【摘要】 本文分析了我國(guó)公共預(yù)算超收現(xiàn)象常態(tài)化趨勢(shì)及超收規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中央與地方政府的預(yù)算超收問(wèn)題進(jìn)行了比較研究。針對(duì)預(yù)算超過(guò)導(dǎo)致的預(yù)算約束力下降，以及超收向超支轉(zhuǎn)化的問(wèn)題，本文認(rèn)為我國(guó)預(yù)算超收問(wèn)題與發(fā)達(dá)國(guó)家相比具有特殊性，長(zhǎng)期來(lái)看還要從公共預(yù)算制度的建設(shè)上著手治理。
【關(guān)鍵詞】 公共預(yù)算 預(yù)算超收率 預(yù)算自由裁量
一、引言
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公共財(cái)政改革的不斷深化，我國(guó)公共財(cái)政收入呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)?！?011年預(yù)算執(zhí)行情況和2012年預(yù)算報(bào)告草案》中的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)公共財(cái)政收入103 740億元，同比增長(zhǎng)24.8%，完成預(yù)算收入的115.8%。公共財(cái)政取得巨大成就的同時(shí)，公共預(yù)算執(zhí)行中常年出現(xiàn)的預(yù)算超收問(wèn)題也日益引起人們的廣泛關(guān)注。
自1994年分稅制改革以來(lái)預(yù)算超收由偶然現(xiàn)象發(fā)展為連續(xù)多年出現(xiàn)，規(guī)模不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。2011年預(yù)算超收達(dá)到14 020億元，如此大的超收規(guī)模與超收常態(tài)化趨勢(shì)，對(duì)超收資金的使用及監(jiān)督提出了一系列挑戰(zhàn)，反映出我國(guó)存在預(yù)算約束軟化、公共預(yù)算體系尚不完善等問(wèn)題。因此，有必要對(duì)我國(guó)的公共預(yù)算超收問(wèn)題的現(xiàn)狀與產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出控制預(yù)算超收及合理使用超收預(yù)算資金的措施，以提高我國(guó)公共預(yù)算的科學(xué)性與約束力，增強(qiáng)我國(guó)預(yù)算的法治性，促進(jìn)公共預(yù)算體系的不斷完善。
二、我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題的現(xiàn)狀分析
公共預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能所編制的國(guó)家年度基本財(cái)政收支計(jì)劃。公共預(yù)算超收額是預(yù)算收入增長(zhǎng)的一部分，反映公共預(yù)算執(zhí)行中決算超出預(yù)算收入的絕對(duì)規(guī)模。通常用“預(yù)決算收入偏離度”即預(yù)算超收率來(lái)衡量超收與預(yù)算收入的相對(duì)比例，計(jì)算公式如下：
預(yù)算超收率（預(yù)決算收入偏離度）
=[決算收入-預(yù)算收入預(yù)算收入數(shù)]×100%。
1. 公共預(yù)算超收規(guī)模不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)。從1994年分稅制改革至今，我國(guó)公共預(yù)算超收規(guī)模由1994年的458億元增加到2011年的14 020億元。公共預(yù)算超收額累計(jì)達(dá)51 485.55億元，尤其是2010年和2011年，預(yù)算超收額占財(cái)政增收的比重達(dá)到62.89%、67.93%，預(yù)算收入大幅超出預(yù)算計(jì)劃，如表1所示：
從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，預(yù)算超收率居高不下，基本呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)：1994年分稅制改革至2011年年均預(yù)算超收率高達(dá)8%，2010年12.41%，2011年15.63%。這種整體趨勢(shì)說(shuō)明我國(guó)公共預(yù)算超收已經(jīng)常態(tài)化。
2. 中央與地方預(yù)算超收情況比較。2007 ~ 2011年中央本級(jí)預(yù)算超收15 327億元，占全國(guó)預(yù)算超收的39%，地方預(yù)算超收24 239億元占全國(guó)預(yù)算超收的比重高達(dá)61%。地方預(yù)算超收規(guī)模明顯高于中央。
如圖1所示，從預(yù)算超收率的變化情況看，地方預(yù)算超收率明顯高于中央，中央年平均超收率僅為8.86%，而地方同期預(yù)算超收率為12.38%，高出中央近4個(gè)百分點(diǎn)。這反映出我國(guó)地方預(yù)算編制水平同中央存在一定差距，地方預(yù)算超收更加嚴(yán)重。
3. 我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題的國(guó)際比較。公共預(yù)算作為政府的收支計(jì)劃，在編制與執(zhí)行中允許預(yù)決算之間存在差別，預(yù)算制度較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在預(yù)算執(zhí)行中同樣存在一定預(yù)決算收入的偏離，但就成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，公共預(yù)算連續(xù)多年大幅超收，并非預(yù)算運(yùn)行的常態(tài)。以美國(guó)和澳大利亞為例，其預(yù)算超收情況如表2所示：
發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家其預(yù)算編制水平較高，準(zhǔn)確性較強(qiáng)。2007 ~ 2011年，美國(guó)預(yù)決算收入之間存在的差距較小，年均預(yù)算超收率僅為0.91%，且波動(dòng)幅度較小。澳大利亞是預(yù)算管理最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，其預(yù)算預(yù)測(cè)較為準(zhǔn)確，2007 ~ 2011年預(yù)算超收率最高僅為1%，年均僅為0.09%。通過(guò)對(duì)美國(guó)、澳大利亞的分析可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家超收只是偶然現(xiàn)象，且規(guī)模較小。
我國(guó)公共預(yù)算超收幅度明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家，超收率的變動(dòng)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也非常不穩(wěn)定。由此可見(jiàn)，我國(guó)預(yù)算超收問(wèn)題較為突出，預(yù)算管理水平有待進(jìn)一步提高。
三、我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題的影響
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年高速增長(zhǎng)的背景下，公共預(yù)算超收有其必然性與合理性，在一定程度上可以大幅增加政府的可支配財(cái)力，有利于增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。但從長(zhǎng)期來(lái)看，連續(xù)多年的大規(guī)模預(yù)算超收現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致新的問(wèn)題的產(chǎn)生，公共預(yù)算超收資金使用監(jiān)督機(jī)制的不完善將削弱我國(guó)公共預(yù)算的約束性。
1. 公共預(yù)算超收降低了我國(guó)預(yù)算的約束力。公共預(yù)算作為約束政府行為，確保財(cái)政資金合理使用的重要工具，預(yù)算的編制執(zhí)行要遵循完整性、可靠性、法律性等原則?，F(xiàn)代預(yù)算的核心在于預(yù)算的責(zé)任問(wèn)題，其發(fā)揮作用的首要條件在于強(qiáng)大的約束力。
而我國(guó)連續(xù)多年、大規(guī)模存在的預(yù)算超收削弱了預(yù)算的約束功能。首先，預(yù)算超收降低了對(duì)我國(guó)政府收入行為的控制力，為政府增加收入提供了自由操作空間，破壞了預(yù)算編制的完整性原則。其次，預(yù)算超收資金的不規(guī)范使用，將使政府的支出行為難以控制，削弱預(yù)算對(duì)政府支出的約束力。
2. 公共預(yù)算超收轉(zhuǎn)化為預(yù)算超支，增加我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算超支是與我國(guó)公共預(yù)算超收現(xiàn)象并存的問(wèn)題，預(yù)算超支是指決算支出超出預(yù)算支出的部分。計(jì)算公式如下：
預(yù)算超支率=[決算支出-預(yù)算支出預(yù)算支出]×100%。
目前，我國(guó)公共預(yù)算超收資金除了流入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外主要用于補(bǔ)充當(dāng)年財(cái)政支出，從而轉(zhuǎn)化為超支。2011年我國(guó)公共預(yù)算超收額為14 020億元，其中補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2 638億元僅占超收額的18.8%。
圖2表明我國(guó)公共預(yù)算超收與超支之間存在同向變動(dòng)關(guān)系，較高的預(yù)算超收率往往伴隨著較高的超支率。預(yù)算超收額與預(yù)算超支額之間的相關(guān)系數(shù)為0.97，二者存在高度的正相關(guān)關(guān)系，這證明二者之間存在“直通車”。
高速的預(yù)算收入增長(zhǎng)支撐了預(yù)算支出的大幅增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了物質(zhì)保障，但同時(shí)這種轉(zhuǎn)化也增加了我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算超收轉(zhuǎn)化的超支最終要落實(shí)到各個(gè)行政事業(yè)單位的人員與項(xiàng)目支出上，而這些支出是帶有一定剛性的。公共預(yù)算的超收變化是不穩(wěn)定的，帶有很大彈性，難以準(zhǔn)確預(yù)期。若預(yù)算收入不能完成，出現(xiàn)預(yù)算“短收”，則剛性需求的無(wú)限性與組織財(cái)政收入的不確定性將可能導(dǎo)致預(yù)算赤字大幅增加，帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這種剛性需求會(huì)對(duì)預(yù)算超收產(chǎn)生“倒逼機(jī)制”，迫使預(yù)算超收規(guī)模不得不擴(kuò)大，以滿足已形成的新的剛性支出需求。
四、我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題的成因分析
1. 我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年的超預(yù)期高速增長(zhǎng)與稅收征管效率的提高。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，我國(guó)預(yù)算收入的高低最終取決于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。我國(guó)公共財(cái)政收入預(yù)算編制原則是“財(cái)政收入增幅略高于GDP的增幅”，實(shí)踐中往往是在GDP增速的基礎(chǔ)上，增加幾個(gè)百分點(diǎn)。2007 ~ 2011年GDP預(yù)期增長(zhǎng)率都是8%，但同期GDP實(shí)際增長(zhǎng)率為分別為11.4%、9.0%、8.7%、10.3%、9.2%，連續(xù)多年超預(yù)期增長(zhǎng)，這在一定程度上影響預(yù)算收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，自然導(dǎo)致公共預(yù)算的連年超收。
此外，稅收征管效率的提高也是我國(guó)預(yù)算超收的重要推動(dòng)因素。預(yù)算收入的實(shí)現(xiàn)主要源于稅收，隨著金稅工程的大規(guī)模實(shí)施，我國(guó)納稅環(huán)節(jié)逐漸規(guī)范化，提高了稅收征管效率。有學(xué)者認(rèn)為1996 ~ 2005年稅收征管效率年均提高值9.6%，稅收征管效率提高每年促進(jìn)稅收增長(zhǎng)約4.1% ，因此，稅收征管效率的提高也是我國(guó)公共預(yù)算常年超收的重要因素。
2. 我國(guó)公共預(yù)算管理制度的不健全。在預(yù)算編制階段，中央政府及較高層級(jí)的政府在編制預(yù)算時(shí)為防止各級(jí)政府受收入壓力型政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系影響，在公共收入預(yù)算執(zhí)行中層層加碼收入指標(biāo)，往往在確定公共預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)，不得不降低預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)，使得收入預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果經(jīng)各級(jí)政府分解升級(jí)后恰好處于預(yù)測(cè)的收入增幅期望區(qū)間內(nèi)。這種財(cái)政收入壓力型政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系導(dǎo)致預(yù)算編制中產(chǎn)生“倒推型”的收入預(yù)算預(yù)測(cè)機(jī)制，在預(yù)算編制階段人為地低估了預(yù)算收入，預(yù)留了預(yù)算超收的空間，加劇了我國(guó)公共預(yù)算的超收問(wèn)題。
在現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行階段，一方面，預(yù)算作為政府的收入計(jì)劃，層層分解到各級(jí)財(cái)稅部門(mén)后，就成為了各級(jí)財(cái)稅部門(mén)必須完成的預(yù)算目標(biāo)。另一方面，預(yù)算法規(guī)定“預(yù)算收入征收部門(mén)，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入”卻沒(méi)有規(guī)定對(duì)超收的限制，各級(jí)財(cái)稅部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中必須依法治稅，依據(jù)現(xiàn)行財(cái)稅體制如數(shù)征收。如此一來(lái)，預(yù)算的計(jì)劃性、法律性與現(xiàn)行財(cái)稅體制間的差距，為預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的超收創(chuàng)造了制度空間。
在公共預(yù)算監(jiān)督階段，我國(guó)各級(jí)人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)存在種種制度缺陷，難以制約公共預(yù)算超收。尤其是，我國(guó)《預(yù)算法》并未對(duì)預(yù)算超收的使用作出明確規(guī)定，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行中超收直接轉(zhuǎn)化為超支。預(yù)算超收的使用實(shí)行通報(bào)制或報(bào)告制，其使用安排由政府自行決定，只需將結(jié)果報(bào)告人大，不需要人大事前審批。政府對(duì)預(yù)算超收的自由裁量權(quán)較大，使預(yù)算超收存在脫離預(yù)算監(jiān)督的可能性。各級(jí)政府可以通過(guò)故意少安排預(yù)算收入，再通過(guò)預(yù)算超收收入來(lái)安排一些人大可能不同意的預(yù)算支出項(xiàng)目。公共預(yù)算監(jiān)督階段對(duì)預(yù)算超收監(jiān)督的缺失，使我國(guó)預(yù)算超收問(wèn)題難以得到治理，甚至刺激了對(duì)預(yù)算超收的追求。
3. 地方政府對(duì)自由裁量預(yù)算最大化的追求。我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題長(zhǎng)期大規(guī)模存在，除了我國(guó)預(yù)算編制水平的相對(duì)落后，預(yù)算管理體制不健全、經(jīng)濟(jì)的超預(yù)期增長(zhǎng)等原因外，更深層次的原因在于公共預(yù)算執(zhí)行中形成了追求預(yù)算超收的內(nèi)在動(dòng)力，即政府對(duì)自由裁量預(yù)算最大化的追求。
根據(jù)尼斯坎南官僚預(yù)算最大化理論的修正模型，在編制收入預(yù)算的過(guò)程中，政府可能會(huì)為薪金、津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力的最大化而故意低估財(cái)政預(yù)算收入，產(chǎn)生追求預(yù)算超收的動(dòng)力。我國(guó)地方政府對(duì)預(yù)算超收擁有較大的自由裁量權(quán)，出于政績(jī)、聲譽(yù)等考慮，預(yù)算超收成為了地方政府主觀追求的目標(biāo)。如山西省大同市2009年下發(fā)《財(cái)政收入超收獎(jiǎng)勵(lì)辦法的通知》，對(duì)財(cái)稅部門(mén)完成收入任務(wù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，“各部門(mén)實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入每超1%，再獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元”。該辦法還將獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)化到個(gè)人，“超收3%至6%，可獎(jiǎng)勵(lì)主要責(zé)任人10 000元，超收額達(dá)到或超過(guò)6%，獎(jiǎng)勵(lì)主要責(zé)任人25 000元”。同樣的獎(jiǎng)勵(lì)措施在北京、寧波等發(fā)達(dá)地區(qū)也存在。地方政府為了地方利益，對(duì)預(yù)算超收最大化的追逐和對(duì)自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用，無(wú)疑使我國(guó)預(yù)算超收問(wèn)題日益嚴(yán)重。
五、治理我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題的政策建議
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善，一次性、偶然性增收因素的減少及預(yù)算收入預(yù)測(cè)與編制水平的提高，預(yù)算超收現(xiàn)象將逐步減少。因此，治理我國(guó)公共預(yù)算超收問(wèn)題根本上應(yīng)從完善我國(guó)預(yù)算管理體制、增強(qiáng)預(yù)算的約束力著手，約束政府的預(yù)算自由裁量權(quán)，消除現(xiàn)行預(yù)算體制下對(duì)預(yù)算超收的主觀追求。
1. 完善我國(guó)預(yù)算法律制度，彌補(bǔ)預(yù)算超收的管理漏洞。預(yù)算超收治理在于維護(hù)預(yù)算的約束力和執(zhí)行力，保證預(yù)算的法律性。首先規(guī)范預(yù)算編制程序，政府部門(mén)應(yīng)實(shí)事求是的向人大提交預(yù)算，不應(yīng)擔(dān)心由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)導(dǎo)致“短收”，影響政績(jī)，而人為低估預(yù)算收入，允許存在預(yù)算“短收”時(shí)通過(guò)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行處理。其次，保障預(yù)算超收收入的規(guī)范使用。預(yù)算法應(yīng)明確規(guī)定預(yù)算超收的使用程序，將事后“報(bào)告制”，改為事前審批制，同時(shí)指明預(yù)算超收資金的使用方向，限制政府對(duì)預(yù)算超收的自由裁量權(quán)。
2. 加強(qiáng)人大的監(jiān)督功能，完善公共預(yù)算超收的監(jiān)督機(jī)制。人大對(duì)預(yù)算超收的監(jiān)督應(yīng)主要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收使用的合理性與有效性的監(jiān)督。事前審查預(yù)算超收資金的使用方向與規(guī)模，如規(guī)定年預(yù)算超收用于民生等方向，事后對(duì)超收的使用情況進(jìn)行績(jī)效考核。此外，還可以嘗試建立超收資金的專門(mén)附屬預(yù)算和專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督體系，對(duì)預(yù)算超收進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，提高預(yù)算超收資金的使用效率。
3. 改革收入壓力型的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。收入壓力型的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制將預(yù)算超收與財(cái)稅部門(mén)和個(gè)人的績(jī)效相關(guān)聯(lián)即收入人完成越多獎(jiǎng)勵(lì)越多，導(dǎo)致政府尤其是財(cái)稅部門(mén)產(chǎn)生了追求超收的動(dòng)力。事實(shí)上，財(cái)稅部門(mén)超收破壞了預(yù)算的約束性，但這種行為卻得到獎(jiǎng)勵(lì)，不符合公共財(cái)政的要求。因此，應(yīng)當(dāng)改革目前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，弱化收入在考核中的比重，逐步取消超收與績(jī)效之間的聯(lián)系，消除財(cái)稅部門(mén)為政績(jī)考慮追求預(yù)算超收的動(dòng)力，使預(yù)算管理逐步規(guī)范。
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【作 者】
李艷賓
【作者單位】
（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 天津 300222）
