【摘要】隨著常規(guī)油氣資源的日益枯竭，非常規(guī)油氣資源將在保證我國(guó)能源安全的任務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。雖然我國(guó)非常規(guī)油氣資源儲(chǔ)量十分豐富，但是目前并沒(méi)有形成系統(tǒng)的財(cái)稅政策來(lái)促進(jìn)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文采用系統(tǒng)思考的方法，應(yīng)用因果回路圖作為分析工具，探討非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的影響機(jī)理，在對(duì)財(cái)稅政策作用機(jī)理深入理解的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)我國(guó)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議。
【關(guān)鍵詞】非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè) 財(cái)稅政策 影響機(jī)理
一、引言
隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)能源需求的不斷增加，油氣資源的穩(wěn)定保障成為一個(gè)國(guó)家能源安全需要考慮的重要問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球范圍內(nèi)探明新增常規(guī)油氣資源儲(chǔ)量的增長(zhǎng)速度明顯放緩，而非常規(guī)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)速度卻保持快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。非常規(guī)油氣資源是在常規(guī)開(kāi)采技術(shù)下不能開(kāi)采出來(lái)的油氣資源，主要包括煤層氣、頁(yè)巖氣、致密油、油砂等。
我國(guó)非常規(guī)油氣資源的儲(chǔ)量十分巨大，僅頁(yè)巖氣的儲(chǔ)量就達(dá)到30萬(wàn)億 ~ 100萬(wàn)億方，位列世界第四，煤層氣的資源量也十分豐富，資源儲(chǔ)量位列世界前三位。加快利用豐富的非常規(guī)油氣資源對(duì)于改變我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)、保證我國(guó)的能源安全具有重要的意義。目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《頁(yè)巖氣十二五規(guī)劃》、《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見(jiàn)》等多項(xiàng)政策文件促進(jìn)非常規(guī)油氣的開(kāi)發(fā)，但是國(guó)家還沒(méi)有形成系統(tǒng)的財(cái)稅政策確保非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
本文采用系統(tǒng)思考的方法對(duì)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策影響進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，探討非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的影響機(jī)理，在對(duì)財(cái)稅政策作用機(jī)理深入理解的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)我國(guó)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議。
二、基于系統(tǒng)分析的非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策影響機(jī)理研究
1. 系統(tǒng)分析模型。約翰·斯特曼和彼得·圣吉將福瑞斯特教授創(chuàng)立的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)應(yīng)用于思維模式的研究，建立了系統(tǒng)思考理論。所謂的系統(tǒng)思考，就是將事件的因果關(guān)系及其影響機(jī)理進(jìn)行全面的考慮，采用整體思維處理動(dòng)態(tài)負(fù)責(zé)問(wèn)題。通過(guò)將事件放到系統(tǒng)中進(jìn)行思考來(lái)擴(kuò)大人的思考時(shí)間與空間。
因果回路圖是進(jìn)行系統(tǒng)思考的重要工具。在因果回路圖中包含多個(gè)變量，變量之間的影響關(guān)系由正負(fù)箭頭進(jìn)行表示。由因果鏈中正負(fù)箭頭的個(gè)數(shù)可以決定因果鏈的極性。當(dāng)因果回路圖為正反饋，獨(dú)立變量的變化會(huì)導(dǎo)致其他變量的同向變化；當(dāng)因果回路圖為負(fù)反饋，獨(dú)立變量的變化會(huì)導(dǎo)致其他變量的反向變化。本文將使用因果回路圖作為分析工具，對(duì)財(cái)稅政策影響我國(guó)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)的機(jī)理進(jìn)行分析。
2. 財(cái)政政策對(duì)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理分析。政府可以通過(guò)政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政激勵(lì)政策加大對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的投資與支持，進(jìn)而促進(jìn)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。圖1為財(cái)政政策對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)影響因果回路圖。從圖1中可以看出對(duì)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)勘探投資的增加會(huì)提高非常規(guī)油氣探明儲(chǔ)量及可采儲(chǔ)量的數(shù)量，從而提升了企業(yè)開(kāi)采非常規(guī)油氣的意愿；開(kāi)采數(shù)量的增加也直接影響到非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)內(nèi)非常規(guī)油氣資源的生產(chǎn)與銷(xiāo)售，非常規(guī)油氣產(chǎn)量的增加會(huì)使油氣價(jià)格下降，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)期價(jià)格的降低；石油企業(yè)在決定是否勘探開(kāi)發(fā)新的油氣田或者增產(chǎn)原有油氣田的時(shí)候會(huì)受預(yù)期價(jià)格的影響，如果預(yù)期價(jià)格不高，那么企業(yè)只會(huì)開(kāi)發(fā)一些現(xiàn)有油田，而不會(huì)投入新的資金用于勘探活動(dòng)。
2007年國(guó)家出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于煤層氣（瓦斯）開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見(jiàn)》和《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于煤層氣價(jià)格管理的通知》對(duì)煤層氣的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格管制。隨后國(guó)家便對(duì)煤層氣發(fā)電制定了優(yōu)先上網(wǎng)、開(kāi)采補(bǔ)貼0.2元/立方米的政策措施，這些措施的實(shí)施使得煤層氣的產(chǎn)量在2007之后大幅上升。2008年我國(guó)煤層氣的產(chǎn)量為50億立方米，2010年產(chǎn)量就達(dá)到了100億立方米。所以說(shuō)財(cái)政優(yōu)惠政策的實(shí)施對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要作用。
3. 稅費(fèi)政策對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響機(jī)理分析。非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)政策主要包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、資源稅、石油特別收益金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)以及其他稅費(fèi)等，圖2為不同種類(lèi)的稅費(fèi)政策對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)影響的因果回路圖。
（1）資源稅。非常規(guī)石油天然氣資源屬于國(guó)家能源礦產(chǎn)，需要使用從價(jià)定率繳納相應(yīng)的資源稅。從圖2中看出，非常規(guī)油氣價(jià)格上漲會(huì)增加企業(yè)繳納的資源稅額，資源稅的增加會(huì)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅金及附加的上漲，從而增加了石油企業(yè)的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致非常規(guī)油氣的價(jià)格上漲，形成非常規(guī)油氣價(jià)稅協(xié)同增長(zhǎng)的增強(qiáng)回路（R1）；非常規(guī)油氣價(jià)格的增長(zhǎng)會(huì)直接影響到非常規(guī)油氣的勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看油氣資源價(jià)格呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，而資源稅是按照價(jià)格的一定比例進(jìn)行征收，價(jià)格上漲會(huì)促進(jìn)資源稅的上漲，從而直接增加了油氣開(kāi)采企業(yè)的成本，這一部分成本能否通過(guò)價(jià)格上漲轉(zhuǎn)嫁出去或者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新降低成本進(jìn)行內(nèi)部消化，直接影響著非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)活動(dòng)。目前我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)資源稅方面的優(yōu)惠政策只實(shí)施在煤層氣上，其他非常規(guī)油氣并沒(méi)有享受到資源稅的減免政策。煤層氣近幾年的發(fā)展速度明顯要高于其他非常規(guī)油氣，這與資源稅的減免有一定的關(guān)系。
（2）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是為了維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)征收的一種費(fèi)用。國(guó)家增加非常規(guī)油氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)會(huì)提高石油企業(yè)的生產(chǎn)成本，生產(chǎn)成本的增加會(huì)促進(jìn)油氣價(jià)格的上升，因?yàn)檠a(bǔ)償費(fèi)是按照銷(xiāo)售收入的比例進(jìn)行征收，油氣價(jià)格的上升又會(huì)導(dǎo)致礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的增加，形成增強(qiáng)回路（R2）。目前我國(guó)只對(duì)部分非常規(guī)油氣例如頁(yè)巖氣實(shí)行了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)減免政策，但是對(duì)煤層氣、油頁(yè)巖等并沒(méi)有優(yōu)惠政策。
（3）石油特別收益金。石油特別收益金是當(dāng)國(guó)內(nèi)原油銷(xiāo)售價(jià)格超過(guò)一定水平時(shí)，國(guó)家按一定比例從石油開(kāi)采企業(yè)銷(xiāo)售國(guó)產(chǎn)原油所獲得的超額收入中征收的特別收入。石油特別收益金是按照原油超額收入的一定比例進(jìn)行征收，政府降低非常規(guī)石油特別收益金的征收比率或者起征點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致石油企業(yè)的成本費(fèi)用增加，進(jìn)而推動(dòng)石油價(jià)格的上升；石油價(jià)格的上升又會(huì)增加到石油特別收益金的繳納，從而形成石油特別收益金和油氣價(jià)格上的增強(qiáng)回路（R3）。在石油特別收益金方面，我國(guó)目前還沒(méi)有對(duì)非常規(guī)油氣資源實(shí)施稅費(fèi)優(yōu)惠政策。
（4）流轉(zhuǎn)稅。流轉(zhuǎn)稅是對(duì)商品或勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額進(jìn)行征收的一種稅，非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)稅主要是營(yíng)業(yè)稅、增值稅、消費(fèi)稅等。消費(fèi)稅按照從量定額和從價(jià)定率計(jì)征，營(yíng)業(yè)稅和增值稅分別按照從價(jià)計(jì)征和從價(jià)定率進(jìn)行征收。同資源稅相同，非常規(guī)油氣價(jià)格上漲會(huì)增加企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅額，流轉(zhuǎn)稅的增加會(huì)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅金及附加的上漲，從而增加了石油企業(yè)的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致非常規(guī)油氣的價(jià)格上漲，形成非常規(guī)油氣價(jià)稅協(xié)同增長(zhǎng)的增強(qiáng)回路（R4）。2007年1月1日起，對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷(xiāo)售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策。但在營(yíng)業(yè)稅方面，財(cái)政部已經(jīng)明確表示營(yíng)業(yè)稅是紅線不能動(dòng)搖不能減免。目前我國(guó)非常規(guī)油氣同常規(guī)油氣繳納的營(yíng)業(yè)稅率相同，而增值稅率均為13%。
（5）其他稅費(fèi)。其他稅費(fèi)包括領(lǐng)取探礦權(quán)、采礦權(quán)許可證登記費(fèi)、環(huán)境監(jiān)測(cè)費(fèi)、環(huán)境治理補(bǔ)償費(fèi)、污染物排放費(fèi)、水資源費(fèi)等費(fèi)用，這些費(fèi)用通過(guò)影響企業(yè)的生產(chǎn)成本進(jìn)而影響到油氣價(jià)格的高低。這些費(fèi)用增了石油企業(yè)的生產(chǎn)成本，會(huì)影響到非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)。
三、促進(jìn)我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議
1. 增加財(cái)政支出，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政支出會(huì)影響到非常規(guī)油氣資源的建設(shè)力度。積極的財(cái)政政策會(huì)引導(dǎo)資金進(jìn)入非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)的勘探、開(kāi)發(fā)和利用領(lǐng)域。非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)目前處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，很多非常規(guī)油氣開(kāi)采項(xiàng)目需要先進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的投入才能進(jìn)行后續(xù)工作。因此我國(guó)需要制定積極的非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)政策，加大其基礎(chǔ)建設(shè)。首先，要擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)直接扶持力度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展。財(cái)政通過(guò)直接撥款、補(bǔ)助產(chǎn)業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較大的活動(dòng)進(jìn)行財(cái)政扶持。其次，擴(kuò)大非常規(guī)油氣的支持范圍，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)屬于一個(gè)大型綜合產(chǎn)業(yè)，其領(lǐng)域眾多，需要技術(shù)廣泛。對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能只對(duì)其中某一環(huán)節(jié)進(jìn)行扶持，而應(yīng)擴(kuò)大扶持面，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連貫性。最后，運(yùn)用多種財(cái)政工具，促進(jìn)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)融資能力提高?？梢酝ㄟ^(guò)政府融資擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金等多種財(cái)政工具，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融資能力提升。制定明晰的引進(jìn)民間資本和外資的政策，引導(dǎo)企業(yè)加大投資力度，解決制約非常規(guī)油氣資源發(fā)展的資金和技術(shù)瓶頸問(wèn)題。
2. 提升技術(shù)創(chuàng)新的稅收激勵(lì)，降低非常規(guī)油氣開(kāi)采成本。技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要前提，對(duì)處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)更是如此。誰(shuí)掌握了核心技術(shù)，誰(shuí)就在競(jìng)爭(zhēng)中取得了先機(jī)。目前我國(guó)只掌握了小部分非常規(guī)油氣開(kāi)發(fā)的技術(shù)，大部分的非常規(guī)油氣開(kāi)采技術(shù)并不成熟。我國(guó)非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策主要集中在勘探開(kāi)發(fā)上，針對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)還沒(méi)有出臺(tái)扶持政策予以幫助。因此，獲得非常規(guī)油氣開(kāi)采的核心技術(shù)，必須在深刻把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)上，加大其稅收扶持力度。
第一，加快增值稅擴(kuò)圍的步伐，對(duì)創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用給予增值稅優(yōu)惠。第二，發(fā)揮關(guān)稅對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的調(diào)節(jié)作用。加快培育非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力既要靠產(chǎn)業(yè)自力更生，又要借助技術(shù)的吸收引進(jìn)。非常規(guī)油氣資源具有獨(dú)特的形成、富集與分布規(guī)律，應(yīng)使用財(cái)政杠桿推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，積極開(kāi)展天然氣水合物、油砂、煤層氣等非常規(guī)資源勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)的研發(fā)。
3. 以成熟經(jīng)驗(yàn)做指導(dǎo)，建立優(yōu)惠政策體系。目前在我們國(guó)家非常規(guī)油氣資源中煤層氣的勘探開(kāi)發(fā)已經(jīng)較為較為成熟，在發(fā)展過(guò)程中也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家先后出臺(tái)多個(gè)文件促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2013年在以往優(yōu)惠政策和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)出臺(tái)了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策（征詢(xún)意見(jiàn)稿）》，里面涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)布局、勘探開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面。因此我國(guó)應(yīng)借鑒以往經(jīng)驗(yàn)，抓緊構(gòu)建非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策體系，具體來(lái)說(shuō)：一是在國(guó)家層面盡快制定非常規(guī)油氣資源戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。非常規(guī)油氣資源具有一定的發(fā)展?jié)摿椭匾獞?zhàn)略意義，需從長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性來(lái)用好資源。二是要根據(jù)不同種類(lèi)非常規(guī)油氣的特點(diǎn)制定區(qū)別的財(cái)稅優(yōu)惠政策，區(qū)別對(duì)待。非常規(guī)油氣的種類(lèi)很多，每個(gè)種類(lèi)都有他自身的特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)非常規(guī)油氣自身的特性制定差別的稅率制度。
【注】本文受教育部人文社科基金項(xiàng)目（編號(hào)：11YJCZH-108）及山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：ZR2012GM011）資助。
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【作 者】
丁 浩（博士生導(dǎo)師） 代汝峰
【作者單位】
（中國(guó)石油大學(xué)〈華東〉經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 青島 266580）
