摘要：該試點項目的運行，將有力促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
背景簡介
農(nóng)村公共服務運行維護機制建設示范試點工作是落實十八大精神的具體舉措，對于鞏固農(nóng)村稅費改革和綜合改革、解基層之難、保障和改善民生均具有重要意義。為貫徹落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，進一步深化農(nóng)村綜合改革，創(chuàng)新農(nóng)村體制機制，2012年，國務院農(nóng)村綜合改革工作小組，圍繞創(chuàng)新農(nóng)村體制機制，加強農(nóng)村社會管理和公共服務等方面，決定在四川開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作。
根據(jù)國家有關(guān)政策要求，在自愿申請的前提下，考慮全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、社會管理創(chuàng)新改革試點縣布局并兼顧不同類型、地方工作基礎以及財政配套能力等因素，2012年，四川率先選擇了榮縣、瀘州市江陽區(qū)、敘永縣、廣漢市、南充市順慶區(qū)、宜賓市南溪區(qū)、宜賓縣、青川縣、西昌市、米易縣10個縣（市、區(qū)）所轄行政村（共計2500個）進行示范試點。試點工作主要是對農(nóng)村基礎設施和環(huán)境類項目的運行維護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務類項目的運行維護、農(nóng)村生活服務類項目的運行維護、農(nóng)村社會管理類項目的運行維護等4個方面給予資金保障。該試點項目的運行，將有力促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，大力推進農(nóng)村公共服務保障能力建設，提升農(nóng)村公共服務和社會管理水平。
核心提示
為加強和規(guī)范農(nóng)村公共服務運行維護機制示范試點獎勵資金（以下簡稱獎勵資金）管理，提高資金使用效益，根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村綜合改革示范點中央財政獎勵資金管理暫行辦法>的通知》（財預〔2012〕437號）和《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<四川省農(nóng)村公共服務運行維護機制建設示范試點實施方案>的通知》（川辦函〔2012〕291號）要求，省財政廳制定了《四川省農(nóng)村公共服務運行維護機制示范試點獎勵資金管理暫行辦法》。該辦法自2012年12月28日印發(fā)之日起施行，有效期2年。
疑難解答
●什么是農(nóng)村公共服務運行維護機制示范試點獎勵資金？
農(nóng)村公共服務運行維護機制示范試點獎勵資金，是指在一定期限內(nèi)中央財政補助和省級財政安排的用于支持開展農(nóng)村公共服務運行維護機制示范試點工作的資金，屬于一般性轉(zhuǎn)移支付資金。
●獎勵資金支持范圍主要包括哪些？
獎勵資金重點支持當前公共財政尚未覆蓋的村內(nèi)戶外公益事業(yè)已建項目的運行維護。凡財政資金已經(jīng)覆蓋的農(nóng)村公共服務運行維護項目，運行維護資金原則上不得重復安排。如有結(jié)余滾存下年使用或經(jīng)村民代表大會同意，可用于村內(nèi)戶外其他公益事業(yè)項目建設。
●獎勵資金應遵循什么樣的使用原則，按照什么方法進行具體分配？
獎勵資金的安排使用遵循統(tǒng)籌安排、客觀公正、?？顚Ｓ谩⒐芾硪?guī)范的原則。省財政按因素測算法分配獎勵資金，主要因素為行政村個數(shù)和補助標準，并適當照顧民族地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)。試點縣（市、區(qū)）可根據(jù)各村人口、幅員面積、地理區(qū)位、村集體收入和工作績效等情況分村確定具體的補助標準。
●獎勵資金的補助標準平均控制水平是多少？
獎勵資金補助標準為平均每個行政村5萬元/年。其中，中央和省財政按每個行政村不低于3萬元/年的標準進行補助。試點縣（市、州）可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和財力狀況，各地可適當提高補助標準。
●獎勵資金的使用方向包括哪些？
試點市（州）、縣（市、區(qū)）圍繞轉(zhuǎn)變基層政府職能、完善鄉(xiāng)村治理機制，完善公共財政體系、推進基本公共服務均等化，健全農(nóng)村要素市場體系、增強農(nóng)村發(fā)展活力，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系、夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎等方面，結(jié)合本地實際制定實施方案。
●對獎勵獎金的使用有哪些禁止性規(guī)定？
縣（市、區(qū)）財政部門應當嚴格按照工作實施方案、預算和規(guī)定用途使用資金，不得用于村級組織運轉(zhuǎn)，不得用于村、組人員的補貼發(fā)放和村務接待，不得直接發(fā)放給村民個人，不得由村組干部單方面決定安排。
●如何加強獎勵資金的監(jiān)督管理？
試點市（州）、縣（市、區(qū)）財政部門要建立獎勵資金監(jiān)管機制和績效評價制度，定期、不定期地對獎勵資金使用情況進行檢查，對獎勵資金的分配、使用等情況進行考核，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，切實加強資金監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應充分發(fā)揮職能作用，加強對所轄地域獎勵資金使用情況的監(jiān)督檢查。省財政廳、市（州）財政部門負責督促和抽查縣財政部門管理和使用資金的績效評價和監(jiān)督檢查工作?？冃гu價和監(jiān)督檢查結(jié)果作為下一年度資金分配的依據(jù)之一。
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中國農(nóng)村公共服務運行機制的制度變遷
農(nóng)村公共服務運行機制，作為一種特定制度安排的產(chǎn)物和成果，隨著制度的創(chuàng)新和變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)變。同時，作為一種具有穩(wěn)定性的運作模式，農(nóng)村公共服務運行機制將內(nèi)嵌于它所存在的制度環(huán)境中，并與相應的制度安排產(chǎn)生耦合。
建國之初，百廢待興、百業(yè)待立。在特殊的政治環(huán)境和經(jīng)濟條件下，新中國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，并相應建立起一套高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在農(nóng)村社會，政府憑借行政力量來組織和配置農(nóng)業(yè)資源，開展了集體化和人民公社化運動。農(nóng)村公共服務運行機制則內(nèi)生于這種制度環(huán)境和制度安排下，并成為其中的一個制度子系統(tǒng)。這一時期，政府是農(nóng)村社會一切社會事務和經(jīng)濟活動的組織者和決策者，并通過高度集中的計劃經(jīng)濟體制進行農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。這種自上而下、集中而統(tǒng)一的公共服務決策方式，在當時城鄉(xiāng)分割的“二元”經(jīng)濟體制下，較為成功地化解了農(nóng)村公共服務供給的組織困境，初步建立起農(nóng)村公共服務運行機制，在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)居民在分享公共服務方面的差距，但其缺乏合意的激勵機制及搭便車行為的存在，也致使實施成本和交易成本不斷攀高。
隨著歷史的推進，人民公社制度越來越成為進一步發(fā)展生產(chǎn)力的枷鎖，極大抑制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和主動性，導致生產(chǎn)下降，生活貧困。改革勢在必行。農(nóng)村社會的改革從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始改革進程，并逐步確立了與之相適應的政治體制，從而徹底打破了人民公社時期的制度體系。
現(xiàn)行農(nóng)村公共服務運行機制，歷經(jīng)了諸如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、農(nóng)村稅費改革和新農(nóng)村建設三大制度契機后逐漸形成。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民的積極性和主動性。但也使人民公社時期高度組織起來的農(nóng)民又回到個體分散狀態(tài)，農(nóng)村社會的利益結(jié)構(gòu)得以分散化、多元化，農(nóng)村公共服務供給的有效性受到嚴重削弱。1983 年，中央決定在全國農(nóng)村重新恢復鄉(xiāng)政府,恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，隨后開始試行《村民委員會組織法》，全國農(nóng)村基層普遍建立了村民委員會。“鄉(xiāng)政村治”取代人民公社，成為了一種新的鄉(xiāng)村政治體系，使基層政府取代人民公社成為農(nóng)村公共服務運行機制中的主要主體。但因其保留了改革開放前的制度外籌資方式，出現(xiàn)基層政府將責任轉(zhuǎn)嫁，通過向農(nóng)民收取更重費用，以致亂收費、亂攤派來提供公共服務，加重了農(nóng)民負擔，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和政治穩(wěn)定。由此，農(nóng)村稅費改革因勢利導，結(jié)束了農(nóng)村公共服務運行機制中制度外籌資的歷史，切實減輕了農(nóng)民負擔。但隨著農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村控制力被進一步削弱，鄉(xiāng)村關(guān)系的疏離使分稅制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了制度外收入，財政更加困難，已難以擔起供給農(nóng)村公共服務的重任。直面農(nóng)村公共服務運行機制中的突出矛盾和問題，新農(nóng)村建設的到來，無疑是一個歷史性的發(fā)展契機。適應社會主義新農(nóng)村建設，建立新農(nóng)村公共服務是解決我國農(nóng)村公共服務產(chǎn)期短缺與協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要和現(xiàn)實選擇。在社會主義新農(nóng)村建設的契機下，完善現(xiàn)行農(nóng)村公共服務運行機制就是要逐步解決農(nóng)村公共服務嚴重滯后的問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，逐步縮小城鄉(xiāng)在提供公共服務方面的差距，以滿足農(nóng)民公共服務需求、促進農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村政治。因而，某種程度而言，新農(nóng)村建設即使農(nóng)村社會改革開放以來制度變遷的延續(xù)，又是事關(guān)農(nóng)村公共服務運行機制的一場新的制度創(chuàng)新。
21世紀以來，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革理念也越來越受到人們的關(guān)注和討論，只追求經(jīng)濟發(fā)展效率而忽視社會公平的做法如今已不符合社會和歷史發(fā)展的要求。因而，農(nóng)村公共服務機制的有效運轉(zhuǎn)，使農(nóng)民享受到應得的權(quán)利和公平待遇，不僅能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)縮小城鄉(xiāng)差距，也是促進“社會公平”的一劑良藥。
作者單位：四川省財政廳基財處
