【摘要】減稅是稅制改革的必然結果。結構性減稅政策具有積極效應，能促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，推動社會和諧進步。本文在分析我國的稅負情況和近年來推出的減稅政策的基礎上，分析了結構性減稅政策尚需解決的問題，提出了幾項關于結構性減稅的政策建議。
【關鍵詞】結構性減稅 稅收調(diào)控 財政政策 經(jīng)濟效應
2012年面對復雜嚴峻的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，我國繼續(xù)實施了積極的財政政策，深化財稅制度改革，堅持完善結構性減稅政策，使我國經(jīng)濟的增速基本趨于穩(wěn)定，并且繼續(xù)出現(xiàn)積極變化。2013年世界經(jīng)濟復蘇步伐放緩，貿(mào)易投資保護主義抬頭，擴大外需面臨不少制約因素，內(nèi)需保持較快增長的難度也不小，企業(yè)經(jīng)濟效益下降、財政收入增速減緩，經(jīng)濟趨穩(wěn)的基礎不夠穩(wěn)固。在這種新形勢下有必要總結近年結構性減稅政策的實施效果，選擇好下一步的結構性減稅政策。本文針對我國近年推出的結構性減稅政策尚未解決的問題，提出新形勢下結構性減稅政策的幾項選擇建議。
一、我國的稅負情況和結構性減稅政策
我國稅收收入額排在前六位的稅種是：增值稅、營業(yè)稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和關稅，2011年這六項稅收收入之和占稅收總額的93％。這其中，與消費相關的稅包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅等，平均約占全部稅收收入的70％；企業(yè)所得稅約占18％；個人所得稅約占7％。我國稅收收入一直為財政收入的90％左右，占GDP的比重接近20％，如果將稅收收入和非稅收入一起計算政府收入合計數(shù)，則占GDP的比重達到35％以上，我國納稅人的真實稅負水平高出一般發(fā)展中國家，甚至超過發(fā)達國家。
自2008年底起，我國推出了一系列結構性減稅政策，主要有：①2009年起增值稅全面實現(xiàn)由生產(chǎn)型轉為消費型，允許企業(yè)對購進固定資產(chǎn)的增值稅予以抵扣。②自2008年底至2009年連續(xù)7次上調(diào)出口退稅率。③2009年經(jīng)濟處于低谷時，將個人轉讓住房免征營業(yè)稅的持有年限由5年降為2年，并下調(diào)個人買賣住房的房產(chǎn)稅，2010年經(jīng)濟復蘇且房市過熱，營業(yè)稅免征的持有年限又恢復為5年，同時差別化住房信貸，分地區(qū)提升土地增值稅的預征率。④2011年再次上調(diào)個人所得稅起征點，為3 500元。⑤2012年擴大增值稅改革試點，全面推進資源稅改革。重點推進營業(yè)稅改征增值稅試點，同時實施一系列減輕小微企業(yè)稅費負擔的政策措施。⑥調(diào)整存款準備金率和存貸款基準利率，擴大貸款利率浮動區(qū)間。推進消費稅和房產(chǎn)稅等多項稅收制度改革。免征農(nóng)民專業(yè)合作社的增值稅、農(nóng)產(chǎn)品初加工企業(yè)的所得稅，下調(diào)車輛購置稅，國際運輸業(yè)免征營業(yè)稅，上調(diào)增值稅與營業(yè)稅起征點，金融機構涉農(nóng)業(yè)務免征、減征營業(yè)稅等。
上述減稅政策促進了稅制優(yōu)化，對提高經(jīng)濟工作的主動權、保障經(jīng)濟增速穩(wěn)定、促進經(jīng)濟增長等都起到了積極作用，但是不斷增加的高稅負必然對經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長起阻礙作用，增值稅轉型帶來了固定資產(chǎn)投資短期內(nèi)的快速增長，但長期效果并不明顯；受減稅政策影響局部消費增長明顯而總體邊際消費傾向繼續(xù)下降；出口退稅政策只對出口具有短期的促進作用且存在滯后性。
二、我國結構性減稅政策尚需解決的問題
1. 結構性減稅并沒有降低總體稅負，居民對實際稅負加重感覺明顯。我國稅收占GDP的比重過高，稅收增長率高于GDP增長率。2006年至2011年，我國稅收收入保持剛性增長，2010年和2011年的稅收增長率均保持在23%左右的高位。國家稅務總局最近公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國稅收收入穩(wěn)定增長，已過萬億元，但增幅比2011年減半，其主要原因是經(jīng)濟回落。近幾年稅收占GDP的比重一直穩(wěn)步上升，2011年已升至19％，減稅政策在一定程度上促進了宏觀經(jīng)濟的復蘇，但稅收收入的增長率遠遠高過GDP的增長率，稅收占GDP的比重過高，這說明結構性減稅政策的實施并沒有降低總體稅負，過高的宏觀稅負將會使我國經(jīng)濟增長的后勁不足。與普通老百姓密切相關的食品、房價、能源、服務類等價格連年大幅度上漲，依據(jù)價格確定的契稅、營業(yè)稅、印花稅、資源稅、增值稅、燃油稅附加等稅種的稅費水漲船高。居民日常生活中必不可少的支出還包含了一部分政府收費，如自來水中的污水處理費。這些稅費和收費的增加，對大多數(shù)工薪階層和居民來說，實際稅負加重感覺明顯。
2. 稅收制度與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應。過去的結構性減稅方案中宏觀調(diào)控的較多，優(yōu)化稅制結構的較少，稅收制度與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應。我國稅收結構中由增值稅、消費稅、營業(yè)稅等構成的間接稅比重過高，對經(jīng)濟發(fā)展造成了諸多負面影響，導致壟斷企業(yè)獲取高額利潤，造成物價上漲趨勢難以遏制：①間接稅征收的比重過高會推高物價、抑制內(nèi)需，加大調(diào)結構的難度；②服務行業(yè)征收營業(yè)稅，會造成重復征稅，使稅負增加，企業(yè)競爭力下降；③較高的間接稅會增加企業(yè)運營的資金壓力，加大企業(yè)轉型的難度；④間接稅直接嵌入商品售價中，通過提高商品售價進行轉嫁，使稅收負擔成為廣大消費大眾的負擔，容易引發(fā)中低收入階層消費者稅收痛苦感受。
我國以間接稅為主的稅制結構，導致過去的結構性減稅政策主要是針對間接稅，2001年至今，流轉稅占稅收收入的比重一直在降，但降低幅度不超過5％，2011年我國流轉稅占稅收收入比重還高達65．1％，所以間接稅還有相當大的減稅空間。
3. 結構性減稅對收入分配的調(diào)節(jié)作用不明顯。結構性減稅的目的除了穩(wěn)增長、調(diào)結構外，還必須做到真正惠民生。近幾年的結構性減稅政策主要關注的是企業(yè)而不是個人，我國的個人所得稅在稅收中所占比例偏低，只有6％左右，降低個人所得稅對整個國家的宏觀調(diào)控作用有限。我國的現(xiàn)狀是收入分配不公現(xiàn)象還在加劇，貧富之間差距很大。不同行業(yè)、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的人均年收入有的相差十幾倍，特別是壟斷行業(yè)靠壟斷取得高額利潤，其職工人均年收入與一般行業(yè)職工人均年收入相差幾倍；同一個單位的高層領導和普通職工的收入相差幾十倍、甚至上百倍；在同一個單位、同一個部門做同樣工作的正式工、合同工、臨時工三者之間的工資差別有的達到近十倍，享受的福利差別就更大了。通過征收個人所得稅可以減少這些差別。提高高收入群體的稅負和降低中低收入群體的稅負能夠調(diào)節(jié)收入分配，前者是增稅政策，后者是減稅政策。最近幾年的結構性減稅政策對收入分配的調(diào)節(jié)作用還很不夠。
三、新形勢下結構性減稅政策的路徑選擇
這次國際金融危機至今已經(jīng)過5年，深層次影響還在不斷顯現(xiàn)。2012年雖然我國執(zhí)行了減輕中小企業(yè)特別是小微企業(yè)的稅收負擔、營業(yè)稅改增值稅試點等結構性減稅政策，但是目前經(jīng)濟增長的外部環(huán)境仍然十分嚴峻。因此，為防止經(jīng)濟下行，必須要調(diào)整好經(jīng)濟結構，在2013 年要繼續(xù)貫徹落實好現(xiàn)有的結構性減稅政策，同時還要著重從以下幾方面完善結構性減稅政策。
1. 穩(wěn)定宏觀稅負，實行結構性減稅與增稅相結合。我國現(xiàn)在的經(jīng)濟總量已實現(xiàn)了歷史跨越，正式成為世界第二大經(jīng)濟強國，但人均財政收入和支出水平仍較低，人均GDP不到美國、日本等發(fā)達國家的八分之一。稅收收入的規(guī)模必須與經(jīng)濟社會的發(fā)展、政府提供的公共產(chǎn)品和服務水平相適應，所以一定要穩(wěn)定宏觀稅負。要通過減稅提高居民收入水平、擴大最終消費和調(diào)整國民收入分配格局，但是單純的減稅會加劇財政收支不平衡，產(chǎn)生財政風險。
稅收收入關系到政府收入，關系到國家經(jīng)濟發(fā)展。因此要穩(wěn)定宏觀稅負就必須實行結構性減稅與增稅相結合，就必須完善稅收制度體系，進一步推進稅制內(nèi)部結構優(yōu)化。結構性減稅的重點當然是減稅，但必須考慮結構，要調(diào)整不同稅種的稅收比重，也就是說，不同稅種有的減，有的不減，有的要增。例如：營業(yè)稅改征增值稅，就會使營業(yè)稅減少、增值稅增加；提高直接稅比重就會導致直接稅增加、間接稅減少。結構性減稅是稅收有增有減，但最終不一定會導致稅收總量的減少，增稅因素是多方面的，可能會使稅收保持適當增長甚至是較快增長，如增值稅轉型和資源稅改革就會使稅收得到較快增長。結構性減稅是稅收比重的變化，是大部分稅率的降低，結果應是減輕大部分企業(yè)和居民的稅收負擔。
由于我國GDP連年較快增長，稅收收入必然也會較快增長，但稅負總體水平要下降，稅收收入占GDP比重要下降。我國的稅收結構還不太合理，必須進行稅收結構優(yōu)化，使結構性減稅與稅制改革相結合。結構性減稅操作還必須服從國家發(fā)展戰(zhàn)略, 服從國家調(diào)控政策，因此必然是反周期相機抉擇的應急之策，但也不局限于應急之策，要通過稅制優(yōu)化形成有利于經(jīng)濟結構調(diào)整的稅收制度。
2. 大力推進營業(yè)稅改增值稅，降低間接稅比例。營業(yè)稅改增值稅，是以結構性減稅促進穩(wěn)增長、調(diào)結構的“關鍵點”，既是重大的改革舉措，也是有效的發(fā)展措施。從上海試點的效果來看，大大減輕了試點企業(yè)和下游企業(yè)稅負，加快了服務業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，使服務業(yè)實現(xiàn)了10%以上的快速增長，服務業(yè)利用外資增長20%以上，一批工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)主輔分離，提升了競爭力。由于服務業(yè)正是小微企業(yè)的密集地，由原來５％的營業(yè)稅稅率調(diào)整為按３％繳納增值稅，使小規(guī)模納稅人全部實現(xiàn)了減負，減稅幅度平均達到40%。我國有中小企業(yè)1 000多萬家，占企業(yè)總數(shù)95%以上，創(chuàng)造了全國50%的稅收，如對他們?nèi)繉嵤I業(yè)稅改增值稅，必將推動就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，促進大中小企業(yè)配套協(xié)作、相互支撐，增強整體競爭力和活力。
營業(yè)稅改增值稅，要將增值稅的基本稅率下調(diào)并同時調(diào)高增值稅起征點。降低增值稅稅率可以參照大多數(shù)國家的稅率水平，將一般稅率由17％降為15％，低稅率則由13％降為10％。增值稅作為間接稅，既能影響投資，更能影響消費和進出口，增值稅作為價外稅，直接表現(xiàn)為推高商品價格，所以要特別對生活必需品、節(jié)能消費品、新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實行更低的稅率，降低居民生活消費品的增值稅，提高居民消費意愿。對營業(yè)稅未改增值稅的企業(yè)，特別是第三產(chǎn)業(yè)，營業(yè)稅也要降低稅率，大部分行業(yè)的稅率可降至增值稅小規(guī)模納稅人的水平，即3％，同時減少重復征稅，實現(xiàn)公平稅負。營業(yè)稅改征增值稅是進一步優(yōu)化稅制結構、深化結構性減稅的基礎性舉措，對于降低間接稅占比，促進產(chǎn)業(yè)結構升級與完善出口退稅制度，都具有重大意義。
3. 加大個人所得稅和消費稅改革力度，促進社會公平。個人所得稅和消費稅分別屬于直接稅和間接稅，它們是分別從財富的獲得和財富的使用角度來調(diào)節(jié)居民收入分配的，征收這兩種稅既要防止它們給中、低收入階層帶來沉重的稅收負擔，又要充分發(fā)揮它們調(diào)節(jié)收入分配的功能。我國目前實行分類征收個人所得稅制，由于個人所得涉稅信息嚴重不全，導致易于控管的工薪所得稅成了唯一的個人所得稅收入，而具有高度負稅能力的財產(chǎn)性、資本性與隱性收入?yún)s很少控管或控管無力，致使個人所得稅只占稅收總收入的6％左右。而美國政府超過40%的收入是來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，達到80%左右。很顯然，我國的個人所得稅占稅收總收入比例太低。高占比的個人所得稅實行稅收超額累進機制，可以達到自動穩(wěn)定經(jīng)濟的目的，經(jīng)濟繁榮、收入上升時，納稅人邊際稅率自動增加，使經(jīng)濟降溫，而經(jīng)濟衰退、收入下降時，邊際稅率自動下降，使經(jīng)濟升溫。
我國分配領域的問題是收入差距過大，其實質(zhì)就是分配不公。征收個人所得稅的主要目的應該是調(diào)節(jié)收入分配而不是取得財政收入。我國現(xiàn)在的個人所得稅主要來源于廣大工薪階層，已成為名副其實的“工薪稅”，而高收入者所納個人所得稅占其收入的比重遠遠低于中低收入者?，F(xiàn)階段的貧富差距主要表現(xiàn)是在財產(chǎn)（包括固定財產(chǎn)和金融財產(chǎn)等）差距上，工資收入差距還處于次要位置，因此調(diào)節(jié)財產(chǎn)的貧富差距非常緊迫。應該將個人所得稅定位于“富人稅”，將工資、勞務費、房產(chǎn)出售、贈與和遺產(chǎn)等財產(chǎn)性、資本性綜合收入確定為應納稅所得額。應以官員財產(chǎn)申報制度為突破口，逐漸建立規(guī)范的公民財產(chǎn)、收入申報制度。要實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，對收入全面按身份證號使用非現(xiàn)金結算，金融機構與稅務機構聯(lián)網(wǎng)，保證對納稅人按全部收入課征個人所得稅。目前不少國家的最高個人所得稅稅率在50%左右，有的還提出要實施最高達75%的所得稅稅率，我國的最高個人所得稅稅率為45%，雖不算太低，但主要問題是征管水平低，實際征收到的比法定稅率要低很多，特別是對高收入群體的征收很不到位，為此必須加大征收力度。近幾年我國大多數(shù)居民的工資有所增加，但農(nóng)產(chǎn)品價格普遍上漲，居民基本生活成本增長很快，因此還要適時提高個人所得費用扣除標準，同時還可參照其他國家政策，按各種不同情況對課征的個人所得稅實行退稅、減免等優(yōu)惠，從而降低低收入群體稅負，提高高收入群體稅負。
對消費稅要擴大征收范圍，提高高檔消費的消費稅稅率。對高檔皮毛皮革制品、高檔家具、名貴鐘表、高檔電子產(chǎn)品等消費品、奢侈品以及高檔保健品等要納入特殊消費稅征稅范圍。要提高某些高消費行為、非環(huán)保消費行為的營業(yè)稅稅率或在征收營業(yè)稅基礎上加征消費稅。要提高高爾夫球及球具、游艇等消費稅率。只有進一步加大個人所得稅和消費稅的改革，才有利于促進社會公平。
4. 推進房地產(chǎn)稅改革，有效調(diào)節(jié)住房需求和促進經(jīng)濟增長。我國的房地產(chǎn)業(yè)近幾年發(fā)展很快，房價一直飛速增長，雖然國家的調(diào)控力度很大，使房價的增長速度有所下降，但從2008年到今天，全國的房價普遍漲了一至兩倍，有的城市漲得更多。房地產(chǎn)調(diào)控政策的主要目標是抑制房地產(chǎn)市場中的投機需求、抑制高房價，控制房價的增長速度，但由于房地產(chǎn)業(yè)已成為刺激國民需求和地方經(jīng)濟增長的主要行業(yè)，所以一般的調(diào)控政策難以從根本上達到目的?，F(xiàn)在的情況是房價還在漲，而與房地產(chǎn)密切相關的制造業(yè)、建筑業(yè)等卻受到很大影響，出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷、利潤下降，面臨困境。
為了解決居民的住房需求，政府在提供廉租房和加大保障性住房建設的同時，對居民的房產(chǎn)必須要全國聯(lián)網(wǎng)實行統(tǒng)一管理，計算總面積、總套數(shù)。
（1）房產(chǎn)購買。要提供包括貸款、減稅和免稅等多種優(yōu)惠政策大力支持本地常住居民、引進人才和在本地工作生活滿三年的外來人員購買第一套普通房產(chǎn)；對在本地居住且自己有一定經(jīng)濟實力購買第二套普通房產(chǎn)的居民雖不提供稅收優(yōu)惠，但也不作限制，在目前沒有貸款的前提下可提供少量貸款；為了推動房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，對本地和外地有經(jīng)濟實力的人是否可以購買第三套或更多套房產(chǎn)應根據(jù)房源情況決定，如允許購買也要提高稅費且不提供貸款；根據(jù)房源情況有條件地進行限購房產(chǎn)（如：一年只能新買一套房產(chǎn)，允許有經(jīng)濟實力的人購買高檔房產(chǎn)和大面積房產(chǎn)，不允許購買多套小面積房產(chǎn)等）。大力支持居民購買第一套普通房產(chǎn)既滿足了居民的住房需求，又推動了房地產(chǎn)業(yè)和與房地產(chǎn)密切相關的其他行業(yè)的發(fā)展，有利于進一步促進我國經(jīng)濟增長。為保證房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，防止不法地產(chǎn)商在房產(chǎn)銷售時弄虛作假，違規(guī)操作，必須進一步加強房產(chǎn)銷售管理。
（2）加強二手房的銷售管理。對售房者出售第二套或第二套以上房產(chǎn)，購房者付款后，要通過與銀行聯(lián)網(wǎng)，在對售房者征收個人所得稅后，房款才能到達售房者的賬上。這樣一方面可以控制炒房，另一方面保證了房產(chǎn)出售收入作為應納稅所得額征收個人所得稅，起到了調(diào)節(jié)收入分配作用。
（3）加大房地產(chǎn)稅的征收力度。盡快抓緊房地產(chǎn)稅征收管理的制度設計，確定好房地產(chǎn)稅課稅對象、納稅人范圍、適用稅率、免征面積及稅收優(yōu)惠等。要規(guī)定居民免征房產(chǎn)稅的面積（如：一個居民在全國所有房產(chǎn)的免征面積和一戶居民免征的人均居住面積），要明確房地產(chǎn)稅稅基的核定機構與不同課稅對象的核定辦法，要在上海、重慶兩市試行的房產(chǎn)稅改革基礎上進一步推進全國房地產(chǎn)稅改革。建議房地產(chǎn)稅的征收對象為：①別墅等高檔房產(chǎn)；②居民全國所有房產(chǎn)總面積超出規(guī)定且全家人均居住面積也超出規(guī)定的部分房產(chǎn)。征收的稅率應根據(jù)房產(chǎn)類型和超出的房產(chǎn)面積而有所不同。房地產(chǎn)稅的改革，可以有效調(diào)節(jié)居民住房需求和促進經(jīng)濟增長。房地產(chǎn)稅的征收，一方面可以對個人財產(chǎn)進行控制，促進社會財富分配公平，合理使用社會公共資源；另一方面作為地方稅系的主體稅種，與營業(yè)稅改增值稅一起，可以降低間接稅占比重，提升直接稅占比。另外，贈與稅、遺產(chǎn)稅與房地產(chǎn)稅一樣都是屬于財產(chǎn)稅，是財產(chǎn)課稅體系中的重要稅種，征收贈與稅及遺產(chǎn)稅對深化收入分配制度改革，加大再分配調(diào)節(jié)力度，抑制社會浪費、促進生產(chǎn)投資等都有積極作用。我國已存在擁有億萬財產(chǎn)的群體，因此有必要盡快開征贈與稅及遺產(chǎn)稅，其征稅范圍可首先考慮房產(chǎn)、股權和債券等。
5. 深化資源稅改革，加快建設有利于節(jié)約資源的財稅制度。修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》于2011年11月1日執(zhí)行，一開始就取得了明顯效果，2012年1月資源稅全國增長74.6%。資源稅收入的大幅增長，增加了資源地財政收入，增加了地方政府提供公共產(chǎn)品與公共服務的財力。新條例中對納稅人、稅目、稅率及計征方法都作了調(diào)整，計征辦法在從量計征的基礎上增加了從價定率計征。資源稅的改革有利于遏制過分依賴資源消耗的掠奪性資源開發(fā)，有利于促進節(jié)能減排，有利于公平各類企業(yè)資源稅費負擔，能防止國家稀缺性資源流失，能進一步推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設，符合科學發(fā)展觀要求。資源稅的增加會導致企業(yè)成本增加，企業(yè)必然會將新增加的負擔轉嫁到相關下游企業(yè)和消費者頭上。這是下游企業(yè)和消費者都不能接受的。國家應考慮通過對其他稅種作出適當調(diào)整，使企業(yè)的總體稅負保持平衡。煤、油、氣、礦產(chǎn)、電、水等資源都是與廣大民眾密切相關的生產(chǎn)資源和生活資源，要理順它們的價格關系，深化資源性產(chǎn)品的價格改革，必要時要進行限價控制。
6. 加快收入分配制度改革，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)的再分配作用。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，一部分人率先富起來了，他們擁有億萬財產(chǎn)，比普通百姓的財產(chǎn)和收入高出成千上萬倍，但是這些富人們的稅收貢獻反而不及眾多中低收入階層，稅收調(diào)節(jié)的再分配作用沒得到應有體現(xiàn)。因此，當務之急需要重點對低收入、小微企業(yè)、實體經(jīng)濟、普通百姓等實施結構性減稅，要對中小企業(yè)的發(fā)展給予支持和鼓勵，要降低中小企業(yè)的稅率；要對企業(yè)的新投資和科研支出等實施減稅和免稅優(yōu)惠；要對收入不高的工薪階層降低所得稅稅率，要對高收入、大型企業(yè)、壟斷行業(yè)、富翁等實施結構性增稅。當前的問題還在于福利和稅收不匹配，財政支出對于教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等支出的比重與國際水平相比存在不小差距。
主要參考文獻
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【作 者】
袁雋媛
【作者單位】
（湖南大學計劃財務處 長沙 410082）
