【摘要】加強政府對科研經費的監(jiān)管，不斷提高科研經費使用的效率，是當前我國科研經費管理的重點和難點。本文首先對我國財政性科研經費管理中存在的問題進行剖析，然后運用委托代理理論闡述存在問題的原因，最后在總結國外科研經費管理經驗的基礎上提出了提高我國財政性科研經費管理水平與效率的對策建議。
【關鍵詞】科研經費管理 使用效益 信息不對稱 委托代理問題
科技創(chuàng)新是經濟發(fā)展的強大動力，在國家對科研項目的財政扶持力度日益增強、政府對科研經費的支出規(guī)模日益加大的新形勢下，如何加強科研經費的管理，使之提高使用效率和效益，是擺在我們面前的一項重要課題。
一、我國財政性科研經費管理現(xiàn)狀分析
1. 科研經費管理存在的問題。
第一，科研經費預算管理不規(guī)范。部分地方科研項目經費沒有納入部門預算之中。有的地方政府在編制經費預算時，財政等相關部門并未把中小企業(yè)技術創(chuàng)新、地方科技配套項目、科技研究與開發(fā)等經費納入到科研項目年度預算之中，存在科研項目重復立項、多條渠道下達資金、預算編制不統(tǒng)一、管理分散等問題。在申報科技預算項目時，部分科研管理部門沒有把部門內科研項目資金收入以及上一年度科研項目結余資金納入部門預算內統(tǒng)一使用、管理。
第二，科研經費過程管理存在漏洞。部分單位或個人通過將課題經費、勞務費等以虛增研究項目、虛列研究人員、虛列開支項目等多種形式，非法轉移、隱匿課題項目資金，形成賬外資金，脫離財務管理。有的科技主管部門把科技專項資金轉移到其他院校、企業(yè)和研究所，而實則對該資金的開支進行支配和控制；有的則運用一定手段將科技專項資金轉移到其所屬的“虛設”機構，或通過“虛設”機構承接課題相關業(yè)務，從而將課題資金變相轉移到這些“虛設”機構。
第三，科研項目預算執(zhí)行不嚴格?？蒲薪涃M滯留或提前開銷等問題普遍存在，科研項目經費被擠占挪用等現(xiàn)象也司空見慣，嚴重地影響了科研項目完成的進度和質量。在編制項目預算時，有的科研單位和部門任意改變、調整科研項目資金用途以及預算項目資金；有的運用資金先下?lián)苋缓笫栈氐氖址?，蒙騙檢查、虛增科技投入、虛列科技支出；有的把有指定用途的科研項目資金用作出國考察、購買汽車、發(fā)放職工的福利費、獎金，以及支付部分職工醫(yī)藥費等。
第四，科研項目監(jiān)管過程不到位。有的單位把科研項目經費非法轉給其所屬的二級機構以及個人，并通過存入非銀行金融機構中的信托存款形式，或以委托貸款、資本融資、擔保貸款等形式拆借給其他機構，導致部分款項難以收回；有的甚至以“勞務酬金”的名義亂支亂用科研項目經費。
2. 科研經費管理存在問題的原因分析。
第一，信息不對稱?？蒲许椖拷涃M管理部門和項目承擔者之間具有信息不對稱性，其中項目承擔者占有信息量絕對優(yōu)勢，往往產生“逆向選擇”和“道德風險”問題，降低了科技財政資金使用、科研項目實施、科技成果轉化的效率。
第二，契約關系存在局限性。科研項目管理部門與項目承擔單位之間的委托代理合同的契約關系中，雙方并未就各自的權、責、利等問題展開協(xié)商?？蒲泄芾聿块T掌握相對的自由處置權，即政府和科研經費管理部門達成的委托代理關系中的長期契約存在一定的局限性，在科研項目財政資金使用中，代理人會利用不完備的契約關系和雙方信息的不對稱性，在實現(xiàn)自身目標的同時而使委托人的利益遭受損失。
第三，懲罰和監(jiān)督機制不足。由于行政職能的特殊性以及信息的不對稱性，在多級委托代理關系中，政府沒能建立一套完整、嚴格、科學的項目全程管理制度體系，也沒有建立完善的問責制度和懲罰機制，造成科研項目經費管理的懲罰和監(jiān)督機制較弱，以致滋生代理人的尋租行為。
二、國外科研經費管理的主要經驗
1. 編制規(guī)范的政府科技預算。預算編制與管理是經費管理的重要內容。其能從根源上控制政府科技預算的使用途徑。發(fā)達國家高度重視政府科技預算，建立了嚴格規(guī)范的預算編制程序，形成了科技資源統(tǒng)籌協(xié)調機制。美、英等國家在預算編制規(guī)定中提出的可列支項目類別和具體科目大體一致，主要分為直接成本和間接成本。具體科目包括耗材費、設備費、人員費、發(fā)表與傳播費用、咨詢費、差旅費等。
2. 重視科研項目經費的過程管理。在科研項目完成的階段內，項目資助機構會對項目承擔單位提交的階段性成果（或年度報告）進行階段性評估，以掌握項目進度及預算支出情況及存在的問題。例如美國，項目資助單位一般可以要求項目承擔者在季度內或者年度內提交相關的研究成果報告（至少一年一次，至多一季度一次）。季度和半年度報告一般在資助年度后的30天內提交，年度報告在90天內提交。
3. 經費使用的透明度高。歐盟在《歐洲2020》戰(zhàn)略部署中提出要實施金融部門的監(jiān)管改革，以填補監(jiān)管空白，提高透明度、穩(wěn)定性和責任心。美國為使聯(lián)邦經費開支變得更為透明，2010年4月，美國管理和預算局（OMB）研究制訂了《公開政府的指令——聯(lián)邦開支的透明性》草案，出臺了《聯(lián)邦開支透明性指南》，使聯(lián)邦經費開支始終透明化。
4. 科研項目經費的監(jiān)管機制健全。發(fā)達國家均建立了較為嚴格的科研經費監(jiān)管機制，包括加強項目的監(jiān)督評估、項目績效評價制度、嚴格控制科研項目經費支出范圍、注重科研項目立項的預算評審等制度。例如美國科學基金會針對科研項目建立了一套相對完善的預算管理機制，具體包括科研項目立項時的事前預算評價、科研項目中期的預算績效評估以及科研項目結束時的預算審核評價。韓國政府明確規(guī)定了科研項目的初期、中期和結束期等各階段的經費管理內容和事項，措施包括專門網(wǎng)絡化管理、研發(fā)經費專人管理等。
三、加強我國財政性科研經費管理的對策建議
1. 不斷完善科研經費監(jiān)督管理制度。以科研經費管理中的監(jiān)督政策設計、監(jiān)督制度完善、監(jiān)督反饋機制建立為基礎，發(fā)揮科研項目管理部門對科研經費使用各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用，使這種監(jiān)督機制常規(guī)化、制度化、規(guī)范化。具體包括：①強化監(jiān)督機構，建立健全獨立性強、功能完善的監(jiān)督機構，明確機構的人員編制和職能，厘清部門間的協(xié)調關系。②規(guī)范監(jiān)督制度的內容體系，統(tǒng)一發(fā)布經費監(jiān)督檢查的規(guī)范要求、相關措施，加強對科研項目監(jiān)督檢查的力度。③強化對經費分配環(huán)節(jié)的過程監(jiān)督，將科研項目經費的執(zhí)行情況定期公開，包括在必要的保密措施下對預算安排結果公開、實行預算額度事前公開、項目經費使用效果予以公示等。④建立并完善科研經費監(jiān)管的信息系統(tǒng)，在對科研經費進行監(jiān)督中，建立一套科研經費執(zhí)行結果（監(jiān)管、審計）數(shù)據(jù)庫，為科研經費監(jiān)督提供必要的基礎信息和可靠的依據(jù)，以便有針對性地分析科研項目經費的預算、執(zhí)行、審計等環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的問題，為政府科研經費監(jiān)督管理工作的改進和優(yōu)化提供決策支持。
2. 加強科研經費的財務管理。科研經費應納入單位的財務管理之中，從維護財經紀律角度來強化科研經費的管理。要密切關注和加強對科研經費的事前、事中、事后多階段的過程管理。其中，在事前監(jiān)督階段，應嚴格控制經費使用的總額、范圍、標準，嚴格執(zhí)行經費預算制度，經費預算申報書的內容要盡量周密、詳細、精確，并完善預算的申請、審批、執(zhí)行、變更等環(huán)節(jié)的手續(xù)。在事中監(jiān)督階段，可采用單位自查或委托其他財務專業(yè)機構如會計師事務所對預算執(zhí)行結果開展監(jiān)督和審查。一旦發(fā)現(xiàn)有弄虛作假、非法挪用、擠占經費的單位或個人，對情節(jié)輕者給予減少或停止財政資金支付、撤銷項目并公開通報批評，情節(jié)嚴重者應將其移交司法機關給予法律懲處。在事后監(jiān)督階段，對經費使用的效果性、合理性、合法性等進行全面綜合評估和審計，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，總結經驗、提高科研經費管理水平和效率。在整個科研經費管理中，應加強對各個環(huán)節(jié)有計劃、有步驟的監(jiān)督管理。
3. 加強對科研經費使用過程的監(jiān)管。改變重立項、輕監(jiān)管的狀況，制定科學合理的預算編制方案和科研經費管理方案，提高部門預算編制水平并使之常規(guī)化。針對目前科研項目經費使用中存在的挪用、擠占、滯留、會計核算不實等問題，應通過調查研究，發(fā)現(xiàn)問題、弄清原因、分類解決。通過對科研經費在資金使用、預算管理、分配使用等環(huán)節(jié)中存在的資金使用效率偏低、不合規(guī)、不真實及科技成果轉化率低等突出問題進行研究，從體制、機制、政策、制度等方面剖析問題產生的深層次原因，提出有針對性和可操作性的對策建議，不斷完善科研經費管理辦法，提高強科研經費管理水平。
4. 加強對違法違紀行為的審計監(jiān)督。一是加強對科研項目預算和經費分配過程中的審計監(jiān)督，將預算執(zhí)行結果予以公示。二是嚴格控制科研項目支出中的擠占挪用科研經費、國有資產重大損失浪費、虛設項目、虛列開支、資金使用效率低等問題，切實提高科研項目資金的使用效率。
同時，加強對科研項目承擔者在立項、預算、支出等環(huán)節(jié)中的審計監(jiān)督和信息披露，重點查處科研經費收支中存在的擠占、挪用、非法轉移、違規(guī)轉讓、以個人名義對外投資、利用科研成果弄虛作假、化公為私等侵占國家利益等違規(guī)問題，采取有效措施防止重大損失、浪費等現(xiàn)象產生。
四、結語
陜西省是集知識生產、知識傳播、高新技術研發(fā)、科技成果轉化等多功能于一體的科技資源大省。然而，陜西省的經濟總量卻排在全國靠后，是典型的“資源大省、經濟小省、收入窮省”，由此被稱為“陜西科技之謎”。為此，應積極促使政府財政管理部門在科研經費管理過程中發(fā)揮主觀能動性，依靠制度和機制進行評價、控制，提高科研項目經費使用效益，發(fā)揮好財政管理部門的“統(tǒng)籌科技資源”作用，破解陜西科技成果供給盲目、科技成果需求不足、中介機構力量薄弱以及政府監(jiān)管不到位等因素造成的“陜西科技之謎”現(xiàn)象。
【注】本研究課題得到陜西省財政廳科技專項資助。
主要參考文獻
1. 張純.關于加強我國科研經費財務管理工作的研究.中國市場，2011；39
2. 吳煥亮，余金樹．科研經費管理體制亟待完善.中國審計，2005；19
3. 劉新蘭，汪照全.財政科研資金管理使用的現(xiàn)狀分析及對策研究.審計研究，2006；5
4. 王文巖.我國政府科研經費運作機制初探.北京：中國經濟出版社，2005
【作 者】
王秀云1 王 紅1 張 園2 張 立2
【作者單位】
（1.陜西省科學院〈中國科學院西安分院〉 西安 710043 2.西安交通大學人文社會科學學院 西安 710049）
