摘要：從預(yù)算外資金由單位自收自支到“單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管，收繳分離”這一非稅收入征管新體制，不僅是管理體制的轉(zhuǎn)變，更依賴于觀念的更新。
非稅收入作為我國(guó)財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配的重要形式，是各級(jí)政府保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、提供特定公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的主要收入來源。加強(qiáng)非稅收入征管，創(chuàng)新非稅收入管理機(jī)制，是對(duì)非稅收入納入預(yù)算管理和推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善和公共財(cái)政體制框架的初步確立，各級(jí)政府已將稅收以外的所有政府性資金管理改革擺上了重要位置，特別是在當(dāng)前公共財(cái)政改革力度不斷加大的宏觀形勢(shì)下，財(cái)政管理進(jìn)入了機(jī)制創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)期。隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入跨越提速的新階段，薄弱的非稅收入管理工作環(huán)節(jié)（如征管體系、收支體系、監(jiān)督體系）已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如何加強(qiáng)非稅收入管理，建立健全公共財(cái)政收支體制，是一個(gè)值得認(rèn)真研究的重要課題。
一、非稅收入管理改革的必要性
政府非稅收入是指除稅收以外，由各部門和各單位依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得，并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。政府非稅收入的所有權(quán)歸國(guó)家，使用權(quán)屬政府，管理權(quán)在財(cái)政。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)縣級(jí)政府非稅收入占財(cái)政收入的比重越來越大，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡起到了積極作用，但在政府非稅收入管理過程中，仍存在管理不規(guī)范、制度不健全的問題。部分地方政府、部門仍然存在著對(duì)非稅收入的概念不明確、征收規(guī)范不夠嚴(yán)格、征收容易受基金的干擾等問題。征收主體多、私設(shè)“小金庫”、征收環(huán)節(jié)多、成本費(fèi)用 高、繳庫不及時(shí)、資金周轉(zhuǎn)慢的等問題也時(shí)有出現(xiàn)。
實(shí)施政府非稅收入管理改革是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院深化財(cái)政體制改革，建立規(guī)范的政府非稅收入體系的一項(xiàng)重大舉措。不斷完善非稅收入管理體制，符合科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，也符合在財(cái)政體制改革中推行科學(xué)化精細(xì)化管理的基本要求。
加強(qiáng)對(duì)非稅收入的管理，將非稅收入全部納入預(yù)算管理，可以保證財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行的完整性、統(tǒng)一性，提高政府對(duì)于財(cái)政資金的集中度，壯大政府財(cái)力。通過合理設(shè)置非稅收入的項(xiàng)目和征收標(biāo)準(zhǔn)，可以統(tǒng)籌財(cái)政資金，用于鼓勵(lì)扶持重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新改造，對(duì)于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境具有重要意義。
此外，加強(qiáng)非稅收入管理改革，清除各類“小金庫”、“賬外賬”，對(duì)規(guī)范各部門的執(zhí)收行為，能防止和減少亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派現(xiàn)象，杜絕坐支、挪用政府非稅收入的行為，有利于規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境。因此提高各部門和各級(jí)政府官員對(duì)非稅收入的認(rèn)識(shí)，對(duì)推動(dòng)政府依法行政和干部隊(duì)伍建設(shè)，以及廉政政府、陽光政府建設(shè)都有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、岳池縣非稅收入規(guī)范管理現(xiàn)狀
(一)岳池縣的非稅收入規(guī)模
在岳池縣政府的地方財(cái)政一般預(yù)算收入中，2011年非稅收入占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的42%左右，大致與稅收收入相當(dāng)。由于財(cái)政支出的性質(zhì)大都是“有去無回”,因此，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性的稅收收入才與其相對(duì)應(yīng),而缺乏穩(wěn)定性和可靠性的規(guī)范化收費(fèi),不可能成為財(cái)政支出的主要資金來源。在全國(guó)的財(cái)政收入中,財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也是以稅收為主,輔以少量的收費(fèi)，非稅收入在全國(guó)的財(cái)政收入中只占很小的一部分。以2011年為例，非稅收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為13.51%。一般說來,地方政府的非稅收入一般比全國(guó)的非稅比重略高。而2011年岳池縣非稅收入的比重比全國(guó)高出近30個(gè)百分點(diǎn)，非稅收入所占比重過大，顯示岳池縣政府可支配財(cái)力結(jié)構(gòu)不夠合理,已形成對(duì)稅基的侵蝕。因此，加強(qiáng)非稅收入規(guī)范管理更加成為岳池縣一項(xiàng)迫切而艱巨的任務(wù)。
(二)岳池縣政府非稅收入規(guī)范管理的經(jīng)驗(yàn)
1.強(qiáng)化預(yù)算約束，穩(wěn)步推行非稅收入“收支兩條線”管理
按照“收支兩條線”管理要求，全縣凡是有非稅財(cái)政收入的縣級(jí)行政事業(yè)單位，都已經(jīng)做到將其所有非稅收入全部交入國(guó)庫或財(cái)政專戶，納入綜合預(yù)算編制或“收支兩條線”管理范圍。納入預(yù)算管理的非稅收入所占比例越來越大，由2000年的26%增加到2011年的42%,增加了16個(gè)百分點(diǎn)。即使未納入預(yù)算管理的非稅收入也在財(cái)政部門的監(jiān)管下，收支管理越來越規(guī)范。這些措施確保了非稅收入全額繳入國(guó)庫或財(cái)政專戶，從而能全面反映我縣各級(jí)部門的各項(xiàng)財(cái)政性資金收支情況。
2.健全財(cái)政票據(jù)管理制度
加強(qiáng)票據(jù)源頭管理，把好票據(jù)購領(lǐng)、使用、保管、審驗(yàn)結(jié)報(bào)核銷四個(gè)關(guān)口。票據(jù)購領(lǐng)上堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)制度，按照財(cái)政政務(wù)隸屬關(guān)系，各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位使用財(cái)政票據(jù)只能到同級(jí)財(cái)政部門購領(lǐng)，不得以任何理由越級(jí)購領(lǐng)，禁止使用自制票據(jù)或白條收費(fèi)和結(jié)算；同時(shí)加大宣傳力度，使廣大繳款人拒收各類非法票據(jù)，維護(hù)自己合法利益。目前縣內(nèi)已做到全面禁止使用非法票據(jù)行為。票據(jù)使用上定期培訓(xùn)相關(guān)人員，讓用票人員明確各類財(cái)政票據(jù)的使用范圍，防止混用、濫用問題的發(fā)生。票據(jù)保管上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門和單位必須統(tǒng)一指派專人負(fù)責(zé)財(cái)政票據(jù)的購領(lǐng)、發(fā)放、保管工作。票據(jù)審驗(yàn)上采取“以票控款、以款制票，不繳納就停票，不繳款扣撥經(jīng)費(fèi)”的制約措施。
3.深化非稅收入征管改革，推行“兩個(gè)分離”的繳款方式
按照“單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管”的原則，采用繳款人到銀行網(wǎng)點(diǎn)繳款的直接方式和收繳單位到銀行繳款的間接方式相結(jié)合的兩種方式。目前岳池縣所有部門都已執(zhí)行采用上述兩種方式相結(jié)合方式進(jìn)行非稅收入的解繳工作?？h級(jí)各部門統(tǒng)一將各自征收的非稅收入集中繳入財(cái)政部門在銀行開設(shè)的非稅收入歸集專戶，然后通過財(cái)政非稅收入專戶統(tǒng)一將應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入項(xiàng)目解繳國(guó)庫；鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)的非稅收入歸集專戶解繳國(guó)庫。防止各部門截留、挪用、坐收坐支非稅收入。
4.加強(qiáng)財(cái)政專戶和單位賬戶管理
嚴(yán)格按照“收支兩條線”管理的要求對(duì)非稅收入進(jìn)行統(tǒng)一管理。通過2008年全面清查預(yù)算單位“小金庫”和規(guī)范非稅收入管理工作，全縣已完全撤消了所有非稅收入過渡賬戶。對(duì)于已納入預(yù)算管理的非稅收入，由繳款人或執(zhí)收單位將款項(xiàng)直接繳入財(cái)政部門在銀行開設(shè)的非稅收入財(cái)政匯繳專戶后再由財(cái)政部門統(tǒng)一解繳國(guó)庫。對(duì)于未納入預(yù)算管理的非稅收入，由繳款人或執(zhí)收單位將款項(xiàng)直接繳入財(cái)政在各銀行設(shè)立的匯繳專戶，實(shí)行集中管理，統(tǒng)一結(jié)算。這樣便于縣財(cái)政部門準(zhǔn)確、及時(shí)地了解各部門和單位收支結(jié)余狀況，能對(duì)重大收支項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理，較好地掌握工作的主動(dòng)權(quán)，有力地增強(qiáng)了政府調(diào)控資金力度。
5.明確非稅收入征管主體，設(shè)立非稅收入征管機(jī)構(gòu)
國(guó)務(wù)院已明確規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門是政府非稅收入征收管理的唯一主體。為加強(qiáng)非稅收入管理，我縣批準(zhǔn)在縣財(cái)政局內(nèi)部設(shè)立行政級(jí)別為股級(jí)的綜合股，在非稅收入的征收管理中,綜合股和國(guó)庫股共同負(fù)責(zé)全縣非稅收入征收管理的具體工作，并對(duì)非稅收入的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，在一定程度上解決了非稅收入涉及利益主體較多，亂收、亂罰、亂支現(xiàn)象，并克服了非稅收入交叉管理與無人管理的現(xiàn)象，降低了管理成本。
三、岳池縣非稅收入規(guī)范管理中存在的不足
?。ㄒ唬┦聶?quán)與財(cái)力不匹配，預(yù)算管理乏力
隨著1994年分稅制改革的實(shí)施，中央財(cái)政不斷加大對(duì)財(cái)政資金的集中力度，而省級(jí)政府財(cái)政管理體制也使財(cái)權(quán)逐步集中到省市級(jí)政府，造成縣區(qū)級(jí)、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府財(cái)力不足，“吃飯財(cái)政”普遍存在。地方基層政府在缺乏充足財(cái)力的情況下，為了履行支出責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)事務(wù)(人員工資、公用經(jīng)費(fèi)等剛性支出)，在稅收收入有限、稅收收入歸屬明確的前提下，各級(jí)地方政府只能通過增加非稅收入規(guī)模來彌補(bǔ)不斷擴(kuò)大的社會(huì)事務(wù)支出需求。
在這種宏觀環(huán)境下，雖然綜合預(yù)算已經(jīng)實(shí)行多年，但受我縣政府財(cái)力困難的局限，無法按需滿足一些行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)需求，在非稅收入的管理中仍沿用“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的模式，沒有從根本上切斷部門支出與收費(fèi)的聯(lián)系，沒有從真正意義上實(shí)現(xiàn)收與支完全脫鉤，造成政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力，非稅收入難以全額進(jìn)入預(yù)算“籠子”，在一定程度上弱化了非稅收入預(yù)算管理?！皩艄芾怼狈α?、資金分配與使用不到位等現(xiàn)象仍然存在。
?。ǘ┱魇展芾聿灰?guī)范，征收主體多元化
雖然我縣在縣財(cái)政局內(nèi)部設(shè)立非稅收入征管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全縣非稅收入征收管理的具體工作，但征收主體多元化的現(xiàn)象仍在一定范圍內(nèi)存在。交通、教育、公檢法、環(huán)境、質(zhì)檢、土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工商等部門都存在非稅收入，非稅收入由各單位自行征收，肢解了財(cái)政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本，也為部門截留、擠占、挪用非稅收入資金提供了機(jī)會(huì)。甚至出現(xiàn)“收費(fèi)養(yǎng)人”現(xiàn)象，造成編外人員惡性膨脹，相關(guān)單位超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收罰惡性循環(huán)。同時(shí)，各個(gè)執(zhí)收單位擁有的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰權(quán)利，也可能會(huì)由于執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰人員較多，素質(zhì)高低不一，導(dǎo)致出現(xiàn)粗暴行為或應(yīng)收不收隨意減免等問題。征收主體多元化也導(dǎo)致非稅收入過分分散于各個(gè)部門，財(cái)政部門統(tǒng)籌資金難度加大。
（三）法制建設(shè)滯后，監(jiān)督機(jī)制缺失
我國(guó)非稅收入管理過程中沒有出臺(tái)一套覆蓋從立項(xiàng)、審批、征收和使用各個(gè)環(huán)節(jié)的全國(guó)統(tǒng)一的、規(guī)范的、系統(tǒng)的法規(guī)，各地非稅收入管理依據(jù)差異較大，管理局面較為混亂。行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入雖有一些地方性法規(guī)或規(guī)章，但由于范圍較窄或不合時(shí)宜，使得政府非稅收入管理無章可循或有章難循，現(xiàn)有預(yù)算外資金管理的有關(guān)規(guī)定已不適應(yīng)政府非稅收入管理的要求。2004年，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，雖然對(duì)政府非稅收入的概念和范圍作了明確規(guī)定，2006年《行政處罰處分條例》也對(duì)違規(guī)行為作了規(guī)定處理，但政府非稅收入管理仍然缺乏一部專門的立法層次較高的法律法規(guī)，特別是對(duì)政府非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法律約束。在這種政策環(huán)境下，我縣在非稅收入管理制度上也存在一定程度的不足，使得在政府非稅收入使用方面也存在較大的隨意性，綜合預(yù)算、部門預(yù)算也就不能徹底落實(shí)，“誰收誰支”的模式難以根本改變，這就是預(yù)算約束和監(jiān)督成為了空話。
四、規(guī)范非稅收入管理的建議
?。ㄒ唬┮钥茖W(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，確立非稅收入新理念
觀念的更新轉(zhuǎn)變是改革創(chuàng)新的思想基礎(chǔ)。從預(yù)算外資金由單位自收自支到“單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管，收繳分離”這一非稅收入征管新體制，不僅是管理體制的轉(zhuǎn)變，更依賴于觀念的更新。要運(yùn)用多種宣傳手段，統(tǒng)一全縣上下的思想，更新觀念，真正把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來。具體而言：首先，要牢固確立非稅收入是財(cái)政收入重要組成部分的觀念，各執(zhí)收單位要確實(shí)把非稅收入收征管作為單位的一項(xiàng)應(yīng)履行的職能。其次，要確立全局觀念，把非稅收入管理改革置于全縣財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，徹底改變長(zhǎng)期以來形成的預(yù)算外收入“誰收、誰用”的傳統(tǒng)習(xí)慣，按照“收支兩條線”要求，將非稅收入納入國(guó)庫集中支付和政府采購體系，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理。第三，要確立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，通過改革規(guī)范非稅收入管理，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)資金的使用效率，使項(xiàng)目資金落到實(shí)處，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。
?。ǘ└倪M(jìn)征收方式，健全完善征管新機(jī)制
1.建立征繳網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)
征繳網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)是政府非稅收入改革的重點(diǎn)。針對(duì)非稅收入的特點(diǎn)建立科學(xué)的信息管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立政府非稅收入基本信息數(shù)據(jù)庫和政府非稅收入項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，對(duì)非稅收入進(jìn)行從宏觀到微觀、從整體到局部的全面網(wǎng)絡(luò)化管理。要按照“金財(cái)工程”建設(shè)的要求，搭建非稅收入征繳系統(tǒng)平臺(tái)，統(tǒng)一安裝系統(tǒng)軟件，配置相關(guān)設(shè)備，并配備骨干力量，專門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，為順利實(shí)施改革提供技術(shù)支撐，提高管理的工作效率和工作質(zhì)量。
2.建立銀行代收機(jī)制
政府非稅收入改革的重要一環(huán)就是要實(shí)行以銀行代收為主的征收方式。財(cái)政部門要與銀行簽訂代理合同，明確雙方權(quán)利與責(zé)任。各執(zhí)收單位保持原有的執(zhí)收職能不變，由執(zhí)收單位對(duì)繳款人開具“政府非稅收入一般繳款書”或票據(jù)，繳款人或執(zhí)收單位持繳款書到代收金融機(jī)構(gòu)辦理事項(xiàng)，銀行代收網(wǎng)點(diǎn)按銀行資金結(jié)算和憑證管理的有關(guān)規(guī)定，向繳款人開具相應(yīng)的政府非稅收入票據(jù)，并實(shí)時(shí)向財(cái)政部門傳送征收信息。
3.建立收入項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫
根據(jù)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，對(duì)各行政事業(yè)性單位的所有項(xiàng)目和基金項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，對(duì)不規(guī)范收費(fèi)行為預(yù)以糾正。結(jié)合實(shí)際情況，編制年度非稅收入項(xiàng)目目錄，發(fā)至所有執(zhí)收單位，嚴(yán)格對(duì)照?qǐng)?zhí)行。財(cái)政部門根據(jù)清理整頓情況，重新梳理所有非稅收入項(xiàng)目，統(tǒng)一編碼，規(guī)范名稱，建立縣本級(jí)行政事業(yè)性單位收入項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，納入財(cái)政專戶收入核算系統(tǒng)管理。通過信息系統(tǒng)可以了解非稅收入的征收及使用情況，對(duì)不配合繳納非稅收入的部門和單位及時(shí)提出警告，從而加強(qiáng)對(duì)非稅收入工作的監(jiān)管。
(三)建立健全非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制
1.完善非稅收入的征、管、查制度
比照稅收征管辦法，進(jìn)一步完善非稅收入的征、管、查制度，實(shí)行非稅收入征、管、查相分離，形成一個(gè)政府財(cái)政為主體，物價(jià)、審計(jì)、監(jiān)察等部門和執(zhí)收單位相互配合的監(jiān)督模式，建立部門協(xié)調(diào)配合，多環(huán)節(jié)相互銜接、全過程跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作。
2.完善非稅收入政務(wù)公開制度和收費(fèi)公示制度
進(jìn)一步完善非稅收入政務(wù)公開制度和收費(fèi)公示制度，在全縣范圍內(nèi)建立收費(fèi)公示制度，將現(xiàn)行收費(fèi)名稱、范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和管理方式在執(zhí)收部門收費(fèi)窗口以“公示欄”的形式向繳費(fèi)人公示，全面接受監(jiān)督，提高非稅收入管理的透明度，增強(qiáng)群眾參與監(jiān)督的積極性。
3.建立向人大報(bào)告制度
財(cái)政部門要定期或不定期將非稅收入的使用及管理情況向人大代表匯報(bào)，把非法收入管理工作自覺置于人大代表和社會(huì)監(jiān)督之下。同時(shí)，可以加大違規(guī)處罰的力度，對(duì)應(yīng)收未收、應(yīng)罰未罰以及濫用職權(quán)等行為，要嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理，提高非稅收入管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；對(duì)構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，絕不姑息。
作者：唐 虎 王豫川
單位：岳池縣財(cái)政局
