一、引論
“財(cái)為庶政之母”，財(cái)政天然是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與政治的緊密聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在我國(guó)工業(yè)化、城市化、信息化加速發(fā)展的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)等緊密聯(lián)系在一起。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、減免農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)財(cái)縣管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)公開(kāi)等改革措施先后在全國(guó)推廣，引發(fā)了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的極大變革。然而上述改革在發(fā)揮積極功效的同時(shí)也始料不及的引發(fā)了許多新的問(wèn)題和矛盾。因此，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制正處于一個(gè)十字路口。
二 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制所存問(wèn)題
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。
現(xiàn)時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是以分稅制財(cái)政體制為基礎(chǔ)，以農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、取消農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)財(cái)縣管等改革措施為修正的。開(kāi)始于1994年的我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革在取得諸如初步確立符合我國(guó)國(guó)情的分稅制財(cái)政體制基本框架、增強(qiáng)政府財(cái)政籌資功能、提升中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力、調(diào)動(dòng)地方政府開(kāi)辟和培養(yǎng)財(cái)源的積極性、推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、促進(jìn)理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變等功效的同時(shí)，也在運(yùn)行過(guò)程中逐漸暴露出了許多意想不到的問(wèn)題，如稅權(quán)劃分不明確、不合理，省級(jí)以下改革不明確、預(yù)算外資金過(guò)多過(guò)雜、轉(zhuǎn)移支付制度不完善，財(cái)政資金管理體制不科學(xué)、監(jiān)督機(jī)制不健全等。
（2）轉(zhuǎn)移支付制度不完善。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，農(nóng)業(yè)稅的免征減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可支配財(cái)力，預(yù)算外財(cái)政、體制外財(cái)政的取消更使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政舉步維艱。雖然我國(guó)中央政府和上級(jí)政府加大了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，但在實(shí)際運(yùn)行中，由于現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，轉(zhuǎn)移支付制度人為異化較為嚴(yán)重，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并沒(méi)有獲得傾向性財(cái)政支持。稅收返還比重過(guò)高。分稅制財(cái)政體制改革是當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)力量博弈的妥協(xié)，稅收返還制度就是對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)既得利益的一種遷就和照顧。時(shí)至今日，稅收返還仍然占據(jù)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總量的二分之一左右。稅收返還的基本運(yùn)作方法是“基數(shù)法”，即以各地區(qū)特定年份的稅收總量為基數(shù)，然后綜合權(quán)衡確定一定的返還比例，兩者相乘就得到本地區(qū)該年度的稅收返還總量。在這種計(jì)數(shù)方法下，經(jīng)濟(jì)底子好、稅源較豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的稅收返就比較多，而經(jīng)濟(jì)底子薄、稅源較欠缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的稅收返還反而相對(duì)較少。因此，稅收返還加大了地區(qū)間財(cái)力差距，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)財(cái)政收支的基本目標(biāo)就很難達(dá)成。
（3）財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制弱化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算約束功能軟化。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金占財(cái)政資金比重過(guò)大、預(yù)算內(nèi)資金變動(dòng)太過(guò)隨意等問(wèn)題較為嚴(yán)重。這顯然與我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)。不得不承認(rèn)的是，較之于我國(guó)縣級(jí)以上人大組織，我國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在更為嚴(yán)重的虛化傾向。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織的不健全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨紛繁復(fù)雜、變動(dòng)不安的農(nóng)村實(shí)務(wù)有較大關(guān)系，這就使得人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算監(jiān)督很難真正建立起來(lái)并抓出實(shí)效，更何況現(xiàn)時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組成人員對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面知識(shí)較為缺乏的現(xiàn)象尤為普遍。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與行政客體直接打交道的最基層政府，它們面臨的任務(wù)呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化和變動(dòng)性強(qiáng)的特征，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)也傾向于擺脫財(cái)政預(yù)算約束，以及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)亟待解決的問(wèn)題。此外，越來(lái)越多的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按比例提供配套資金，而這些配套財(cái)政資金顯然不會(huì)被事先納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算之內(nèi)的，突破財(cái)政預(yù)算的約束也就成了“公開(kāi)的秘密”和“政策下的違規(guī)”。當(dāng)然，不能武斷地說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算約束功能軟化必然導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)管處于無(wú)序狀態(tài)，但至少增加了財(cái)政監(jiān)管無(wú)序化的概率，因此應(yīng)需給予高度重視。
三 完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的對(duì)策分析
（1）完善分稅制度。
在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)背景下，我國(guó)的分稅制改革更多的將中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政收入劃分作為重點(diǎn)，而省以下政府間的財(cái)源劃分則所涉較少。這也導(dǎo)致我國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有主體稅種和穩(wěn)定的財(cái)源，而這一問(wèn)題在我國(guó)施行稅費(fèi)體制改革尤其是免征農(nóng)業(yè)稅之后尤為明顯。實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)稅體制后，農(nóng)民就像城市居民一樣承擔(dān)他們應(yīng)負(fù)的稅收，涉農(nóng)稅種主要有所得稅、增值稅和消費(fèi)稅。開(kāi)征農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)稅、增值稅和農(nóng)民個(gè)人所得稅，既維護(hù)了稅法的統(tǒng)一性、公平性，又從根本上保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收來(lái)源的穩(wěn)定性、規(guī)范性。需要指出的是，由于廢除了大部分其他農(nóng)業(yè)稅收，而我國(guó)許多農(nóng)民個(gè)人收入并不滿(mǎn)足個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，大部分農(nóng)產(chǎn)品是自產(chǎn)自用無(wú)須繳納增值稅，其他進(jìn)入流通和銷(xiāo)售領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品也可以施行一定程度的稅費(fèi)優(yōu)惠措施，農(nóng)業(yè)消費(fèi)稅則主要面向一些收入較高的特種農(nóng)產(chǎn)品，因此農(nóng)民總體收入并不會(huì)增加。此外，中央政府或其他層級(jí)政府可以通過(guò)形式多樣的稅收返還、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加農(nóng)民的合法收入，從而形成不同層級(jí)政府間合理的財(cái)政收入和支出體系。
（2） 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。
誠(chéng)如前文所述，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域存在著稅收返還比重過(guò)高、轉(zhuǎn)移支付規(guī)范透明度不高且人為因素較強(qiáng)、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付負(fù)面消極作用凸顯等問(wèn)題。因此，有必要通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入體制的科學(xué)化、規(guī)范化。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，要把我國(guó)農(nóng)村建設(shè)成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明、社會(huì)和諧”的社會(huì)主義新農(nóng)村，就需要各級(jí)政府投入大量的財(cái)政資金以發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等等。單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)異于杯水車(chē)薪。因此，各級(jí)政府應(yīng)該按照公共財(cái)政理論的基本要求，進(jìn)一步加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供外溢性公共產(chǎn)品過(guò)程中的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而保障區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化供給。當(dāng)然，事實(shí)證明，以“基數(shù)法”為代表的稅收返還等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付措施會(huì)引發(fā)“窮鄉(xiāng)愈窮、富鄉(xiāng)愈富”的弊端，通過(guò)使用統(tǒng)一口徑的計(jì)算公式，整體測(cè)定出每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供本轄區(qū)公共產(chǎn)品上的實(shí)際財(cái)政需求，進(jìn)而科學(xué)確定每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際所需轉(zhuǎn)移支付數(shù)。
（3）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。
完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。首先，進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算。現(xiàn)階段，我國(guó)“七站八所”財(cái)政收支隨意性有余、規(guī)范性不足，因此通過(guò)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)預(yù)算，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部各站所財(cái)政收入來(lái)源及支出水平和方向，在設(shè)定“緊箍咒以”規(guī)范“七站八所”財(cái)政收支的同時(shí)，有利于把有限的財(cái)政資源聚焦到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育文化發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共品供給。其次，進(jìn)一步推行零基預(yù)算。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直“或明或暗”的實(shí)行支出預(yù)算基數(shù)分配法。
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