從2011年開始，為了進(jìn)一步推進(jìn)政府績效管理和財(cái)政精細(xì)化管理，提高資金使用效益，北京市實(shí)行了預(yù)算績效管理模式，并制定了《北京市預(yù)算績效管理辦法（試行）》、《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》、《北京市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等制度。同時(shí)，北京市教育委員會(huì)對(duì)所屬高校推行績效考評(píng)信息系統(tǒng)，從財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人才、教學(xué)、科研等多個(gè)維度對(duì)高校經(jīng)費(fèi)的使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府部門從措施和制度上入手，引用以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，統(tǒng)籌財(cái)力資源，提高資金使用效益，確保高等教育穩(wěn)定、科學(xué)、可持續(xù)地發(fā)展。
一、預(yù)算績效管理的背景
隨著高等教育體制改革的不斷深入，我國的高等教育已逐步邁進(jìn)大眾化教育階段。高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)層次越來越多，資金來源呈現(xiàn)出多元化局面，以投入為主的預(yù)算管理模式弊端日漸暴露，一方面高校經(jīng)費(fèi)投入不足，教育資源短缺，另一方面教育資源利用效率低下，缺乏辦學(xué)成本控制，這一對(duì)矛盾嚴(yán)重制約著高等學(xué)校的發(fā)展。
預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，是深化預(yù)算管理改革的具體措施。推行預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程績效控制和管理。
二、預(yù)算績效管理的內(nèi)涵
（一）全過程評(píng)價(jià)
高校預(yù)算績效管理是事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督評(píng)價(jià)。它具體包括預(yù)算編制中的決策評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行中的過程評(píng)價(jià)、決算中的結(jié)果評(píng)價(jià)，分別為預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整、決算的審查提供信息支持。績效管理的概念將貫穿整個(gè)預(yù)算支出，使預(yù)算編制、執(zhí)行、決算三個(gè)支出管理環(huán)節(jié)有機(jī)地連接起來，成為一套結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的制度化管理體系，增強(qiáng)支出管理的完整性、系統(tǒng)性、連續(xù)性，有利于全面提升高校預(yù)算資金的運(yùn)行質(zhì)量。
（二）全經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)
近年來，盡管財(cái)政部門出臺(tái)了對(duì)高校部分財(cái)政資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的相關(guān)文件，但僅僅是對(duì)項(xiàng)目資金的評(píng)價(jià)，基本沒有涉及到基本經(jīng)費(fèi)和學(xué)校的其他資金，高校也僅把績效的關(guān)注點(diǎn)放在財(cái)政專項(xiàng)資金上，而忽視了其他資金的使用效益。高校預(yù)算績效管理涵蓋了涉及高校發(fā)展的全部資金，包括財(cái)政撥款、事業(yè)收入、基建資金投入、經(jīng)營收入、其他收入、結(jié)余資金等，甚至還包括銀行貸款。
（三）多維度評(píng)價(jià)
通過預(yù)算績效管理，從人才、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研等多個(gè)維度客觀反映高校的發(fā)展全貌，及時(shí)捕捉經(jīng)費(fèi)使用的問題，并有利于高校制定合理的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，科學(xué)地調(diào)整資源配置，對(duì)提高辦學(xué)質(zhì)量和促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展都具有重要意義。
（四）可量化評(píng)價(jià)
高校預(yù)算績效管理通過制定一系列關(guān)鍵績效指標(biāo)來評(píng)價(jià)資金的使用效益。具體包括：預(yù)決算的差異度、生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)、生均教學(xué)行政用房、學(xué)生對(duì)教學(xué)的滿意度、專業(yè)建設(shè)情況、教師人均科研經(jīng)費(fèi)增長率、專任教師學(xué)位結(jié)構(gòu)等34個(gè)具體指標(biāo)。通過具體的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，高校將本單位的績效目標(biāo)及責(zé)任層層分解、細(xì)化，落實(shí)到支出分配和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)、要素和個(gè)人，并及時(shí)獲得業(yè)務(wù)執(zhí)行效果的反饋信息，與預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較、分析、評(píng)判，有利于強(qiáng)化預(yù)算對(duì)支出活動(dòng)的監(jiān)督控制效力。
三、推行預(yù)算績效管理的必要性
預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，有助于各個(gè)部門優(yōu)化資源配置，其實(shí)質(zhì)是通過一系列全過程、多維度的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果和資金使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。鑒于目前高校預(yù)算中存在的問題，通過預(yù)算績效管理，可以客觀反映高校的財(cái)務(wù)全貌，為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理和減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供準(zhǔn)確可靠的決策依據(jù)。
（一）預(yù)算編制不合理
在預(yù)算編制實(shí)踐環(huán)節(jié)中，高校缺乏對(duì)以往投入的合理績效反饋和對(duì)未來事項(xiàng)的有效評(píng)估，往往只著眼于短期利益、局部利益，很難把預(yù)算和學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來，造成預(yù)算資金不能依據(jù)各部門的使命和項(xiàng)目的輕重緩急而合理分配。高校預(yù)算編制方法簡單，一般為零基預(yù)算法或增量預(yù)算法，缺乏具體的調(diào)查研究，導(dǎo)致分配給各部門的預(yù)算缺乏量化分析和科學(xué)論證。
（二）預(yù)算執(zhí)行乏力
由于存在“重預(yù)算編制，輕預(yù)算執(zhí)行”的現(xiàn)象，直接影響了預(yù)算在執(zhí)行過程中對(duì)資金管理的績效考核，并且高校在預(yù)算分配時(shí)沒有考慮各部門的工作業(yè)績，缺乏有效的預(yù)算管理獎(jiǎng)懲機(jī)制。這樣導(dǎo)致各部門不注重經(jīng)費(fèi)使用的效益，只負(fù)責(zé)將預(yù)算經(jīng)費(fèi)花完，而不去考證預(yù)算支出的合理性，支出存在著很大的盲目性。另外，預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)比較薄弱，財(cái)權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系沒有建立，使得項(xiàng)目目標(biāo)和績效指標(biāo)沒有可靠的參考標(biāo)準(zhǔn)。
（三）缺乏成本控制
學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算局限于資金的收支平衡，無人關(guān)心經(jīng)費(fèi)使用的績效，高校失去了合理有效使用教育經(jīng)費(fèi)的內(nèi)在動(dòng)力，淡化了成本控制的意識(shí)。另外，高校是按照國家規(guī)定的預(yù)算收支科目組織會(huì)計(jì)核算，使得高校經(jīng)費(fèi)的核算側(cè)重事后反映。這種滯后性弱化了高校辦學(xué)成本的控制。長期以來，各高校對(duì)成本核算重視不足，能將成本控制與部門預(yù)算掛鉤的學(xué)校少之又少。
四、推行預(yù)算績效管理尚需思考的問題
（一）將基建財(cái)務(wù)納入大學(xué)本級(jí)財(cái)務(wù)
目前，高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)核算游離于整個(gè)高校本級(jí)財(cái)務(wù)核算體系之外，高校預(yù)算管理沒有包括基建資金的收支，在預(yù)算支出安排中，未能足額反映基建投資所需資金，也導(dǎo)致整個(gè)高校的資金收支缺乏統(tǒng)一籌劃，這不利于全面監(jiān)督高校的資金使用情況。因此，要想預(yù)算績效管理能夠真正反映學(xué)校的整體狀況，就必須將基建賬和大學(xué)賬合二為一，在編制預(yù)算時(shí)就將基建資金收支納入整個(gè)高校預(yù)算，全面考慮所有資金來源及資金需求狀況，這樣才能全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。
（二）改進(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算編制方法
目前，高校常用的預(yù)算編制方法是零基預(yù)算法或增量預(yù)算法， 這兩種預(yù)算方法都比較粗放， 是在假定上年度的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)在預(yù)算年度仍會(huì)發(fā)生的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校的財(cái)力狀況，增加相關(guān)的變動(dòng)因素。這種方法透明度差，滋長了預(yù)算分配中的平均主義，不利于調(diào)動(dòng)部門增收節(jié)支的積極性，也不符合公平效率原則?；陬A(yù)算績效管理的目的，高校應(yīng)從源頭就做好工作，采用以零基預(yù)算為主，滾動(dòng)預(yù)算為輔的預(yù)算編制方法，確保預(yù)算編制能夠符合高校的資金管理需求。
（三）重新審視現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度
實(shí)行預(yù)算績效管理的目的就是真實(shí)反映學(xué)校的整體發(fā)展?fàn)顩r，但是現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度使得很多資產(chǎn)都變得隱形，高校運(yùn)行的成本是多少，固定資產(chǎn)的凈值是多少，橫縱向科研課題的真實(shí)收支是多少，等等，這些在現(xiàn)行的制度下很難得出答案。因此就需要重新審視現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度是否適應(yīng)預(yù)算績效管理的需要。應(yīng)該以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算績效管理，正確確認(rèn)和計(jì)量事業(yè)活動(dòng)的產(chǎn)出和成本，增強(qiáng)投入產(chǎn)出的預(yù)算管理理念，這樣才能真正做到收與支的配比，從而提高資金的使用效益。
預(yù)算績效管理是高校財(cái)務(wù)管理改革中的一個(gè)重要問題。高校應(yīng)通過建立適合自身特點(diǎn)的預(yù)算績效管理模式，以部門為依托，細(xì)化預(yù)算，依靠先進(jìn)信息技術(shù)的支持，構(gòu)建財(cái)務(wù)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)預(yù)算績效管理在高校財(cái)務(wù)管理中的實(shí)施，不斷強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)管理水平。
作者：劉長泉
