【摘要】本文分析了四類中央政府和地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源財政收入的分配模式，即：統(tǒng)籌分配、共享機(jī)制、分稅制度和社區(qū)直接參與分配。進(jìn)而認(rèn)為，一國的礦產(chǎn)資源財政分配制度要被接受并成功實(shí)施，必須在尊重國家的政治體制、經(jīng)濟(jì)背景以及歷史傳統(tǒng)等基礎(chǔ)上，健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政分配體制。具體到我國而言，就是改革資源稅費(fèi)制度，增加資源所在地縣鄉(xiāng)和社區(qū)在財政收入分配中所占比例，鼓勵企業(yè)建立社區(qū)發(fā)展合作項(xiàng)目，并給予稅收減免和抵扣的激勵政策。
【關(guān)鍵詞】礦產(chǎn)資源 財政收入分配 共享機(jī)制 分稅制度
收入分配公平是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。近年來，中國政府大力推進(jìn)收入分配制度改革。對于礦業(yè)領(lǐng)域而言，由于礦產(chǎn)資源富集區(qū)多是偏遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政較為依賴礦產(chǎn)資源開發(fā)，而資源收益向基層傾斜和用于改善當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活條件的經(jīng)濟(jì)機(jī)制還未能很好建立，礦山企業(yè)與礦區(qū)群眾共享資源開發(fā)利益的機(jī)制尚不健全，礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)社區(qū)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識不強(qiáng)。因此，借鑒國外礦產(chǎn)資源財政收入分配制度，建立適合我國國情的礦產(chǎn)資源收益合理共享機(jī)制意義重大。
一、國外礦產(chǎn)資源財政收入分配制度概況
財政分權(quán)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，歐美學(xué)者也經(jīng)常采用“中央與地方財政關(guān)系”和“財政聯(lián)邦主義”等表達(dá)方式。自20世紀(jì)50年代中期特別是70年代以后，對世界各國來說，分權(quán)已成為其政治經(jīng)濟(jì)生活中的一種常態(tài)化和普遍化現(xiàn)象。在發(fā)達(dá)工業(yè)化國家里，財政分權(quán)被視為控制公共部門擴(kuò)張、改進(jìn)各國公共產(chǎn)品供給的一項(xiàng)重要機(jī)制而備受推崇。在發(fā)展和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家中，財政分權(quán)作為打破中央集權(quán)、擺脫經(jīng)濟(jì)困境的重要手段而受到廣泛歡迎。
對于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，由于政治體制、法律制度等差異，世界各國中央政府與地方政府關(guān)于資源財政收入的分配模式也有所不同。但總體來講，分稅和共享稅是兩種最主要的礦產(chǎn)資源稅收分配體制。除此之外，部分發(fā)展中國家礦產(chǎn)資源財政收入也可能由國家統(tǒng)籌分配，有些社區(qū)甚至政府直接同礦業(yè)公司進(jìn)行談判，以決定礦產(chǎn)資源稅收的使用方向。
1. 分稅制。理想條件下，中央政府可以通過財政預(yù)算管理體制服務(wù)于資源所在地的社區(qū)。然而，在許多國家，由于區(qū)域發(fā)展多樣性和中央政府財政預(yù)算管理能力的局限性，許多財政資金不能及時有效用于資源所在地社區(qū)。經(jīng)過世界各國長期探索，分級分稅預(yù)算管理體制已經(jīng)成為被許多市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的一種預(yù)算體制。
分稅制的基本原則是，在合理劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，將稅種和稅權(quán)在中央政府和地方政府間進(jìn)行劃分，以確定各級政府預(yù)算收入。因此，中央和地方政府各自完全擁有某些稅種的征管權(quán)和收益權(quán)，中央政府無需向地方政府返還稅款，地方政府也無需向中央政府上繳稅款。分稅制的優(yōu)點(diǎn)在于能夠更好激勵地方政府維護(hù)本地區(qū)企業(yè)和居民的權(quán)益，推動地方政府提高管理能力，促進(jìn)公共資源的有效分配，避免了中央政府對地方政府的稅收激勵和監(jiān)督。
2. 共享稅收。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免地對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，鑒于政治和社會輿論壓力，中央政府一般都會通過設(shè)立共享稅來確保當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)能夠享有資源開發(fā)所帶來的收益，而資源所在地的地方政府也希望通過獲取額外財政資金用以補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源勘查開發(fā)對當(dāng)?shù)鼐用竦呢?fù)面影響，并為進(jìn)入該區(qū)域的礦業(yè)企業(yè)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等。
共享稅收一般是指由中央政府負(fù)責(zé)征收礦產(chǎn)資源稅收，并將稅收收入的一定比例返還給資源所在地的地方政府。共享稅保障了資源所在地居民的合法權(quán)益，維護(hù)礦業(yè)開發(fā)秩序及礦區(qū)的正常生產(chǎn)秩序，實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)社區(qū)的和諧。然而，共享稅的成功與否主要取決于三個條件：地方政府管理能力和效率，稅收分配的平等性，資金撥付的及時性。
3. 總結(jié)。綜上所述，清晰的稅權(quán)邊界劃分能最大限度地提高制度運(yùn)行效率，但中央政府在劃分稅權(quán)時經(jīng)常面臨擴(kuò)大稅收收入規(guī)模和加強(qiáng)稅收收入集中的矛盾，解決這一矛盾的方法是實(shí)行徹底分稅制。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，中央政府在制定稅收分權(quán)制度時要考慮多重目標(biāo)，比如滿足財政支持的需要、政治利益博弈的考量、稅收綜合管理水平等因素。因此，分稅制也面臨許多許多問題：地方增設(shè)機(jī)構(gòu)，稅收管理成本一般較高；對于許多發(fā)展中國家，由于資源富集區(qū)地方政府管理能力有限，較難保障穩(wěn)定的稅收來源；由于稅收來源有限，很難實(shí)施特殊的刺激政策來避免礦產(chǎn)品周期對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響；中央政府和地方政府支出模式和使用方向可能存在沖突。因此，必須推動分稅改革，明確中央和地方的事權(quán)劃分，逐步調(diào)整和規(guī)范收入劃分；細(xì)化預(yù)算支出職責(zé)，力求邊界清晰，避免混淆不清，互相干擾。
二、部分國家礦產(chǎn)資源財政收入分配模式
1. 統(tǒng)籌分配。在世界有些國家，例如智利、坦桑尼亞幾乎所有財政收入均由中央政府統(tǒng)一分配管理，其并未按照特定用途再次分配給資源所在地的政府或社區(qū)。在這些國家中，各級政府都要服從于中央政府的資源分配原則和公共管理政策，資源所在地的政府或社區(qū)主要通過每年中央財政預(yù)算獲取資源開發(fā)收入。
在坦桑尼亞，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，而大部分礦產(chǎn)資源財政收入主要來自于全國117個社區(qū)中的6個，其他社區(qū)則相對比較貧困。中央政府認(rèn)為，由于礦業(yè)發(fā)展，資源所在地社區(qū)的居民收入水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。因此，除了一般性財政支出預(yù)算外，中央政府沒有必要為資源所在地建立資源開采補(bǔ)償機(jī)制或發(fā)展基金，而應(yīng)該統(tǒng)籌考慮各社區(qū)實(shí)際情況來制定財政支出預(yù)算。事實(shí)上，這種分配制度也面臨許多現(xiàn)實(shí)問題。例如，由于坦桑尼亞礦產(chǎn)資源稅基缺乏彈性，資源所在地社區(qū)政府財政收入很難隨著礦產(chǎn)品價格波動而快速上漲。坦桑尼亞中央政府公共財政管理效率不高，這在客觀上導(dǎo)致事務(wù)較多的地方不能及時獲得充足財政資金。
綜上，雖然有些政府和學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)籌分配是礦產(chǎn)資源財政收入再分配的最好方式。然而礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免帶來人口膨脹、環(huán)境污染等問題，而現(xiàn)行法律法規(guī)并不能完全保證解決這些負(fù)外部性問題。因此，對資源所在地進(jìn)行額外公共財政支付，有助于創(chuàng)造良好投資環(huán)境，打造經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，從而帶動其他項(xiàng)目和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2. 共享機(jī)制。在一些國家，例如印度尼西亞、秘魯和加納，中央和地方主要通過共享稅來分配礦產(chǎn)資源財政收入。
1999年，印度尼西亞國會通過分權(quán)管理法，即有關(guān)地方自治的第22號法令和關(guān)于政府間財政分配的第25號法令。這兩個法令的精神實(shí)質(zhì)在許多方面是直接針對傳統(tǒng)的中央集權(quán)管理。印度尼西亞的分權(quán)管理是保證擁有自然資源的地區(qū)享有資源收益，并設(shè)想地方自治將保證持續(xù)、民主的自然資源管理，有利于地方經(jīng)濟(jì)。
1999年通過的22號法令對礦業(yè)管理框架產(chǎn)生了重大影響。中央政府將權(quán)力大量下放，而地方政府在礦業(yè)活動管理中擁有較大的權(quán)力。1999年25號法規(guī)定，礦業(yè)部門（油氣除外）的權(quán)利金收入20%歸中央政府，80%歸地方政府（省政府拿其中的16%，礦山所在城市分64%）。另外，礦山所在的省政府和其他地方政府將從征收的稅后石油權(quán)利金中得到15%的份額，天然氣中得到30%。同時，2009年頒布的煤炭和礦產(chǎn)資源法規(guī)定，金屬和煤炭礦產(chǎn)品經(jīng)營者（IUPK）必須繳納生產(chǎn)后凈利潤的4%給中央政府，1%給省政府，2.5%給資源所在地市或縣政府，2.5%給同省其他市或縣政府。
據(jù)秘魯憲法，自然資源屬于國家所有，由州負(fù)責(zé)管理。礦產(chǎn)資源投資者必須從州政府獲取特許權(quán)后才能從事礦產(chǎn)勘查開發(fā)，而且對于投資所得必須繳納相關(guān)稅收。秘魯?shù)V業(yè)稅費(fèi)主要包括三種：公司所得稅、權(quán)利金和特許權(quán)使用費(fèi)。
在秘魯，公司所得稅由中央政府征收，是最重要的礦業(yè)財政收入來源。20世紀(jì)90年代，拉美國家相繼開展了分權(quán)化改革。在此改革背景下，中央政府開始將其征收的公司所得稅按一定比例分配給各級地方政府。2001年7月，秘魯?shù)V業(yè)稅法頒布生效，其主要目的是保證資源所在地的相關(guān)權(quán)益。礦業(yè)稅法規(guī)定稅收管理局負(fù)責(zé)征收公司所得稅（稅率為30%），中央政府更是將分配給地方的公司所得稅比例由20%提高至50%。通過這種方式，資源所在地政府參與公共資源收益分配，彌補(bǔ)了礦產(chǎn)開發(fā)所帶來的環(huán)境損害。
2005年，秘魯資源所在地的地方政府設(shè)立了權(quán)利金稅，并規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)征收權(quán)利金稅的程序，并可以進(jìn)行稽查，也可以實(shí)施罰款和強(qiáng)制征收措施。權(quán)利金稅主要依據(jù)礦業(yè)公司的年銷售額按一定比率征收，范圍為1% ~ 3%：年銷售額在60萬以下，按1%收??；在60 ~ 120萬之間，按2%收??；120萬以上，按3%收取。在一些沒有國際行情的特殊礦產(chǎn)和金屬，收取比率確定為l%。權(quán)利金的40%主要?dú)w資源所在地的政府。
然而，為給投資者提供長期政策保障，1990 ~ 2000年，秘魯政府與許多大型礦業(yè)公司簽訂了穩(wěn)定協(xié)議政策（有些合同甚至到2018年）。因此，許多擁有稅收穩(wěn)定協(xié)議的大型礦業(yè)企業(yè)認(rèn)為繳納權(quán)利金稅的法律違反憲法。大型礦業(yè)企業(yè)的行為引起了社會的不滿，公眾一致要求政府向這些企業(yè)征稅。然而，穩(wěn)定協(xié)議是受法律保護(hù)的，強(qiáng)制征稅將踐踏法律穩(wěn)定原則，最后的折衷方案是2006年7月，秘魯總統(tǒng)加西亞宣布要求在秘魯從事礦業(yè)活動的企業(yè)，重點(diǎn)是那些持有法律穩(wěn)定協(xié)議而無需繳納權(quán)利金的企業(yè)，自愿交納貢獻(xiàn)金用于礦業(yè)社區(qū)發(fā)展。該協(xié)議條款規(guī)定，這些企業(yè)將捐獻(xiàn)其稅后凈利潤的3.75%用于支持社會事業(yè)，其中30%用于資源所在地發(fā)展。
綜上所述，資源收益共享機(jī)制目的在于向自然資源豐富的地區(qū)做出一定補(bǔ)償，維護(hù)這些地區(qū)政治穩(wěn)定和保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。然而，由于地方政府管理能力有限，將大量資金轉(zhuǎn)移給地方政府可能導(dǎo)致“資源詛咒”。即便通過設(shè)立專項(xiàng)資金管理賬戶，也不能完全保證專款專用。因此，秘魯、加納等國家的實(shí)踐表明，如果沒有良好制度環(huán)境，即使資源所在地政府獲得較多的公共財政資金，當(dāng)?shù)厝罕姷纳钏揭膊灰欢〞玫匠掷m(xù)改善。
3. 分稅制度。加拿大和澳大利亞是兩個比較發(fā)達(dá)的國家，兩國通過稅收分權(quán)制度來分配礦產(chǎn)資源財政收入。在這兩個聯(lián)邦國家的政治體系中，地方政府有權(quán)征收礦業(yè)稅或權(quán)利金。當(dāng)然，一些實(shí)施聯(lián)邦制的發(fā)展中國家，例如馬來西亞、巴基斯坦等，中央和地方政府也會界定礦業(yè)稅收征收權(quán)限和支出范圍。在澳大利亞，聯(lián)邦政府有權(quán)對收入和消費(fèi)征稅。由于礦產(chǎn)資源大多歸地方州或領(lǐng)地所有。因此，每個州或領(lǐng)地都制定了各自的礦業(yè)開采條例和相關(guān)規(guī)章制度來管理礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，他們有權(quán)征收開采權(quán)利金、土地稅、交易稅等。
澳大利亞公共財政系統(tǒng)并未包括對資源所在地的轉(zhuǎn)移支付，但卻設(shè)立了一些合作項(xiàng)目（WIP），該項(xiàng)目由工業(yè)、旅游和資源部管理，旨在促進(jìn)礦業(yè)公司和當(dāng)?shù)厣鐣奈幕涣?，推動相互之間的長期合作，維護(hù)各自合理利益訴求。
加拿大聯(lián)邦制政治管理框架允許聯(lián)邦政府、州或領(lǐng)地政府分別征收礦產(chǎn)資源開采稅。從2007年起，州或領(lǐng)地政府征收的開采稅和權(quán)利金可以用來抵扣聯(lián)邦政府所得稅，用以取代之前的資源補(bǔ)貼抵扣。其中，加拿大聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)征收主要稅種如下：公司所得稅，資本稅，商品和服務(wù)稅（針對商品和服務(wù)消費(fèi)或使用的增值稅），薪金稅，財產(chǎn)稅，特許經(jīng)營稅（主要針對燃料和寶石），關(guān)稅。州或領(lǐng)地政府征收負(fù)責(zé)征收的稅種包括：公司所得稅（所有省和領(lǐng)地），資本稅（部分省和領(lǐng)地），開采稅和權(quán)利金，薪金稅，增值稅（部分省和領(lǐng)地），特許經(jīng)營稅（主要針對燃料）和營業(yè)稅（部分省和領(lǐng)地）。
總體來看，加拿大礦業(yè)稅收主要是聯(lián)邦所得稅、省和地區(qū)所得稅、省和地區(qū)開采稅（或權(quán)利金）。近年來，省和地區(qū)政府在聯(lián)邦所得稅、省和地區(qū)所得稅、省和地區(qū)開采稅（或權(quán)利金）三種稅收中所占的比重不斷提高，2011年達(dá)到62.2%。
可見近年來，澳大利亞和加拿大政府也逐步意識到，由于各個地區(qū)礦業(yè)稅率各不相同，這在一定程度上不利于吸引外國投資，促進(jìn)礦業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
4. 社區(qū)直接參與分配。在巴布亞新幾內(nèi)亞，資源所在地的居民可以參與政府關(guān)于礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目收益使用方向的決策，并且礦產(chǎn)資源稅收的一定比例必需用于社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、橋梁、學(xué)校、健康醫(yī)療設(shè)施等。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的選擇由社區(qū)和礦業(yè)公司協(xié)商確定，并報當(dāng)?shù)卣块T批準(zhǔn)實(shí)施，其投資花費(fèi)可以抵扣公司所得稅。
直接分配模式的優(yōu)勢在于，資源所在地的社區(qū)能夠直接享受礦產(chǎn)開發(fā)帶來的好處。與此同時，礦業(yè)公司將繳納的部分稅收直接用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活水平，這也在客觀上避免礦業(yè)公司為解決社區(qū)矛盾而向地方政府行賄的不法行為，維護(hù)了礦山企業(yè)的正常開采秩序。
三、研究結(jié)論
礦產(chǎn)資源財政收入分配體制主要是處理好政府、企業(yè)和社區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。對于許多大型資源型企業(yè)，基本都深居偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，而且大都是少數(shù)民族地區(qū)。這些企業(yè)要確保正常生產(chǎn)，為社會創(chuàng)造產(chǎn)品和價值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的社會責(zé)任，就必須協(xié)調(diào)與周邊社區(qū)的和諧關(guān)系，從而為社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)；對于中央政府，主要是通過稅收統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地發(fā)展，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而帶動整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對于地方政府，則是希望通過開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，加快增加地方收入，提高就業(yè)水平，并爭取更多的社會資源，帶動其他產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展；對于礦業(yè)企業(yè)所在的社區(qū)，則希望抓住企業(yè)在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的機(jī)遇，利用企業(yè)補(bǔ)償、扶持的大好機(jī)會，打好基礎(chǔ)，提高自我發(fā)展和自我管理的能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提高生活水平。
無論從理論還是實(shí)踐來看，統(tǒng)籌分配、共享機(jī)制、分權(quán)制度和社區(qū)直接參與四種分配體制都有其各自的適用范圍。在礦產(chǎn)品價格高漲和礦業(yè)繁榮期，地方政府和社區(qū)不斷要求資源收益更多向資源所在地傾斜，但是，如果缺乏完善的預(yù)算管理制度和監(jiān)管體系，資源收益并不能有效用于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、地質(zhì)環(huán)境治理、礦產(chǎn)資源保護(hù)和綜合利用。
因此，不能從某一具體環(huán)境中拿出一種制度安排，并將其植根于另一環(huán)境的外部土壤中，而期待得到同樣的結(jié)果。各國的礦產(chǎn)資源財政分配制度要被接受并成功地加以實(shí)施，除了要遵循一般性的理論和規(guī)律而言，更要尊重國家的具體情況—政治體制、經(jīng)濟(jì)背景以及歷史傳統(tǒng)等。
四、研究啟示
未來資源稅改革在地方稅體系究竟扮演什么樣的角色？結(jié)合國外礦產(chǎn)資源收益分配制度和我國的實(shí)踐，筆者建議可以采取以下幾種方式：
其一，學(xué)習(xí)加拿大稅收體制，將資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并，改為權(quán)利金，納入地方稅收體系，征收方式由地方?jīng)Q定。這樣的優(yōu)點(diǎn)是增加地方財政收入，實(shí)現(xiàn)資源所在地利益最大化；缺點(diǎn)是減弱中央對礦產(chǎn)資源開采的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力，可能加速地方對礦產(chǎn)資源開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)惡性競爭，不利于維護(hù)國家資源安全。
其二，學(xué)習(xí)澳大利亞稅收體制，將資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并，改為權(quán)利金，納入地方稅收體系，且從價計征；設(shè)立超額利潤稅，納入中央稅收體系，按照礦業(yè)企業(yè)的利潤率征收。這樣能確保資源所在地能夠得到礦產(chǎn)開發(fā)收益；有利于中央對礦業(yè)企業(yè)超額利潤的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的合理利潤率；缺點(diǎn)是中央和地方要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，避免加劇企業(yè)稅負(fù)。
其三，將資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并，改為權(quán)利金，且從價計征，納入中央和地方共享稅種，實(shí)現(xiàn)2∶8分成。這樣的優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)中央和地方的利益共享；缺點(diǎn)是礦產(chǎn)品價格波動較大，如何確定合理的稅率較為復(fù)雜。
與此同時，為落實(shí)中共十八大報告“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”的要求，一方面加大資源所在地縣鄉(xiāng)和社區(qū)在礦產(chǎn)資源財政收入分配中所占比例；另一方面鼓勵企業(yè)建立社區(qū)發(fā)展合作項(xiàng)目，并給與收入減免和抵扣的激勵機(jī)制。
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【作 者】
李 剛
【作者單位】
（中國地質(zhì)大學(xué)〈北京〉人文經(jīng)管學(xué)院 北京 100083 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）
