我國的國有在國民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)作用，是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)的健康發(fā)展直接影響著國家經(jīng)濟(jì)命脈。然而，當(dāng)前我國國企運(yùn)行普遍存在一些問題，特別是國企行政體制僵化、缺乏核心競爭力的問題。說明國企內(nèi)控方面依然存在嚴(yán)重的問題，導(dǎo)致國企經(jīng)營業(yè)績不好，會(huì)計(jì)信息失實(shí)，國企違法違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。從國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的角度看，國企改革就是要建立起更加順暢的內(nèi)部控制機(jī)制，這是我國當(dāng)前國有企業(yè)改革的主要方向，也是逐步建立擺脫政企不分、企業(yè)機(jī)制僵化的主要路徑，逐步建立以政府宏觀和企業(yè)自主發(fā)展相結(jié)合的戰(zhàn)略構(gòu)建。
一、國有企業(yè)內(nèi)部控制中面臨的主要問題及原因分析
國企的內(nèi)部控制問題一直存在，其根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清、治理結(jié)構(gòu)趨向于行政化；不管是從宏觀調(diào)控還是國企監(jiān)管的角度來看，我國國企內(nèi)控模式目前還缺乏統(tǒng)一、完整的內(nèi)部人治理機(jī)制；從企業(yè)管理的角度來看，主要是企業(yè)治理模式不清晰，家長式控制現(xiàn)象十分常見，國企管理水平和管理效率非常低，國企內(nèi)控程序和內(nèi)控制度僵化且流于形式，內(nèi)控效果不明顯。造成這些內(nèi)部控制問題的主要因素分析如下：
（一）內(nèi)部控制環(huán)境較差
國企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理，大多為政府官員及內(nèi)部人控制。雖然經(jīng)過前一階段的國企改革，我國大多數(shù)國企均實(shí)現(xiàn)了股份制改造，國有大中型企業(yè)建立了現(xiàn)代化的公司化運(yùn)作機(jī)制，逐步完善了“三會(huì)”制度，但未根本解決國家控制的問題，行政權(quán)力仍然控制著國企的管理層。目前國企普遍存在的行政化治理模式，很容易造成企業(yè)唄內(nèi)部人控制，這種內(nèi)部人的控制，將會(huì)給國企的可持續(xù)發(fā)展帶來了一系列的弊端。企業(yè)內(nèi)部人控制的惡果，往往是片面追求內(nèi)部人及小團(tuán)體的利息，而忽視了企業(yè)價(jià)值及股東權(quán)益的最大化。
國企大多采用行政視角下的績效考核機(jī)制，缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理視角下的激勵(lì)機(jī)制。雖然國企管理引入職業(yè)經(jīng)理人理念，在理論上也越來越重視置業(yè)經(jīng)理人的管理價(jià)值，但在實(shí)踐中依然采用行政任命式的考核及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。將國企比照政府機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核和福利配置，缺乏對(duì)企業(yè)治理層的激勵(lì)，對(duì)成功的經(jīng)營者無法提供高貢獻(xiàn)、高回報(bào)的待遇，而一些官僚式的管理人卻往往容易得到實(shí)惠。這樣就無法對(duì)治理層形成激勵(lì)效應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)層轉(zhuǎn)而尋求一些違規(guī)、違法的灰色收入。這樣不合理的考核激勵(lì)機(jī)制，一方面增加了企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行成本，使得管理層將更多的注意力集中在權(quán)力的爭奪及平衡上，而不是考慮如何改進(jìn)企業(yè)管理理念，創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值。
國企高層管理人員的個(gè)人素質(zhì)對(duì)企業(yè)內(nèi)控效果有著十分重要的影響。國企管理者作為企業(yè)內(nèi)部控制措施的主要決策者，國企管理層的自身素質(zhì)必然成為決定企業(yè)內(nèi)部控制效率的主要因素。當(dāng)然，由于國企大多采用行政任命式的選擇管理層，使國企管理人員大多缺乏職業(yè)經(jīng)理人的素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，管理層的素質(zhì)無法滿足內(nèi)部控制的更高要求。甚至一些管理者對(duì)內(nèi)部控制漠不關(guān)心，認(rèn)為國企就應(yīng)該按照行政程序決策，認(rèn)為企業(yè)內(nèi)部控制就是一種內(nèi)部的行政監(jiān)督或復(fù)核機(jī)制，有的則將內(nèi)部控制理解為出臺(tái)一大堆文件、手冊(cè)、制度等，甚至有的國企管理者將內(nèi)部控制簡單理解為對(duì)企業(yè)成本、自有資產(chǎn)的控制等。這些認(rèn)識(shí)表現(xiàn)為國企過分依靠殘缺不全的規(guī)章制度，有的管理理念陳舊過時(shí)，與現(xiàn)代化的內(nèi)控形勢(shì)相差太遠(yuǎn)。
國企過分依賴國家政策，缺乏對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防控意識(shí)。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的逐漸轉(zhuǎn)型，政府經(jīng)濟(jì)職能也在逐步退縮，國企回歸市場(chǎng)將是今后發(fā)展的大趨勢(shì)。特別是世界經(jīng)濟(jì)一體化及國際化的不斷深入，使國企面臨的市場(chǎng)環(huán)境變得日趨復(fù)雜，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也日趨復(fù)雜。國企人員應(yīng)當(dāng)告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的陳舊觀念，認(rèn)為國有企業(yè)是國家的資產(chǎn)，就算市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，國家也會(huì)考慮到國家的信用和利益，避免國企最終走向倒閉或者破產(chǎn)，這種特權(quán)意識(shí)也增加了部分企業(yè)經(jīng)營人員的僥幸意識(shí)，對(duì)經(jīng)營活動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治鲆庾R(shí)。
（二）外部控制環(huán)境不健全
當(dāng)前，國企依照行政體制進(jìn)行管理，一方面政府管理缺乏效率，另一方面外部監(jiān)督環(huán)境不透明，無法真正對(duì)國企進(jìn)行監(jiān)督和管理。首先，由于我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思想，嚴(yán)重制約了國企內(nèi)部控制體系的形成與發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之前，我國經(jīng)濟(jì)長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式之中，企業(yè)的經(jīng)營管理模式服從于政府的行政指令，政府則通過行政命令對(duì)國企進(jìn)行管理，這種控制具有濃厚的行政管理色彩。隨著我國啟動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，要求政企分開，政府逐步退出具體的企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，只承擔(dān)出資人的角色。然而，改革未完全給國企除去行政枷鎖。其次，從目前的法律法規(guī)來看，我國仍未出臺(tái)系統(tǒng)的國企內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系，國企內(nèi)部控制模式缺乏一套統(tǒng)一且可行的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。
在國企外部監(jiān)督缺失，內(nèi)部控制又缺乏力度的虛弱化管理模式下，國企內(nèi)控嚴(yán)重依賴其內(nèi)部的各種監(jiān)督功能，這些監(jiān)督功能彼此交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一，再加上管理機(jī)構(gòu)的分散、缺乏橫向的信息溝通等弊端，國企內(nèi)部控制體系根本無法真正形成效力。目前國企內(nèi)控中普遍存在著監(jiān)督機(jī)制缺乏，運(yùn)行缺乏效率，有的甚至以平衡預(yù)算和創(chuàng)收為目的，嚴(yán)重弱化的監(jiān)督問題。這些問題導(dǎo)致國企陷入政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和母公司傳統(tǒng)的被動(dòng)等待、審批式的監(jiān)管方式難以真正發(fā)揮效力，往往容易給各種違規(guī)、違法經(jīng)營活動(dòng)帶來機(jī)會(huì)，甚至是造成重大國有資產(chǎn)流失問題。
二、國企內(nèi)部控制框架的完善措施
對(duì)于完善我國國企的內(nèi)部控制能力，提高國企內(nèi)部控制效率，本文認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方向考慮：
（一）注重完善企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境
構(gòu)建更加完善的國企內(nèi)部控制框架。
首先應(yīng)逐步改善企業(yè)內(nèi)部的控制環(huán)境，企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境是其他影響因素的基礎(chǔ)。企業(yè)董事會(huì)要逐步發(fā)揮內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心作用，對(duì)國企內(nèi)部控制而言，建立一個(gè)高效、職責(zé)分明的董事會(huì)是十分重要的。國企管理者的素質(zhì)對(duì)于企業(yè)內(nèi)控同樣重要，直接影響到企業(yè)的自律行為以及企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果。國企經(jīng)營的基本目的應(yīng)當(dāng)在內(nèi)控行為中進(jìn)行明確，并依此建立企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，以便為企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)服務(wù)。此外，企業(yè)應(yīng)逐步完善內(nèi)部信息溝通與交流系統(tǒng)，可以使企業(yè)及管理層及時(shí)掌握營運(yùn)的狀況和組織中發(fā)生的突發(fā)事件，及時(shí)采取措施應(yīng)對(duì)。企業(yè)信息系統(tǒng)的效率直接影響到企業(yè)內(nèi)部控制效率。
（二）加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督與管理
國企內(nèi)控是一個(gè)復(fù)雜的漸進(jìn)過程，這個(gè)過程是通過將國企納入現(xiàn)代企業(yè)管理制度及活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，因此，要確保國企內(nèi)部控制制度被準(zhǔn)確的執(zhí)行且執(zhí)行到位，使內(nèi)部控制能夠滿足企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要，就必須加強(qiáng)對(duì)國企內(nèi)部控制的監(jiān)控。這種監(jiān)控可以是日常性的、持續(xù)性的制度安排，也可以通過臨時(shí)性的、獨(dú)立性的評(píng)估來實(shí)現(xiàn)，或者將兩者有機(jī)結(jié)合起來。
加強(qiáng)國企內(nèi)部審計(jì)的力度，目前，我國國企內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)還不夠扎實(shí)，國企內(nèi)部審計(jì)工作依賴于政府審計(jì)部門。打錢推行的內(nèi)部控制審計(jì)方法還存在較大缺陷。這也需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制工作的重視，提高內(nèi)部審計(jì)效率。當(dāng)然，由于國企的行政化色彩，使國企完全接受內(nèi)部控制審計(jì)是個(gè)大難題。關(guān)鍵一點(diǎn)是缺乏標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部審計(jì)流程及指標(biāo)，且沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系，這就使得企業(yè)在進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)估及注冊(cè)會(huì)計(jì)師在進(jìn)行內(nèi)部控制審計(jì)時(shí)無據(jù)可依。
（三）建立多元化主體構(gòu)成的制約體系
建立健全國企內(nèi)控制度是政府及社會(huì)的主要責(zé)任，特別是政府審計(jì)單位。在對(duì)國企進(jìn)行審計(jì)時(shí)，要嚴(yán)格落實(shí)國企管理層的內(nèi)控責(zé)任，企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制承擔(dān)負(fù)責(zé)。在現(xiàn)代企業(yè)管理制度中，國企所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)其實(shí)是分離的，這就導(dǎo)致了國企的經(jīng)營管理者幾乎擁有了企業(yè)的控制權(quán)，國企所有者即國家無法對(duì)管理者進(jìn)行制度控制，甚至有的管理者本身就是內(nèi)控的對(duì)象。如果企業(yè)管理者與經(jīng)營者角色不分，就有可能導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)控的設(shè)計(jì)與執(zhí)行崗位虛設(shè)，無法對(duì)內(nèi)控的執(zhí)行情況加以準(zhǔn)確認(rèn)定與評(píng)估，國企管理者“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判”，必然會(huì)成為濫用職權(quán)、牟取私利、獨(dú)斷專行等違法違紀(jì)現(xiàn)象的溫床，導(dǎo)致國企內(nèi)控失靈。
三、結(jié)束語
綜上所述，根據(jù)現(xiàn)階段國企改革的實(shí)際情況，本文認(rèn)為在對(duì)國企內(nèi)部控制進(jìn)行完善的過程中，不應(yīng)片面的將所有國企同等對(duì)待，要根據(jù)不同行業(yè)、不同發(fā)展階段的國企區(qū)別對(duì)待。因?yàn)椴煌膰髢?nèi)部控制狀況與存在問題都是不是完全相同的，在方法上要注意特殊性，對(duì)各種措施方法要注意選擇。不同的完善方法和措施也應(yīng)有所區(qū)別。當(dāng)然，由于國企改革還是處于逐步完善階段，國企在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也容不得一絲閃失，因此國有企業(yè)內(nèi)部控制的改革必然是一個(gè)長期的過程，不可能一蹴而就。因此，對(duì)國企內(nèi)部控制措施的完善也應(yīng)該分步設(shè)計(jì)、分階段推進(jìn)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國企內(nèi)部控制問題的全面完善。
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作者：余若勛
