摘要：隨著城市化進程的加快，土地儲備制度的建立和不斷完善，存量土地盤活和新增建設用地集約化經(jīng)營，進而帶動出讓金總額的不斷增加。土地市場的不斷完善，經(jīng)營性用地廣泛采用拍賣、招標方式出讓，出讓凈收益率仍將進一步提高。
我國城市土地屬國家所有，土地資產(chǎn)收益特別是土地出讓金（以下簡稱出讓金）構成國有資產(chǎn)的重點，成為各級政府財政收入的要組成部分，政府將土地收益投入城市基礎設施建設和城鄉(xiāng)土地整理開發(fā)，從而使土地資產(chǎn)的巨大價值得以體現(xiàn)，土地市場的建設和土地出讓金的管理，在城市建設和社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。就市本級而言，撤地設市到2002年底，通過加強出讓金管理，為政府籌集近十億元的建設資金，主要用于城建、防洪和土地開發(fā)等方面，有力地支持地方經(jīng)濟建設和社會各項事業(yè)的發(fā)展。如何加強土地出讓金收支管理，降低土地開發(fā)成本，提高資金使用效率，提高信息服務質(zhì)量等是政府及相關部門值得探討的一個課題。
一、土地出讓金管理的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。
我市從上世紀九十年代初開始逐步實行土地有償使用制度，至今已有十多的歷史，市本級（原麗水市城區(qū)）土地市場發(fā)育和土地出讓金收支管理，經(jīng)歷了土地劃撥為主、粗放經(jīng)營、土地資金松散管理過渡到土地有償使用、府壟斷一級市場、出讓金政府宏觀調(diào)控、財政統(tǒng)一管理的發(fā)展過程。
撤地設市前的相當長一段時期里，政府及其職能部門對出讓金收支管理職責不太清晰，管理權限也較分散，政府宏觀調(diào)控能力受到限制，土地資金效益沒有行到有效發(fā)揮，撤地設市后，市本級加強了制度建設，先后出臺了《出讓金收支管理辦法》等一系列規(guī)章制度，明確各部門職責。二是加強收支計劃管理，規(guī)范資金分配辦法和撥付程序；三是加快資金周轉，提高資金使用效率，對出讓金繳撥進行改革，作了有益的嘗試；四是強化基礎核算和監(jiān)督檢查，嚴格成本審核；五是開展調(diào)查研究，加快信息反饋，為領導決策提供依據(jù)。通過改革、完善和加強管理，增強了政府調(diào)控能力，有效遏制不良現(xiàn)象，改變了過去管理混亂的局面，增加了地方財力并使有限資金發(fā)揮了最大效益。可以說，土地有償使用制度建立和完善的歷史，也就是土地出讓金收支管理從摸索階段走向規(guī)范化管理的歷史。據(jù)統(tǒng)計，從1993年到2002年十年間，毛出讓金年收入從946萬元增加到57913萬元，增長了60倍，凈出讓金從184萬增加到40200萬元，增長了218倍，土地出讓凈金收益率從1993年的19.5%增長到2002年69.41%，年均遞增14.2%，特別是撤地設市后，隨著市本級監(jiān)管的不斷加強，出讓金收支規(guī)模不斷擴大，發(fā)展勢頭迅猛，2001年凈收入首次突破億元大關，達2.1億元，2002年產(chǎn)生的凈收入比2001年翻了一番，創(chuàng)歷史新高，收益率也大幅提高，從2000年的49.9%增長到2002年的69.4%，增長近20個百分點。
隨著城市化進程的加快，城市規(guī)劃區(qū)不斷擴大，土地儲備制度的建立和不斷完善，存量土地盤活和新增建設用地集約化經(jīng)營，納入有償使用的土地總量將大幅增加，進而帶動出讓金總額的不斷增加。土地市場的不斷完善，經(jīng)營性用地廣泛采用拍賣、招標方式出讓，出讓凈收益率仍將進一步提高。
二、存在的幾個問題
（一）征地成本的增加，導致政府收益率的降低
造成征地成本增加的因素主要有：
1、土地收儲與供地之間的矛盾，導致融資成本增加。市本級土地收儲范圍不斷擴大，涉及到城區(qū)所有的用地類型和商貿(mào)、工業(yè)等各個領域。經(jīng)收儲而出讓的土地占供應土地的主體，因此，土地收儲和供應，將主導土地一級市場的供求關系。目前儲備土地累計庫存已達5700多畝，而供應卻大大滯后，以2002—2003年國土局住宅用地供應計劃執(zhí)行情況為例，2002年計劃供地700畝，實際供地282畝，僅完成年度計劃40%， 2003年住宅用地供應計劃570畝，上半年未實現(xiàn)供地。這樣，大量的土地收購進來，必須要在短期內(nèi)進行巨額的投融資，支付收儲資金，而儲備資金幾乎全部依賴貸款，據(jù)市土地儲備中心提供的統(tǒng)計資料，從2001年至2003年7月底，已累計向農(nóng)行等4家銀行貸款8.4億，累計貸款利息3230萬元，但土地供應緩慢，從而延長了貸款占用時間，增加了利息成本。
2、收購的各類型土地界限混淆直接導致收購成本的增加。根據(jù)土地儲備有關規(guī)定，對存量土地的收購或收回，是通過對各類型土地連同地上附著物經(jīng)評估后，對原土地使用人進行補償?shù)?，土地類型指原有?guī)劃已批準的土地使用類型，但往往原使用權人在受讓后改變土地用途，非法轉讓等，從而使用地現(xiàn)狀與原批準用途不一致，容易混淆地類界限，而收購補償以各種原因各種理由按現(xiàn)有用途類型標準進行補償，人為造成收購、拆遷補償費用的大幅增加，據(jù)統(tǒng)計，以工業(yè)用地改變?yōu)樯套∮玫貫槔?，后者的土地補償標準高于前者的十倍，這一成本的增加因素是很明顯的。
3、土地行政執(zhí)法難，導致征地成本的增加。征地補償是對被征用土地使用權連同地上附著物的價值進行補償?shù)?，土地使用現(xiàn)狀直接影響征地補償費用的多少。一方面由于市區(qū)存在大量的土地的歷史遺留問題，迫切需要解決。另一方面原批準的土地用途被用地單位或個人人為改變，以及非法轉讓，私下交易，違規(guī)操作，導致在征地過程中政策處理問題復雜化，處理這些老大難問題勢必增加征地費用。部分被征地的的單位、行政村及村民思想觀念陳舊，受局部利益趨使，成為征地工作中的種種障礙，更有甚者，一些單位和個人在違規(guī)占用土地，臨時搭建，而且對土地監(jiān)察部門查處案件采取不合作態(tài)度，從而不僅使行政執(zhí)法費用增加，也使清除土地的開發(fā)成本直接增大。被征用土地上違章案件或歷史遺留問題的處理進展順利與否，也直接影響征地的時間長短，間接影響征地成本。
（二）多種因素影響土地資金周轉速度和使用效率
影響土地資金周轉和使用效率的因素主要有：
1、土地出讓金收繳進度緩慢，欠款較多。出讓金收繳是出讓金循環(huán)周轉的起點，對結算、分配使用影響很大。土地出讓合同的規(guī)定，受讓人一般在合同簽訂后1—2月內(nèi)將出讓金繳入財政專戶，國土部門同時將出讓宗地清理交付使用。從以往的情況來看，往往是一方面土地未交付，一方面受讓人拖欠出讓金，造成雙方違約，或土地已交付，受讓人單方拖欠不交，也有出讓金已交而土地未交付的情況。最終造成政府信譽受損，財政資金被受讓人拖欠占用，如市區(qū)某房地產(chǎn)公司2002年底受讓的一宗土地出讓金為1.72億，由于該宗土地上拆遷問題未落實，到2003年8月仍欠繳出讓金1.32億元。據(jù)不完全統(tǒng)計，超過半數(shù)的受讓人有拖欠出讓金行為，超過5000萬元的大項目欠繳情況更普遍、更嚴重，不僅欠款大而且占用時間長。
2、現(xiàn)行的出讓金結算方法周期較長。從理論上講，土地出讓金收入與征地成本及凈收益是配比的，即一宗土地出讓金收入減除征地成本后得到凈收益。一直以來，我們對土地出讓金清算都是根據(jù)這一原理進行的，一方面從毛出讓金中分解征地成本撥回國土部門，然后將得出的凈收益按用途分配給各單位使用。而這些都是在出讓金全部繳清且宗地成本完全支付或確定的前提下進行的，因此受到受讓人欠繳出讓金和國土部門征地成本列支情況影響很大，資金在專戶停留的時間較長。
3、銀行結算環(huán)節(jié)存在資金滯留現(xiàn)象。出讓金及其相關聯(lián)的征地款項構成了專戶代理銀行的重要存款來源，土地資金收入的繳存與撥付，每筆收支業(yè)務涉及的金額都非常大，往往是幾百萬、幾千萬甚至上億元，很大程度上影響到經(jīng)辦銀行的營運狀況和經(jīng)營業(yè)績，銀行可能從局部利益出發(fā)，無意或人為地押款，延緩支付，也在一定程度上影響資金的周轉速度。
4、財政專戶資金未能得到充分利用。財政專戶收取的出讓金（征地款），一是支付國土部門征地成本和劃轉稅費，二是劃轉凈收益分配給各使用單位，在出讓金收支進度報送制度健全之前，很多用款單位不能及時了解其在專戶中有多少可用資金，財政部門則是被動的撥付，不知國土及其他用款單位何時需撥款，資金供求關系是脫節(jié)的。當前，國土征地貸款利息在收儲土地成本中列支，對土地收儲部門切身利益影響不大。因此，對財政專戶中撥回收儲成本不夠重視，另外，作為征地補償費的籌資渠道，相比之下，采用貸款支付方式比財政專戶撥回成本的方式所籌集的資金量更大，限制性更小，速度更快，因而過多依賴貸款，造成一方面貸款額度驟增，一方面財政專戶資金相對閑置。
（三）出讓金收支管理信息反饋相對滯后，不能很好滿足領導宏觀決策的需要
影響出讓金收支信息質(zhì)量的因素有：
1、對出讓金收入預測重視不夠，且測算缺乏較科學的手段。對出讓金管理，財政與國土部門兩者側重點不同，國土部門對出讓金的管理其定位是“代征”，認為出讓金收支計劃、分配使用等，主要是財政部門的事，對出讓金的收入的規(guī)模、凈收益率等重要指標預測停留在簡單、粗略估計的水平上。例如國土局對2003年度的收入預測數(shù)只是一個大致的估計總額，沒有結構分析和因素分析，因此實際執(zhí)行數(shù)與預測相差很大，影響資金信息的準確性。財政部門制訂出讓金年度收入計劃一般是以國土部門年度土地供應計劃為基礎的，預測收入往往在上年第四季度，而此時國土部門下年度土地利用計劃尚未正式下達，更多的是根據(jù)經(jīng)驗判斷和業(yè)務人員的技術性推算，準確性不高。一直以來，無論國土還是財政部門都沒有一套測算出讓金的完整科學的測算方法。
2、不確定因素對出讓金收支信息影響很大。出讓金收支管理過程中不確定因素很多，如土地供應計劃執(zhí)行情況變動，土地交易市場價格波動，已出讓土地政策處理問題對出讓金繳庫進度的影響，國家宏觀政策和政府微觀決策對土地出讓規(guī)模影響等，如果對上述一些不確定因素沒有作充分考慮，對出讓金收支所作的預測、分析和評價都可能失真。
3、缺乏對歷史資料的積累和提煉。撤地設市后，隨著市區(qū)（原麗水市）兩級政府機構的變動，對有關出讓金管理的歷史資料搜集較困難，加上原來資料檔案管理不規(guī)范，查閱不是很方便，其基礎數(shù)據(jù)調(diào)查取證都需要財政與國土部門反復核對，多方查找，完成一項專題調(diào)研往往需要占用很長時間，費時費力。極大影響了信息反映時效性。另外，財政專戶在日常管理中側重于收支核算和資金的繳撥，缺乏對管理中資金信息的定量分析和提煉，沒有深入挖掘有用信息，及時掌握第一手資料，從而影響了信息反饋的靈敏度。
4、信息傳遞制度尚未完全建立起來。出讓金管理活動過程中存在大量的信息，要獲取這些信息并及時反映出來被充分利用，需要暢通渠道和完善的聯(lián)系制度，我們雖為加強信息反映作了一些有益的嘗試，但還不夠完善，信息傳遞的載體或媒介還不多，與國土部門的信息鏈尚未完整地建立起來，在一些環(huán)節(jié)上還存在脫節(jié)現(xiàn)象，沒有真正做到信息共享。銀行與專戶的數(shù)據(jù)傳遞不夠迅速，財政專戶記帳有時不夠及時和準確，也一定程度上影響信息的質(zhì)量。
（四）、土地出讓金監(jiān)管的范圍、程度有待進一步擴大和深入
1、對土地出讓業(yè)務以外的補交出讓金缺乏有效管理。根據(jù)有關規(guī)定必須補交土地出讓金（土地差價）的情形有：原劃撥土地改變用途用于經(jīng)營性用地的；出讓土地改變用地條件的；有償使用土地改變?nèi)莘e率的；土地使用權轉讓等。隨著土地二、三級市場的發(fā)展，補交出讓金將逐步增多。這項資金金額是比較大的。據(jù)國土交易中心一項預測資料表明，僅市區(qū)銀苑小區(qū)、燈塔工業(yè)區(qū)原工業(yè)用地改變用途需補交的出讓金就達12800多萬元（截止7月底，已累計收繳700多萬元）。目前財政專戶對補交出讓金尚缺乏有效監(jiān)控，另外，對各類情況補交的出讓金如何分配使用，市政府的出讓金分配辦法未予明確。
2、財政部門對土地出讓金管理相關業(yè)務未能有效介入。相對國土部門而言，財政部門對土地出讓金管理側重于財政專戶的會計核算和資金收支管理，但從長遠來看，出讓金財政財務管理勢必要延伸到其他一些業(yè)務范圍，如土地價格、出讓方式確認、成本列支的監(jiān)督檢查等，這些方面直接影響政府收益和資金使用效率。
就目前本市的實際情況看，地價和出讓方式基本上由國土部門確定，財政、物價等相關部門并未真正介入，目前也僅僅是達到“了解”這一層面。對于成本審核是事后監(jiān)督，是基于成本列支范圍和憑證合法性的審查，沒有進入實質(zhì)性監(jiān)管。
三、對策與建議
針對以上存在的四個方面的問題，提出相應的應對措施如下：
(一)為有效降低征地成本，提高收益率，應做好以下幾個方面工作：
1、解決土地收儲規(guī)模與供地需求的矛盾。一方面要按土地總體規(guī)劃和土地利用計劃，適當收儲土地，不能盲目求快求大，應穩(wěn)步推進，對土地儲備條件成熟的要及時收儲，對尚未達到收儲要求的要暫緩收儲，盡量降低庫存儲備土地滯壓量。另一方面要嚴格執(zhí)行土地供應計劃，加大政策處理力度，加快已儲備土地的拆遷安置和場地清理，及時交付土地，縮短成本占用時間，加速資本周轉。
2、廓清土地類型界限，嚴格按照原批準的土地規(guī)劃用途進行補償，不同類型土地實行不同補償標準，嚴防混淆套用，嚴格執(zhí)行土地使用權價格及建筑物等地上附著物補償?shù)脑u估程序，降低清理費用，拆遷殘值回收應及時沖減開發(fā)成本。
3、加強宣傳工作，建議政府及有關部門重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處、村等基層組織建設，作好村民思想工作，減少征地阻力，加大土地行政執(zhí)法力度，對歷史問題要加快妥善處理，對違法占地亂搭亂建的行為要堅決嚴肅處理，對非法占地的損失費用不予補償。
(二)加快資金周轉，提高資金使用效率
1、加快出讓金收繳進度，大力組織催收清欠。一方面國土部門要加強已出讓土地上政策處理力度，嚴格履行土地出讓合同，盡量避免行政違約，提高土地行政的信譽，減少清欠阻力；二是財政國土兩部門應共同協(xié)作，相互配合，健全制度，完善制裁措施，對較大的出讓項目建立跟蹤隨訪制度，及時掌握和分析欠繳原因，對欠款金額巨大且無正當理由的要列作重點清欠對象，情節(jié)嚴重的建議提請司法部門配合執(zhí)行。對受讓人違約欠繳的要及時通知整改，防止土地出讓金被受讓人拖欠占用，可加收滯納金的不要隨意豁免。
2、改革出讓金結算方法，縮短財政專戶資金滯留時間，在傳統(tǒng)的出讓金結算方法基礎上，不斷探索新思路，采用新方法，大力推行預核預撥的結算辦法，即在國土部門出讓登記報送制度和成本預測制度基礎上，結合專戶收入進度，對應付國土部門的征地成本進行預先核實，部分撥付，對預計的凈收益，及時劃轉并按規(guī)定用途分配給使用單位，以保證征地資金的及時支付和各單位建設資金及時到位，加快資金周轉，把有限資金用在刀刃上。
3、強化部門之間的溝通和協(xié)作，充分利用間隙資金。健全和完善出讓金收支進度的通報制度，建設、水利、開發(fā)區(qū)等用款單位應主動與財政部門建立聯(lián)系，相互溝通，及時了解財政專戶資金的相關信息。土地儲備機構應充分利用財政專戶可用資金，多渠道籌集征地成本，合理確定貸款與財政撥款的比例，減輕融資壓力，降低利息成本，從而有效提高專戶資金使用效益。
4、專戶代理銀行要加快結算速度，處理好經(jīng)營業(yè)績與完善服務的關系，縮短財政資金撥付的中間環(huán)節(jié)，減少因人為因素而延長資金滯留時間，確保財政撥款及時到位。
(三)加快信息反饋，為領導決策作好參謀
1、高度重視年度土地出讓金收入預測和計劃的制訂，把收入計劃管理作為一項重要工作來抓，減少隨意性和盲目性。財政、國土部門要加強溝通，相互協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補，對出讓金收入水平和發(fā)展趨勢要進行結構分析和因素分析，在此基礎上建立一套較為科學、可靠的出讓金收入的測算方法，確保信息準確性。
2、及時了解和掌握不確定因素，對計劃適時進行修正和調(diào)整，及時跟蹤土地交易市場動態(tài)，掌握土地各級市場的供求關系，通過報紙、電視等多種媒介了解掌握土地市場價格波動，從中捕捉土地資金管理方面發(fā)展變化的脈絡，確保信息真實可靠性。
3、建立健全土地出讓相關檔案，深入開展調(diào)查研究，重視相關資料的搜集、積累和整理，從中發(fā)掘帶有規(guī)律性的信息，增強對信息敏感性。
4、建立健全部門聯(lián)系制度。如土地出讓登記報送制度，出讓土地成本預測制度，國土與財政專戶的對帳制度等等；采用報表報送、電子圖文傳遞、通訊聯(lián)絡、召開專題會議等多種手段，建立全方位、多媒體的快速信息通道，做到信息共享。
(四)拓展土地出讓金監(jiān)管的范圍，進一步深化相關業(yè)務的管理。
1、做好出讓業(yè)務土地出讓金管理的同時，開展對各種原因補交的出讓金情況進行全面調(diào)查，掌握基本情況，對補交出讓金的收入規(guī)模進行預測，確定收繳進度時間表。建議修改或補充出讓金凈收益分配辦法，明確補交出讓金用途可以是：扣除土地出讓金業(yè)務費2%和政府統(tǒng)籌15%，后不分地域和性質(zhì)，全額用于城市基礎設施建設或全額用于土地開發(fā)整理。
2、成立有財政等相關部門人員參與的土地資金審查決策機構，以便在土地出讓地價確認、出讓方式審定、出讓金減免以及土地供應計劃的編制和管理等方面，發(fā)揮多層次決策、監(jiān)管的作用。
3、對土地開發(fā)成本列支，應介入事前、事中和事后進行全程監(jiān)控，充分發(fā)揮財務總監(jiān)、行風監(jiān)督員的作用，會同財政部門參與收購儲備土地、征用農(nóng)村集體土地的成本補償活動，進行實地考察，深入到成本列支的實質(zhì)性管理。
組 長：黃成良
成 員：鐘建偉 呂麗仙 陳麗文
執(zhí) 筆：鐘建偉
