【摘要】地方政府債務因4萬億元刺激計劃而迅速膨脹,影子銀行近年又給地方政府債務的擴張?zhí)峁┝饲?,使得地方財政風險劇增。本文認為,在地方政府債務日益加重的情況下,改革政府會計,已成為有效防范地方政府債務風險的舉措。
【關鍵詞】影子銀行 地方政府債務 政府會計
一、影子銀行:地方政府債務擴張的風險助推器
“影子銀行”是次貸危機爆發(fā)后一個重要的金融學概念,它是通過銀行貸款證券化進行信用無限擴張的一種方式,其核心是把傳統(tǒng)的銀行信貸關系演變?yōu)殡[藏在證券化中的信貸關系??傮w上,只要涉及借貸關系和銀行表外交易的業(yè)務,均可認定為影子銀行的存在。
發(fā)端于20世紀70年代末的中國地方政府性債務,因2008年4萬億元刺激計劃而迅速膨脹。在地方政府債務的擴張過程中,地方政府利用自身主導下的融資機構(gòu)聚集銀行貸款,用于地方政府的融資項目,使大量的銀行資金在極短的時間內(nèi)流入地方政府各種融資平臺。
近年來,由于受信貸政策緊縮控制的影響,地方政府紛紛轉(zhuǎn)向銀行表外融資方式,大量資金通過信托計劃、基金、融資租賃等渠道變相地流向地方融資平臺,由此導致影子銀行在地方政府債務擴張的主要表現(xiàn)形式包括:城投債、基建信托、平臺貸款等。據(jù)不完全統(tǒng)計,2012年全國城投債8 800億元,信托資金7 551億元,至少超過1.6萬億元地方政府融資以“影子銀行”為渠道。影子銀行在助力地方政府債務擴張中,將加劇地方政府債務的潛在風險。表現(xiàn)在以下幾點:①地方政府債務投資效率普遍不高,社會資源配置效果不佳,降低了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。如在公路上投資上的建設項目建成極可能被淘汰,給財政增加了沉重的負擔。②債務約束軟化且惡化社會信用環(huán)境。地方政府債務展期、拖欠會嚴重損害政府公信力,無法按期清償還會動搖投資與消費信心,使得政府性投資項目后續(xù)建設受阻。③規(guī)?;牡胤秸畟鶆辗e累了龐大的金融風險。影子銀行的存在,導致地方政府債務最終必然轉(zhuǎn)移至金融機構(gòu),將導致系統(tǒng)性金融風險累積。④地方政府債務積患沉重,債務期限錯配、以債養(yǎng)債、償債能力較弱等問題一直存在,問題逐漸長期化,將成為影響經(jīng)濟運行的最大不穩(wěn)定因素,并誘發(fā)中央政府層面對宏觀經(jīng)濟走向的不良判斷及決策措施。
二、地方政府債務風險:政府會計改革的重要因素
1. 財政透明度低,地方政府債務規(guī)模不明確。我國財政預決算管理程序中,只限于披露直接顯性負債信息,且歷年財政預決算報告也只反映政府主體期間內(nèi)部分債務收支情況,未反映債務余額情況,揭示出的債務信息缺乏延續(xù)性,因此社會各界對于地方政府債務的具體規(guī)模更是無從得知。目前對于地方政府債務規(guī)模最權威的數(shù)據(jù)披露基本均以2011年7月審計署公布的《2011年第35號:全國地方政府性債務審計結(jié)果公告》為基礎,公告顯示2010年末地方政府債務余額為10.7萬億元。在經(jīng)歷2011 ~ 2012年政府債務消化和結(jié)構(gòu)調(diào)整后,地方政府債務規(guī)模及變化趨勢則又成為一個相對模糊的數(shù)據(jù)信息。
2. 缺乏對政府債務完整確認的會計基礎。我國以收付實現(xiàn)制為基礎的財政總預算會計無法準確記錄和反映政府的負債信息,使得債務負擔率失真,甚至導致部分地方基層政府在負債實際超過當?shù)厣a(chǎn)總值的情況下依然繼續(xù)舉債,因而缺乏對政府負債義務的計量基礎,實質(zhì)上掩蓋了政府財政可持續(xù)性能力較表內(nèi)弱的事實。歐洲部分主權債務國家在金融危機后,都充分認識到傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制的嚴重不足:收付式會計基礎下,無法全面反映財政財務狀況、運營情況,不足以提供財政長期可持續(xù)性的信息,權責發(fā)生制雖不一定能全面解決債務危機,但能真實全面地反映政府的負債、義務情況。
3. 無法提供債務資金投資項目主體的成本費用?!额A算法》明確規(guī)定地方政府不允許自行發(fā)債,除上海市、浙江省等試點地區(qū)外,由于舉債權的受限,獲得的中央轉(zhuǎn)移支付有限,財政收支缺口擴大使得地方政府只能通過投融資平臺等舉借債務,由此也導致地方政府債務規(guī)模不斷膨脹。在投資項目的核算上,財政預算會計只能反映當期的項目收支,而由于負債不在表內(nèi)反映,使得項目的資金來源與項目收支相脫離,無法將債務資金的使用進行單獨的收入成本匹配,不利于真實反映投資項目本身的成本收益信息。因而,各級政府在對投資項目進行評判時,不能真實地對項目進行績效考評反饋,并確保債務資金效用最大化。由于債務資金對應成本費用信息無法合理體現(xiàn),地方政府在債務融資時亦缺乏對應的效益意識和監(jiān)督,導致債務規(guī)模不斷擴大。
4. 政府財務報告無法及時揭示債務的潛在風險。地方政府債務風險的有效防范離不開高質(zhì)量的政府會計信息,由于尚未正式建立政府財務報告制度,地方政府債務信息鮮有定期公開對外披露。我國財政預決算報告?zhèn)戎赜诜从趁磕甑念A算收支執(zhí)行情況,對部分表外負債、或有負債等均沒有記錄或披露,這對有效評估政府的財務狀況較為不利。政府財務報告制度在債務信息披露上的缺失,極大降低了政府財政財務管理信息公開性和可靠度。同時,地方政府在信息披露中未相應披露地方政府的費用和負債情況,削弱了會計系統(tǒng)在揭示潛在風險的功能,掩蓋了地方政府財務管理的問題。
三、地方政府債務危機視角下的政府會計改革建議
1. 將債務收支納入預算管理,逐步建立政府會計體系。西方發(fā)達國家的政府債務管理經(jīng)驗表明,將地方政府債務納入政府預算管理也是增強債務透明度的有效舉措。要盡快制定地方政府債務的預算管理制度,在項目分類、核算規(guī)則、科目設置等方面進行修改,要將預算監(jiān)督以外的各類地方政府債務逐步納入財政預算管理中來。在地方政府年度預算編報中,要單獨建立債務預算編報體系,對債務情況進行記錄、反映。此外,將地方政府債務納入預算管理后,地方政府直接負債、或有負債等均將納入預算管理,將有助于地方政府財政部門及時掌控負債情況,并通過嚴控財政支出達到對債務實施源頭管理。在此基礎上,以完善財政預算會計體系為契機,修正政府負債納入表內(nèi)核算的確認、計量、報告工作程序,實現(xiàn)預算會計能全面、真實反映政府所控制的資產(chǎn)、資源和實際承擔的負債義務,逐步建立、完善政府會計工作體系。
2. 循序引進權責發(fā)生制,完善政府會計確認基礎。權責發(fā)生制的政府會計制度改革,可以提供政府在債務問題決策上財政可持續(xù)性的信息,在債務危機問題上發(fā)揮了較大的作用。2009 年3 月,財政部發(fā)布的《2009 年地方政府債券預算管理辦法》,基本實現(xiàn)了將隱性債務顯性化的目標,可以在一定程度上防范地方政府債務危機,但無法從根本上改變地方隱性債務的擴大化問題。因此,應改革現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計制度,循序漸進地逐步引進權責發(fā)生制,統(tǒng)籌分步地在資產(chǎn)、負債等要素確認中執(zhí)行權責發(fā)生制,最終建立起以權責發(fā)生制為基礎的政府會計制度,據(jù)實反映地方政府顯性債務及或有負債的狀況、債務項目的建設及績效情況,強化債務借入、支用和償還全過程的管理與監(jiān)督。
3. 改革政府財務報表系統(tǒng),健全以權責發(fā)生制為基礎的政府財務報告制度。從國際上公共財政改革的方向來看,建立以權責發(fā)生制為基礎的政府財務報告制度是大勢所趨。借鑒西方國家的有益經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況,財政部于2010年年底啟動了權責發(fā)生制政府綜合財務報告試編工作,亦采取了西方國家的改革思路,2012年該項工作已基本在全國范圍內(nèi)各級地方政府普遍推行。此外,海南在試行權責發(fā)生制試點改革中,實行雙軌制的做法,在原有收付實現(xiàn)制核算基礎上,再同時設立賬套按照權責發(fā)生制進行核算,年末再同時出具兩套口徑的政府財務報表,這種嘗試也為改革政府財務報表系統(tǒng)和財務報告制度提供了途徑。
4. 定期公布地方政府債務信息,穩(wěn)步實施政府績效評價工作。國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》(2007)規(guī)定“會計制度應該為收入、承諾、支付、欠賬、債務與資產(chǎn)的跟蹤提供可靠依據(jù)”。地方政府債務產(chǎn)生的重要動因之一是因信息不對稱產(chǎn)生的逆向選擇和道德風險問題,而透明度是規(guī)避政府債務危機的重要手段之一,可見政府會計在公開透明揭示地方政府債務情況上作用顯著。我國地方政府債務并不透明,且存在多頭舉債和管理的無序狀態(tài),以致披露的政府負債情況不盡準確,潛在的債務更是無法獲知。因此,地方政府債務管理作為政府會計改革的驅(qū)動因素之一,應建立地方政府債務信息公開機制,涵蓋在政府公務信息中定期公開,接受社會各利益相關主體的監(jiān)督,同時,應逐步對債務資金的使用進行績效分析、評價考核,以確保債務資金得到合理、有效的使用。
5. 嚴控財政風險,建立地方政府債務管理制度。不論是地方政府直接債務、政府或有負債、地方融資平臺貸款抑或影子銀行等各類渠道形成的潛在地方政府債務,地方政府實質(zhì)上充當了最后償付人或間接擔保人(保證人)的角色,絕大部分的地方政府債務均依托于地方財政,加強對地方政府性債務的管理是財政管理的重要組成部分。作為政府會計改革的配套措施,要盡快對地方政府債務進行識別、分類,理順地方政府債務管理流程,研究建立健全地方政府債務管理制度、債務償還機制以及風險預警機制,把防范地方財政風險與建立長效機制相融合,深入完善地方政府性債務的管理制度。
6. 加強審計監(jiān)督,開展地方政府債務審計工作。政府審計對于政府會計的改革具有相互促進作用,二者協(xié)同效應較為明顯。審計署于2011年審計公告首次以官方口徑對地方政府債務規(guī)模進行了明確,較為全面地掌握了地方政府債務規(guī)模,達到了揭示地方政府債務的隱性風險,彌補了政府會計核算的不足。審計署亦公開表示,2013年將再次對2011年到2012年間地方政府性債務進行專項審計。因此應加強審計機關對地方政府債務的專項審計調(diào)查,通過政府審計對資產(chǎn)負債信息的核查,可以充分了解政府的財務狀況,對地方政府債務的潛在風險進行跟蹤分析,及時揭示債務管理中存在的問題,并據(jù)此提出改進建議,以維護經(jīng)濟安全運行,避免出現(xiàn)地方政府債務危機。
【注】本文受到天津職業(yè)技術師范大學科研發(fā)展基金項目(項目編號:KZ201171)的資助。
主要參考文獻
1. 張琦,張娟.供求矛盾、信息決策與政府會計改革——兼評我國公共領域的信息悖論.會計研究,2012;7
2. 應益華.改革政府會計,化解地方政府債務危機——基于財政可持續(xù)發(fā)展目標.財會月刊,2012;4
【作 者】
胡 娟
【作者單位】
(天津職業(yè)技術師范大學經(jīng)濟與管理學院 天津 300222)