有段時(shí)間，山東省東營市東營區(qū)財(cái)政局長張俊海感到他這“財(cái)神”難當(dāng)了，在區(qū)“兩會(huì)”上，代表、委員“炮轟”財(cái)政預(yù)算“太粗糙”、“看不懂”、“不透明”；同時(shí)，區(qū)屬一些部門對(duì)財(cái)政推行的部門預(yù)算、國庫集中支付等改革很有意見，責(zé)怪財(cái)政把他們的財(cái)權(quán)給“捆緊”了，花錢“不方便”了。張局長感到委屈，為了預(yù)算更透明，財(cái)政已盡了最大努力，搞改革也是財(cái)政在執(zhí)行政府的決策，怎么把“不滿意”歸到了財(cái)政局長頭上！來自兩方面的指責(zé)，讓張俊海一下子坐在了矛盾的“焦點(diǎn)”上，結(jié)果在年終全區(qū)局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)選先進(jìn)中，工作一向出色的他卻因低票而落榜，好在組織上主持公道，才使張俊海成為該年度的先進(jìn)個(gè)人。這是發(fā)生在東營區(qū)2002年的事情。這雖然曾是一個(gè)基層財(cái)政局長遇到的困惑，但同樣也是中央和地方財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常面對(duì)的矛盾和問題。
怎么才能把國家的錢花明白，花規(guī)范，花出效益？近年來隨著財(cái)政投入的不斷加大，資金使用和管理中的矛盾越來越突出，使得財(cái)政部門時(shí)常處于“兩難”境地。一面是各界要求預(yù)算透明，一面是部門花錢要更多的“自主權(quán)”，面對(duì)每年“兩會(huì)”代表、委員要求細(xì)化預(yù)算的呼吁，面對(duì)財(cái)政資金管理和使用不規(guī)范的漏洞，財(cái)政部對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行改革的愿望越來越迫切。而要做到預(yù)算明細(xì)、規(guī)范花錢，改革不是財(cái)政一家的事情。按照中央預(yù)算法規(guī)定，中央預(yù)算是由部門預(yù)算組成的，而出現(xiàn)“粗預(yù)算”的實(shí)際情況是，幾年前的部門預(yù)算只是幾個(gè)部門的預(yù)算，國家130多個(gè)所有一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算沒有部門預(yù)算，中央預(yù)算不是部門預(yù)算的匯總。也就是財(cái)政部提交的中央預(yù)算只是部門預(yù)算中的一個(gè)部分，即財(cái)政預(yù)算撥款部分，其他部分包括預(yù)算外資金和基金等財(cái)政性資金并不在提交人大的預(yù)算之中，這自然導(dǎo)致部門預(yù)算“太粗糙”、“不透明”。預(yù)算編制粗糙的責(zé)任在哪里？當(dāng)然是外部因素造成的。但財(cái)政部深切感到，財(cái)政管理體制改革雖然難度很大，但必須加速推進(jìn)，而且再難也要搞。2002年初，財(cái)政部上報(bào)的加快財(cái)政管理體制改革的方案，得到了國務(wù)院的大力支持。
部門預(yù)算改革直逼資金管理“死角”
在中央的支持下，財(cái)政部把部門預(yù)算改革推入了快車道。
其實(shí)推行部門預(yù)算改革，財(cái)政部一直在艱難地進(jìn)行著。財(cái)政部在1999年以來預(yù)算制度改革的基礎(chǔ)上，2002年制定了《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》和《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》等一系列預(yù)算管理制度，從而加大了改革力度。
制度設(shè)計(jì)透著“精細(xì)”?；局С龇从巢块T維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面的支出，采取定員定額管理方式；項(xiàng)目支出反映部門事業(yè)發(fā)展方面的支出，采取項(xiàng)目庫管理方式，按照項(xiàng)目重要程度，分別輕重緩急排序，使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點(diǎn)緊密結(jié)合，逐步建立起項(xiàng)目滾動(dòng)安排的管理機(jī)制。這一改革，打破了長期以來部門花錢“粗放化”的方式。
在此框架下，從2003年起，財(cái)政部不斷完善基本支出和項(xiàng)目支出管理方式，在基本支出管理方面，首先不斷擴(kuò)大定員定額改革試點(diǎn)范圍。2002年對(duì)中央102個(gè)部門進(jìn)行定員定額試點(diǎn)，到2007年已經(jīng)擴(kuò)大到120個(gè)行政單位、2個(gè)事業(yè)單位。其次推行實(shí)物費(fèi)用定額改革試點(diǎn)。2004年選擇了審計(jì)署等5個(gè)中央部門進(jìn)行實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)，實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施范圍以房產(chǎn)、車輛作為主要內(nèi)容，探索政府資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合的有效途徑，2005年試點(diǎn)部門進(jìn)一步擴(kuò)大到18家。在此基礎(chǔ)上，大力完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容。在項(xiàng)目支出管理上進(jìn)一步明確了項(xiàng)目分類，將支出項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行排序，分門別類進(jìn)行安排，初步實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出的滾動(dòng)管理。
部門預(yù)算的深入推進(jìn)，使預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了四大效能。
初步建立起了與國家宏觀政策及部門履行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機(jī)制。由于部門預(yù)算按基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行編報(bào)，提高了預(yù)算細(xì)化程度，部門開始注重按職能和工作計(jì)劃編報(bào)預(yù)算，保證了預(yù)算能夠真實(shí)、全面地反映部門行使職能的需要。這樣，財(cái)政部門能夠及時(shí)匯總各預(yù)算單位的預(yù)算需求上報(bào)國務(wù)院，各預(yù)算單位能夠根據(jù)國務(wù)院確定的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)、規(guī)范地分配中央財(cái)政預(yù)算資金。
預(yù)算編制方式發(fā)生重大改變，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性進(jìn)一步提高。部門預(yù)算改革后，中央各部門打破了過去按基數(shù)編報(bào)預(yù)算的方法，開始注重按職能和工作計(jì)劃從基層預(yù)算單位開始編制預(yù)算，逐級(jí)匯總，所有開支項(xiàng)目落實(shí)到具體的預(yù)算單位。這種編制方式避免了代編預(yù)算的隨意性，理清了部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使預(yù)算安排與本部門的工作特點(diǎn)緊密結(jié)合，促進(jìn)了部門預(yù)算觀念的增強(qiáng)。
強(qiáng)化了預(yù)算約束，預(yù)算的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性得到增強(qiáng)。部門預(yù)算改革的推行，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)法”預(yù)算編制方法，將部門所有支出劃分基本支出和項(xiàng)目支出，分別采取定員定額和項(xiàng)目庫管理的方式進(jìn)行編制，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算資金管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化；改變了過去層層留“機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)”的做法，減少了資金在中間環(huán)節(jié)的滯留，提高了預(yù)算的年初到位率；改變了對(duì)預(yù)算外資金、各種政府性基金均由單位自行安排的傳統(tǒng)預(yù)算編制方式，能夠按照綜合預(yù)算的要求，將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理或?qū)嵭惺罩撱^管理，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算外資金的規(guī)范管理。
預(yù)算透明度不斷提高，強(qiáng)化了全國人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。財(cái)政部在向全國人大報(bào)送按功能匯總的中央財(cái)政總預(yù)算的同時(shí)，報(bào)送部門預(yù)算的數(shù)量逐年增加。從2000預(yù)算年度，所有中央一級(jí)預(yù)算單位開始試編部門預(yù)算，并將農(nóng)業(yè)部、科技部等4個(gè)部門的部門預(yù)算報(bào)送全國人大審議，到2007年報(bào)送的部門已經(jīng)增加到40個(gè)。同時(shí)，報(bào)送全國人大審議的部門預(yù)算內(nèi)容不斷細(xì)化，中央財(cái)政用于教育、科技、醫(yī)療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況報(bào)全國人大審議，對(duì)不能列入部門預(yù)算的項(xiàng)目的詳細(xì)安排情況，也向國務(wù)院報(bào)告并轉(zhuǎn)送全國人大備案。
收支分類改革讓預(yù)算“通俗易懂”
隨著公共財(cái)政體制的逐步確立，以及部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等各項(xiàng)改革的不斷深入，我國原有科目體系已不適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，不能清晰反映政府職能活動(dòng)，制約財(cái)政管理的科學(xué)化和財(cái)政管理信息化，不利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能，與國民經(jīng)濟(jì)核算體系和國際通行做法不相適應(yīng)的弊端越來越明顯，阻礙了預(yù)算的公開透明。
針對(duì)這些問題，黨中央、國務(wù)院對(duì)財(cái)政部推行的政府收支分類改革非常重視，提出了一系列明確要求。2005年底財(cái)政部制定的《政府收支分類改革方案》正式實(shí)施。改革直奔一個(gè)目的：公開透明。按新科目編制的預(yù)算符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的基本要求，既要說得明白，也要讓一般老百姓看得懂。改革后的收入分類全面反映政府收入的來源和性質(zhì)，不僅包括預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等應(yīng)屬于政府收入范疇的各項(xiàng)收入。
為有效推進(jìn)政府收支分類改革，對(duì)全國財(cái)政系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)開展了前所未有的大規(guī)模培訓(xùn)。各級(jí)預(yù)算、國庫、信息網(wǎng)絡(luò)中心、財(cái)政監(jiān)察專員辦以及各部門、各預(yù)算單位組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)達(dá)數(shù)十萬人次。中央財(cái)政先后舉辦了五次大規(guī)模培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的中央部門、地方財(cái)政部門、財(cái)政專員辦的各級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)人員約4000人次，各級(jí)政府自行組織的培訓(xùn)總?cè)藬?shù)達(dá)數(shù)十萬，使人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍得到提高，有力地推進(jìn)了改革的進(jìn)程。
新建立的政府支出功能分類體系，清晰地反映了政府各項(xiàng)職能活動(dòng)，同時(shí)根據(jù)政府管理和部門預(yù)算的要求，統(tǒng)一了按支出功能設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)科目，從而建立起了新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系，全面、規(guī)范、明細(xì)、透明地反映政府各項(xiàng)支出的具體用途。
打開政府收支分類科目網(wǎng)絡(luò)，可以對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行“多維”定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的、干了什么事、怎么干的，這為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供了全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。
項(xiàng)目支出按經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算，提高了項(xiàng)目支出預(yù)算管理水平，準(zhǔn)確地反映了政府各項(xiàng)支出的具體用途，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出預(yù)算由粗放向科學(xué)、規(guī)范管理轉(zhuǎn)變，提高了財(cái)政資金使用的安全性和有效性。在今年的“兩會(huì)”上，財(cái)政預(yù)算的強(qiáng)化和透明，受到了代表、委員的歡迎。
