摘要：要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，真正做到崇尚生態(tài)倫理道德，倡導(dǎo)綠色文明，保護和營造地帶性植物群落，實施清潔生產(chǎn)。
城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力、重要動力。未來七年既是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期。黨的十八大和十八屆三中全會對完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制提出了新要求、新部署。各級各部門要結(jié)合自身實際，研究中央關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的新方略，著力完善體制機制，真正提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推動其健康有序發(fā)展。
一、把握城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的新方略、新趨勢
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)，可以加強城鄉(xiāng)聯(lián)系，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，實現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，最終達到城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮。
(一)中央提出城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的新方略
黨中央十分重視我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展問題。黨的十八大和十八屆三中全會對此提出了新要求、新部署、新方略：
1.堅持“四化同步”發(fā)展方針。堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
2.構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群，使其與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。
3.著力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。目前，我們的城鎮(zhèn)化率是以常住人口與總?cè)丝谥葋碛嬎愕?。只要是在本地工作生活半年以上的人口均作為常住人口，其中許多是在城市無家庭住房、家人不能與其一起生活的農(nóng)民工。這種計量方法所得出的城鎮(zhèn)化率，帶有一定的虛擬性，實際質(zhì)量不高。為此，中央提出要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好。
4.把生態(tài)文明建設(shè)融入全過程。把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。
(二)新方略引領(lǐng)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢
中央對我國城鎮(zhèn)化的新部署、新方略，指明了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的新方向、新要求，也會引領(lǐng)城鎮(zhèn)化的新趨勢。
1.走人本化的城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)化歸根到底應(yīng)該是人的生產(chǎn)方式、生活方式、人居環(huán)境、社會保障和文化觀念等方面實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變。因此，城鎮(zhèn)化必須以人為核心，要圍繞滿足人的發(fā)展需求、提高人民群眾的生活水平進行城鎮(zhèn)建設(shè)。這是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)所在。城鎮(zhèn)化過程中尤其需要注意尊重農(nóng)民的意愿、保護農(nóng)民的利益，切實給他們帶來實惠和生活改善；要注重通過切實的人口制度改革，給農(nóng)民工進入城市、留在城市、轉(zhuǎn)化為市民、享受市民待遇創(chuàng)造條件。
2.走集約化的城鎮(zhèn)化道路。黨的十八屆三中全會提出 “從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”。這是因為，與發(fā)達國家相比，我國不僅存在城市數(shù)量少、規(guī)模小以及城鎮(zhèn)體系不完善和城鎮(zhèn)布局不合理等制約因素，而且還存在諸如宜居宜業(yè)的土地十分有限、水資源短缺等基本國情。如果按照傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，對資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等形成巨大的壓力，有可能出現(xiàn)高速度、低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢。在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)在保護基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，依托城市群和都市圈，協(xié)同聚集各種要素，實施集約化發(fā)展。
3.走特色化的城鎮(zhèn)化道路。中國必須走符合本國國情、具有自身特色的多樣化城鎮(zhèn)化道路。在規(guī)模上，要實現(xiàn)大中小城市與小城鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；在區(qū)域上，要區(qū)分差異，依托區(qū)域優(yōu)勢，采取不同的發(fā)展模式；在動力上，要充分發(fā)揮多種經(jīng)濟成份的作用，依托產(chǎn)業(yè)拉動。在穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)在全國逐步形成既能適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特點，又能服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)體系，走大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化道路。要著力發(fā)展各類城市的數(shù)量，形成完整的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)群體系，同時要注重城鎮(zhèn)化內(nèi)在質(zhì)量的提高，增強城鎮(zhèn)的綜合承載能力，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平和質(zhì)量。
4.走生態(tài)化的城鎮(zhèn)化道路。黨的十八大提出 “大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，十八屆三中全會提出 “緊緊圍繞美麗中國建設(shè)，加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。要求樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。這就要求我們在城鎮(zhèn)化的過程中，加強城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，注重城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，建設(shè)以綠化、低碳、循環(huán)為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境體系。
5.走一體化的城鎮(zhèn)化道路。中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目的，是在穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平的基礎(chǔ)上，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。因此，在推進城鎮(zhèn)化進程中，要加快城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)關(guān)系進一步融合。
6.走智能化的城鎮(zhèn)化道路。黨中央提出，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。信息化、智能化是市區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。目前，綠色建筑與智能建筑的結(jié)合，已成為發(fā)達國家城鎮(zhèn)建設(shè)的潮流。數(shù)字城市、智慧城市建設(shè)也已被有關(guān)部門提上議事日程。
7.走人文化的城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)不僅是一個空間的概念，更是一個文化的概念。城鎮(zhèn)是一個國家或地區(qū)民族文化的高地，城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展，是文化的凝聚與驅(qū)動，城鎮(zhèn)的活力也來源于文化的魅力。良好的城鎮(zhèn)形象，除了先進的設(shè)施、完備的功能、優(yōu)美的環(huán)境，更多的應(yīng)是城市精彩獨特、內(nèi)外兼具的文化特質(zhì)與魅力。
在城鎮(zhèn)化的進程中，如何保持每座城市的獨特個性，使之具有獨特的文化魅力，是城市發(fā)展中的重大課題。解決這個問題的根本出路在于創(chuàng)造與弘揚城市文化。越是富有文化個性的城市，就越能在世界城市之林中保持獨特的魅力，就越富有民族和世界城市的意義。為此，城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)堅持“順應(yīng)自然、尊重歷史、發(fā)展特色”的城鎮(zhèn)建設(shè)理念，保持地方特色、保護歷史文化環(huán)境、保護和建設(shè)好文化設(shè)施。
二、明確城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的新思路、新策略
(一)以體制機制創(chuàng)新推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
1.戶籍制度改革。按照十八屆三中全會提出的 “推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”的改革部署，結(jié)合青島實際研究制定加快戶籍制度改革具體措施。按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的目標(biāo)取向，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開縣域中等城市落戶限制，合理確定青島市區(qū)落戶條件，促進居民在不同等級城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)之間的流動。按照中央“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”的改革要求，研究制定青島市范圍內(nèi)的具體落實辦法。
2.土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革具體包括：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。理想的目標(biāo)是：將集體土地市場化的過程，變?yōu)閷嶋H擁有土地的農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化紅利的過程，農(nóng)民市民化的過程。
3.社保制度創(chuàng)新。目前，農(nóng)村居民的社會保障較城鎮(zhèn)居民的社會保障仍顯薄弱，制約城鎮(zhèn)化進程。一要完善失地農(nóng)民社會保障制度。二要完善農(nóng)民工的社會保障制度。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。三要逐步提高全職農(nóng)民保障水平。進一步增加各級政府的投入，提高報銷比例；加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推廣步伐，使該項保障制度覆蓋全體農(nóng)村居民。四要解決人口遷徙后各項保障的換算和接續(xù)問題。
4.就業(yè)制度創(chuàng)新。一要建立對進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)制度。培訓(xùn)要緊密結(jié)合城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的需要，以提高農(nóng)民城鎮(zhèn)就業(yè)競爭力。二要加快勞動用工制度創(chuàng)新。消除各種用工歧視，維護農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的合法權(quán)益。要健全勞務(wù)糾紛協(xié)調(diào)仲裁機構(gòu)，解決好拖欠工資、勞動環(huán)境差、職業(yè)病和工傷事故頻發(fā)等突出問題。三要加快公共就業(yè)服務(wù)制度創(chuàng)新。政府勞動部門的職能應(yīng)由城鎮(zhèn)延伸到農(nóng)村，及時提供準(zhǔn)確的勞動力供求信息，對進城務(wù)工農(nóng)民進行科學(xué)有效地指導(dǎo)和服務(wù)。
(二)以主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
黨的十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”，“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限”，這預(yù)示著，對青島中心城區(qū)來講，重點在于通過優(yōu)化開發(fā)、做優(yōu)做美，打造精致空間，完善功能、提升承載力；主要任務(wù)在于通過盡快完成棚戶區(qū)改造、制造業(yè)外遷，在提供宜居舒適空間的同時，注意優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，在城市中心區(qū)主要布局效率更高、就業(yè)拉動能力更強的第三產(chǎn)業(yè)。在青島的郊區(qū)，則可以采取重點開發(fā)戰(zhàn)略，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，盡快完善城市功能、改善城區(qū)環(huán)境。
(三)以生態(tài)文明建設(shè)推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
要把生態(tài)學(xué)的原理引入城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)之中，注重城市物、事、人、境之間在時間、空間、數(shù)量、結(jié)構(gòu)與秩序關(guān)系上的高效和諧。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，真正做到崇尚生態(tài)倫理道德，倡導(dǎo)綠色文明，保護和營造地帶性植物群落，實施清潔生產(chǎn)，防治環(huán)境污染，提高資源利用效率和再生能力，保持地域文化特色；努力建設(shè)以人為本、以自然環(huán)境為依托、以資源流動為命脈的經(jīng)濟高效、生態(tài)良性循環(huán)、社會和諧的生態(tài)園林城市。政府要注意引導(dǎo)和鼓勵大型房地產(chǎn)開發(fā)商在建設(shè)綠色建筑、生態(tài)小區(qū)中發(fā)揮示范作用。
(四)以服務(wù)設(shè)施配套推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
據(jù)對青島市一些城鎮(zhèn)的實證研究，這些地區(qū)盡管有強大的產(chǎn)業(yè)支撐，并對其城鎮(zhèn)化有拉動作用，但是城鎮(zhèn)化的步伐卻顯著落后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)化的推進與服務(wù)業(yè)發(fā)展、服務(wù)設(shè)施完善是相互依賴、相互促進的，從二者發(fā)展的邏輯順序和進程來看，主要趨勢是先有服務(wù)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)的增加，再有農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化率的上升。因此，在工業(yè)化速度快于城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)，要注重通過加快服務(wù)業(yè)發(fā)展和服務(wù)設(shè)施建設(shè)來帶動城鎮(zhèn)化。在中小城鎮(zhèn)進行項目建設(shè)與開發(fā)時，要選擇服務(wù)業(yè)與服務(wù)設(shè)施相對發(fā)達的區(qū)域；在開發(fā)項目時要注重服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，拿出一定比例的面積用作服務(wù)業(yè)發(fā)展載體。
(五)以建設(shè)管理創(chuàng)新推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
按照十八屆三中全會的要求，一要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制。中央允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，有關(guān)部門要在已有投融資體制基礎(chǔ)上，深化改革和創(chuàng)新，既保證城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求，也要關(guān)注投融資風(fēng)險。尤其要深化研究社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營的管理辦法，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸納民資和外資的渠道。二是結(jié)合青島實際，積極爭取中央支持，盡快研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。三是對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，盡快落實賦予其同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限。四是建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制。加快區(qū)域城市在生態(tài)環(huán)境治理、旅游經(jīng)濟發(fā)展等方面的協(xié)調(diào)機制，在推進區(qū)域一體化發(fā)展中推進青島城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
作者：劉文儉
單位：中共青島市委黨校
