出編制方法不科學(xué)
一是政府投資計(jì)劃安排不科學(xué)導(dǎo)致預(yù)算支出安排不科學(xué)。某些項(xiàng)目前期開展不夠充分，未經(jīng)充分論證，未做到深入的可行性研究，就列入年度政府投資計(jì)劃，出現(xiàn)當(dāng)年做前期、當(dāng)年審批、當(dāng)年開工建設(shè)的現(xiàn)象。而預(yù)算支出安排跟著政府投資計(jì)劃走，當(dāng)某些環(huán)節(jié)受阻，如土地批不下來，開不了工，安排的資金就撥付不了；另一方面，當(dāng)年做前期，當(dāng)年審批的項(xiàng)目一般要等到第四季度才能開工，投資計(jì)劃的執(zhí)行就比較慢，預(yù)算支出執(zhí)行率也就高不了。二是在預(yù)算支出編制當(dāng)中，存在多報(bào)的傾向。有的項(xiàng)目年度投資計(jì)劃報(bào)得很大，實(shí)際卻完成不了。有的項(xiàng)目按投資概算來申報(bào)預(yù)算支出，而不考慮招投標(biāo)下浮和預(yù)備費(fèi)的因素，滿打滿算。三是項(xiàng)目竣工結(jié)算和財(cái)務(wù)決算慢。受主客觀因素影響，有些項(xiàng)目竣工結(jié)算和財(cái)務(wù)決算緩慢，導(dǎo)致原安排的指標(biāo)多年不能撥付，連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)。
?。ǘ╉?xiàng)目建設(shè)當(dāng)中的不確定因素較多
一是拆遷因素。拆遷現(xiàn)在被稱為“天下第一難”，有的項(xiàng)目如交通、市政道路項(xiàng)目，部分區(qū)域有拆遷，部分區(qū)域無拆遷，存在無拆遷區(qū)域先施工、邊拆遷邊施工的現(xiàn)象，拆遷不能按時(shí)完成施工進(jìn)度也就上不去。二是天氣因素?；?xiàng)目受下雨、低溫冰凍等天氣影響較大，如一下雨、氣溫低，瀝青路面就不能施工。施工進(jìn)度完不成，資金撥付的進(jìn)度也就跟著受影響。
從影響政府投資項(xiàng)目預(yù)算資金使用效益的二方面因素來看，說明我們的預(yù)算管理還不夠科學(xué)、不夠精細(xì)，存在粗放式管理的現(xiàn)象，需要抓住管理的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地采取措施，不斷提高財(cái)政預(yù)算管理的效能。加強(qiáng)預(yù)算精細(xì)化管理，是提高政府投資項(xiàng)目資金使用效益的有效路徑。
三、提高政府投資項(xiàng)目預(yù)算支出精細(xì)化管理的路徑建議
不斷提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，執(zhí)行的強(qiáng)制性，讓預(yù)算編制一年比一年準(zhǔn)確、到位，預(yù)算執(zhí)行一年比一年均衡，效果更好，是預(yù)算管理的原則要求。實(shí)踐中如何做？精細(xì)化管理，我們認(rèn)為，其一，基礎(chǔ)工作要跟上，編制才能細(xì)化；其二，執(zhí)行要統(tǒng)籌，政府投資項(xiàng)目預(yù)算支出應(yīng)在細(xì)化的基礎(chǔ)上有“統(tǒng)籌”的理念；其三，預(yù)算支出細(xì)化編制、執(zhí)行效果怎樣，要用績效來評(píng)價(jià)。
?。ㄒ唬?shí)施項(xiàng)目庫管理，是做到預(yù)算支出編制精細(xì)化的基礎(chǔ)
大而粗放的預(yù)算支出編制，其效益肯定不高。而要做到精細(xì)化，必須要掌握大量的數(shù)據(jù)信息資源?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目有的建設(shè)周期長達(dá)幾年，加上前期研究、后期的工程結(jié)算和財(cái)務(wù)決算，時(shí)間跨度更大。現(xiàn)在我市的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理以塊狀管理為主，各有各的側(cè)重點(diǎn)，掌握項(xiàng)目情況、管理的深度也不一樣，預(yù)算支出編審的質(zhì)量也不一樣。如果遇到崗位輪換，項(xiàng)目情況的交接、熟悉就有一個(gè)過程。建議建立統(tǒng)一的項(xiàng)目庫管理模式，充分運(yùn)用信息化手段，分別按項(xiàng)目的建設(shè)程序設(shè)立相應(yīng)的模塊，如項(xiàng)目的前期論證審批模塊、征地拆遷政策處理模塊、施工監(jiān)理招投標(biāo)模塊、預(yù)算支出指標(biāo)模塊、建設(shè)計(jì)劃管理模塊、工程結(jié)算財(cái)務(wù)決算模塊等。相應(yīng)的人員能在項(xiàng)目庫中及時(shí)了解到有關(guān)信息，預(yù)算支出編審、領(lǐng)導(dǎo)決策有了相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持，預(yù)算支出的編審質(zhì)量就有了相應(yīng)的保障。如果根據(jù)項(xiàng)目前期審批、拆遷、結(jié)算進(jìn)展等情況及時(shí)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，也可從根本上杜絕按概算安排預(yù)算支出的情況。
?。ǘ?shí)施統(tǒng)籌安排，是提升預(yù)算資金使用效益的手段
細(xì)化預(yù)算是個(gè)大方向，但上文提到的政府投資項(xiàng)目在建設(shè)當(dāng)中存在的不確定因素是客觀存在的。為進(jìn)一步提高資金使用效益，有必要在對(duì)政府投資項(xiàng)目按項(xiàng)目安排資金的要求下，強(qiáng)化資金的統(tǒng)籌使用：一是統(tǒng)籌同一項(xiàng)目的各年度指標(biāo)。有些項(xiàng)目是每年度都在實(shí)施的，如交通安全設(shè)施、道路標(biāo)線等，以前是按年度項(xiàng)目來安排資金的，如2010年標(biāo)線工程、2011年標(biāo)線工程，各年度項(xiàng)目都有或多或少的資金結(jié)轉(zhuǎn)。此類項(xiàng)目可考慮歸并為某類工程，如交通安全設(shè)施工程、標(biāo)志標(biāo)線工程等，不再分年度工程來安排指標(biāo)，由于項(xiàng)目工程結(jié)算有一時(shí)間差，各年度指標(biāo)余缺就可統(tǒng)籌安排。二是統(tǒng)籌竣工待決算項(xiàng)目指標(biāo)。有些竣工項(xiàng)目決算期限較長，兩三年、甚至四五年不決算（這很不正常，但客觀存在），以往為便于指標(biāo)管理，這些待決算項(xiàng)目的指標(biāo)通常結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，造成審計(jì)部門所指出的“連續(xù)多年未用并結(jié)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。此類項(xiàng)目指標(biāo)可考慮歸并，且作適當(dāng)調(diào)減統(tǒng)籌，以提高資金使用效益。三是統(tǒng)籌年度結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)。在下年度一月份指標(biāo)能預(yù)下達(dá)的前提下，對(duì)年底結(jié)余指標(biāo)可作統(tǒng)籌調(diào)減，使資金效益得到最大化，當(dāng)然這樣做對(duì)指標(biāo)管理的要求很高，對(duì)下年度項(xiàng)目預(yù)算安排的工作量也增加很多。
?。ㄈ?shí)施績效管理，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出精細(xì)化管理的保障
政府投資項(xiàng)目預(yù)算支出編制粗放，一個(gè)重要的原因是：預(yù)算資金不要白不要，編好編壞一個(gè)樣，預(yù)算編制、執(zhí)行沒有約束力。因此，有必要實(shí)施績效管理，推行績效預(yù)算管理。應(yīng)將當(dāng)年財(cái)政支出績效和預(yù)算執(zhí)行情況作為編制下年度預(yù)算的重要參考依據(jù)。通過了績效目標(biāo)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，在下年度維持或追加預(yù)算資金，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目整合或減少預(yù)算資金。同時(shí)，建立完善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，以預(yù)算執(zhí)行率來衡量預(yù)算支出安排的科學(xué)性，衡量精細(xì)化水準(zhǔn)。預(yù)算支出安排需“二上二下”，一上是編制的基礎(chǔ)，其是否科學(xué)、精細(xì)對(duì)預(yù)算支出安排質(zhì)量有很大影響。有的部門一上編制的質(zhì)量較高，從實(shí)際出發(fā)提資金需求；有的部門就按概算來提資金需求；同一部門內(nèi)部由于項(xiàng)目實(shí)施單位不一樣，不同的項(xiàng)目預(yù)算支出一上編制的質(zhì)量也不盡相同。因此，有必要以執(zhí)行率來衡量預(yù)算支出編制的質(zhì)量，對(duì)于執(zhí)行率低的部門和項(xiàng)目在下年度預(yù)算支出編制時(shí)要充分考慮其主客觀因素，作出較大修正，對(duì)相關(guān)因素需作全方位、更準(zhǔn)確的考慮。通過健全完善政府投資項(xiàng)目績效管理，使預(yù)算編制一年比一年準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行一年比一年均衡，以發(fā)揮出財(cái)政資金的最大效益。
作者：范燎原 胡群托（執(zhí)筆）沈云芬 黃德鋼 單位：慈溪市財(cái)政局
