【摘要】 本文選取福建省2000 ~ 2011年政府創(chuàng)新資金投入相關(guān)數(shù)據(jù)，采用相對(duì)比較法對(duì)福建省財(cái)政科技撥款額、政府投入R&D經(jīng)費(fèi)額、政府創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出率等指標(biāo)進(jìn)行了縱向比較，同時(shí)將之與全國及江蘇、廣東兩省進(jìn)行橫向比較，分析結(jié)果表明福建省政府創(chuàng)新資金投入效率不高，并深入分析了其中的原因，提出了相關(guān)政策建議。
【關(guān)鍵詞】 政府創(chuàng)新資金 比較分析 投入產(chǎn)出效率
創(chuàng)新能力已然成為一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ氖滓獦?biāo)志，政府是提高創(chuàng)新能力的重要力量。近年來，福建省政府對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度不斷加強(qiáng)，政府創(chuàng)新資金的投入量逐年增加，財(cái)政科技撥款額由2000年的8.19億元增長到2011的40.79億元，R&D投入額從3.09億元增長到18.31億元，年均增長率超過了20%，培育了一大批有特色的科技型企業(yè)，形成了一批具有競爭力的新興產(chǎn)業(yè)。但必須認(rèn)識(shí)到，政府創(chuàng)新資金不可能無限增加，只有提高資金使用效益，才能更好地促進(jìn)企業(yè)的壯大與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
一、福建省政府創(chuàng)新資金效率現(xiàn)狀
1. 福建政府創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇。在我國，反映政府創(chuàng)新資金投入有兩項(xiàng)總量指標(biāo)，一項(xiàng)是財(cái)政科技撥款，另一項(xiàng)是政府投入研發(fā)額；創(chuàng)新產(chǎn)出最直觀的表現(xiàn)是專利發(fā)明的涌現(xiàn)和由創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，本文選取政府投入R&D資金額和財(cái)政科技撥款作為政府創(chuàng)新資金的投入指標(biāo)，專利申請(qǐng)數(shù)和GDP作為政府創(chuàng)新資金的產(chǎn)出指標(biāo)，用政府創(chuàng)新資金的投入產(chǎn)出之比來反映創(chuàng)新資金效率。
2. 福建省政府創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出總體情況。通過對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn)，雖然近年來福建省政府創(chuàng)新資金投入量逐年增長，但資金使用效率并沒有逐年提高。
圖1所示，僅2000 ~ 2002年效率稍有提高，自2002年起創(chuàng)新資金效率逐年降低，GDP/政府創(chuàng)新資金浮動(dòng)較大，統(tǒng)計(jì)圖呈扁平倒U形，專利數(shù)/政府創(chuàng)新資金在2003 ~ 2007年間均處于平穩(wěn)低效率狀態(tài)，說明福建省政府創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出效率非但沒有得到改善，反而愈來愈低。2011年，政府每投入1億元?jiǎng)?chuàng)新資金帶來955.77億元的GDP產(chǎn)出以及1 765.42項(xiàng)專利的涌現(xiàn)，2011年后情況得到改善。
3. 創(chuàng)新投入與GDP比率的縱橫向比較分析。福建省政府創(chuàng)新資金的投入在一定程度上帶動(dòng)了本地區(qū)GDP的增長，如圖2所示，2000 ~ 2011年，福建省GDP由3 764.54億元增加到17 500億元，達(dá)到了年均16%的增長率，但同期江蘇、廣東省的GDP年平均增加率達(dá)到了17%、16.5%，2011年分別增長到48 604、53 210億元，這兩省的政府創(chuàng)新資金投入對(duì)GDP的帶動(dòng)效應(yīng)更為明顯。
從政府創(chuàng)新資金投入與GDP的比率上看，福建在2000 ~ 2007年間總體比較穩(wěn)定，高于全國平均水平，但在2007年后比率開始下降，2008年比2007年效率下降了15%，2009年比2008年效率下降了5%，且一直沒有得到改善。而截至2011年，江蘇省每億元資金投入帶來超過4 000億元的GDP產(chǎn)出，福建省遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，這說明福建省創(chuàng)新資金的利用效率存在較大的提升空間。
4. 創(chuàng)新投入與專利產(chǎn)出比率的縱橫向比較分析。如圖3，福建省專利申請(qǐng)數(shù)與江蘇、廣東省也存在較大差距，其總數(shù)是江蘇省的9.32%，廣東省的14%，增長率亦低于江蘇、廣東。
福建省政府創(chuàng)新資金投入與專利申請(qǐng)數(shù)的比率上下波動(dòng)幅度較大，甚至出現(xiàn)大幅度負(fù)增長，2007年后增長速度加快，基本維持在每億政府創(chuàng)新資金的投入促進(jìn)680.7項(xiàng)專利申請(qǐng)數(shù)。與全國相比，雖然福建省稍高但波動(dòng)較大，發(fā)展極不穩(wěn)定，截至2011年，江蘇省每億元?jiǎng)?chuàng)新資金帶動(dòng)23 587.3項(xiàng)專利數(shù)的涌現(xiàn)，福建省此比率僅達(dá)到江蘇省的50%，說明福建省努力縮小差距的同時(shí)低效的現(xiàn)狀明顯，提升空間依然很大。
通過上述對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，福建省無論是創(chuàng)新資金投入的絕對(duì)量還是研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重的相對(duì)量均處于較低水平，資金投入結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究所占比例過低，特別是專利產(chǎn)出效率只達(dá)到江蘇、廣東兩省50%左右，政府創(chuàng)新資金投資效率低下。
二、福建省政府創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出效率低下的原因
1. 政府創(chuàng)新資金投入機(jī)制不合理。
（1）政府創(chuàng)新資金投入不足。2000 ~ 2011年間，福建省財(cái)政科技撥款額增長了近4倍，政府投入研發(fā)額也增加了近6倍，但過與廣東、江蘇省對(duì)比，福建省無論是投入總量還是投入量的增長速度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，并且差距逐年加大。2011年福建省政府創(chuàng)新資金的投入僅為廣東省的15.07%，江蘇省的21.5%，R&D/GDP不僅低于發(fā)達(dá)省份，甚至低于全國平均水平，這也在一定程度上解釋了福建政府創(chuàng)新資金投資為例低效。
（2）政府創(chuàng)新資金投入結(jié)構(gòu)不合理。政府投入R&D的資金按結(jié)構(gòu)分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展?；A(chǔ)研究是認(rèn)識(shí)自然現(xiàn)象，解釋自然規(guī)律，獲取新知識(shí)、新原理、新方法的研究活動(dòng)，是推動(dòng)原始性創(chuàng)新的動(dòng)力與經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)競爭力的源泉；應(yīng)用研究是將基礎(chǔ)研究應(yīng)用于實(shí)際的初探，為達(dá)到預(yù)期的目的進(jìn)行具體方法和技術(shù)途徑的探索；試驗(yàn)發(fā)展利用基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究將所獲得的知識(shí)轉(zhuǎn)化成切實(shí)可行的計(jì)劃，是為創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改進(jìn)而開展的與生產(chǎn)活動(dòng)直接相關(guān)的系統(tǒng)性工作。
如表1所示，福建省創(chuàng)新資金中基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究所占比例一直極低，甚至出現(xiàn)下降趨勢，2011年R&D經(jīng)費(fèi)支出中代表原創(chuàng)性研究的比例僅有8%，其中基礎(chǔ)研究2.45%，應(yīng)用研究5.55%，低于同期全國基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)所占比例的17.2%，與2000年相比，福建基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支出不但沒有增加，反而降低了0.66個(gè)百分點(diǎn)，研發(fā)活動(dòng)向試驗(yàn)發(fā)展傾斜，過多關(guān)注科技創(chuàng)新帶來的短期利益，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入嚴(yán)重不足。
（3）政府創(chuàng)新資金投入方式欠佳。福建省應(yīng)當(dāng)立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，積極探索政府創(chuàng)新資金投入方式。
如表2所示，雖有諸多投入方式，因財(cái)政撥款作用明顯、實(shí)際易操作控制，90%以上創(chuàng)新資金選擇此種投入方式，但這樣的方式缺乏一定科學(xué)性：首先，政府創(chuàng)新資金投入中大部分屬于無償資助，如果財(cái)政收入增長速度不夠快，政府創(chuàng)新資金的投入就不能得到很好的保證。其次，無償資助壓力小，易帶來資金使用的浪費(fèi)，滋生尋租行為。再次，要獲得政府創(chuàng)新資金需向國家、省或市申請(qǐng)，得到授權(quán)后才能得到資助，這種方式不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。最后，為了規(guī)避投資的風(fēng)險(xiǎn)，目前政府創(chuàng)新資金投入主要傾向于規(guī)模大、底子厚的大企業(yè)，雖然福建省創(chuàng)立了科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金，扶持各種所有制的科技型中小企業(yè)，但這部分資金多數(shù)以“撒胡椒面”的方式平均使用，對(duì)于小企業(yè)，民營企業(yè)及民營機(jī)構(gòu)一般情況下很難獲得資助，創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出效率不高。
2. 政府創(chuàng)新資金的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。政府資金投入主要起著引導(dǎo)、帶動(dòng)的作用，通過政府資金向基礎(chǔ)研究、重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，吸引拉動(dòng)數(shù)倍于政府資金的企業(yè)和社會(huì)資金投入到創(chuàng)新活動(dòng)當(dāng)中，加上稅收優(yōu)惠等間接支持方式的進(jìn)一步引導(dǎo)，刺激各方創(chuàng)新資金的投入。
江蘇省政府創(chuàng)新資金投入平均每增加1萬元，則帶動(dòng)企業(yè)平均投入資金增加9.37萬元，帶動(dòng)全社會(huì)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)投入增加12.55萬元，廣東省在帶動(dòng)企業(yè)和全社會(huì)資金投入上分別為15.02萬元和18.62萬元，兩省政府投入R&D的數(shù)額平均占R&D總數(shù)的1.68%、8.18%，其余資金都來自企業(yè)和社會(huì)。
相比之下，福建省政府創(chuàng)新資金的帶動(dòng)效應(yīng)還不是很明顯，雖然出臺(tái)了各種鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策，也并沒有帶來過多的創(chuàng)新資金，2000 ~ 2011年政府投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)以年均近20%的增長速度投入，而企業(yè)投入研發(fā)的資金年均增長率卻僅為26%，政府資金的投入沒有明顯帶動(dòng)企業(yè)、社會(huì)資金的投入增加，全部研發(fā)經(jīng)費(fèi)中平均11%的經(jīng)費(fèi)均來自于政府投入，此比例大于江蘇、廣東兩省，政府的引導(dǎo)作用未能有效發(fā)揮，勢必影響創(chuàng)新資金投入產(chǎn)出效率的提高。
3. 創(chuàng)新資金管理水平低下。目前福建省對(duì)政府創(chuàng)新資金的管理基本上延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集中管理的方式，政府提供并分配資金的同時(shí)兼任監(jiān)管角色，尚未形成有效的委托代理機(jī)制，在角色上缺乏相互監(jiān)督機(jī)制，從而造成一些地方借科技創(chuàng)新東風(fēng)，采用移花接木等手段套取政府創(chuàng)新資金后不用于科技創(chuàng)新活動(dòng)，而是用于招待送禮、更新交通工具等，致使資金投入不足與嚴(yán)重浪費(fèi)并存。
另外，不重視全過程管理。創(chuàng)新資金在項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、評(píng)估等過程中不重視項(xiàng)目全過程監(jiān)管，往往只是在項(xiàng)目申請(qǐng)的初期給予考核，到中后期監(jiān)管力度大大減弱，政府對(duì)企業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的工作沒有跟上，使得項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期效果。在創(chuàng)新活動(dòng)的過程中缺乏有效的“產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致創(chuàng)新活動(dòng)分散，項(xiàng)目中后期缺乏科學(xué)調(diào)控，科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)，研發(fā)與應(yīng)用分離，項(xiàng)目的成功率低，阻礙了科技成果轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。福建省每年有100多項(xiàng)成果通過鑒定，但其中90%無法轉(zhuǎn)化生產(chǎn)力。
4. 創(chuàng)新資金資助項(xiàng)目評(píng)審與驗(yàn)收機(jī)制缺陷。福建省政府創(chuàng)新資金的配置很多是以項(xiàng)目的形式投入創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)資金的投入領(lǐng)域、對(duì)象沒有很嚴(yán)格的規(guī)章制度加以約束和控制，使得在項(xiàng)目評(píng)審不公正、不科學(xué)，行政干預(yù)多，增加了政府創(chuàng)新資金的機(jī)會(huì)成本，同時(shí)也易滋生各種腐敗行為。事實(shí)上項(xiàng)目驗(yàn)收的主體只有委托方和被評(píng)價(jià)方，由于委托方和政府這個(gè)受托方實(shí)屬隸屬關(guān)系，獨(dú)立性較差，項(xiàng)目的驗(yàn)收容易收到干擾，驗(yàn)收結(jié)果與實(shí)際項(xiàng)目所能帶來的效益并不相符。
三、建議
1. 完善政府創(chuàng)新資金投入機(jī)制。結(jié)合省內(nèi)創(chuàng)新實(shí)際需要和創(chuàng)新能力，加大投入力度，將資金投入與地區(qū)的GDP和財(cái)政收入聯(lián)系起來，建立一個(gè)資金持續(xù)增長的投入機(jī)制；結(jié)合地方科技優(yōu)勢加大對(duì)基礎(chǔ)研究的資助；適度投入資金資本化，以債券或股權(quán)的方式投入，讓創(chuàng)新主體在得到資助降低開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)；有所側(cè)重地將資金投入支柱產(chǎn)業(yè)、重要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌兼顧眾多中小型民營企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，合理配置各項(xiàng)資源，切實(shí)做到“財(cái)盡其用”。
2. 拓寬創(chuàng)新資金來源渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金。創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境以及多元化的金融資本市場，通過稅收優(yōu)惠、貸款貼息、財(cái)政擔(dān)保等政策調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，建立由政府打頭陣，各種金融資本加入創(chuàng)新活動(dòng)的類似風(fēng)險(xiǎn)投資的組合，推進(jìn)民間資本、外資和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的積極參與投資。
3. 推行職業(yè)經(jīng)理人制度，明確政府與資金管理人的責(zé)任，并實(shí)施全程追蹤管理與監(jiān)督。同時(shí)，完善科技項(xiàng)目評(píng)審與驗(yàn)收機(jī)制，應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，推行項(xiàng)目招投標(biāo)制度。
4. 由政府創(chuàng)新資金牽引，以行業(yè)商會(huì)為依托、引導(dǎo)不同創(chuàng)新主體、開展聯(lián)合創(chuàng)新，更好地引導(dǎo)政府創(chuàng)新資金的有效使用。
【注】 本文受福建省軟科學(xué)項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟配套優(yōu)惠政策研究”（編號(hào)：2011R0069）、華僑大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金（編號(hào)：JB-SK1126）、華僑大學(xué)科研基金項(xiàng)目（編號(hào)：10BS325）及泉州市科技計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)：2011Z9）的資助。
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5. 張玉賦，張華.江蘇省科技投入的績效模型分析研究.中國科技論壇，2006；5
【作 者】
胡 珊 曾繁英（教授）
【作者單位】
（華僑大學(xué)工商管理學(xué)院 福建泉州 362021）
