【摘要】 近年來(lái)，政府對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的投入持續(xù)增加，高校面臨著高等教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行緩慢、執(zhí)行績(jī)效不佳、年末結(jié)余資金越來(lái)越大的嚴(yán)峻問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行問(wèn)題的深入分析，認(rèn)為產(chǎn)生問(wèn)題有經(jīng)費(fèi)使用具體環(huán)節(jié)方面的原因，有財(cái)政部門(mén)政策方面的原因，也有高校管理方面的原因等，對(duì)此本文提出了具體建議。
【關(guān)鍵詞】 高等教育經(jīng)費(fèi) 財(cái)政投入 專(zhuān)項(xiàng)資金管理
近年來(lái)，在高等教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的投入目標(biāo)下，政府對(duì)高校的投入持續(xù)增加，高校的發(fā)展逐漸從外延式的規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式的質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政投入的增加發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的提高、專(zhuān)項(xiàng)資金的增加大大緩解了高校在基本運(yùn)行方面的壓力；化債資金的安排使很多高校逐漸擺脫了債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；績(jī)效撥款的試行促使高校更加關(guān)注自身的資源配置和規(guī)范內(nèi)部管理工作。與此同時(shí)，隨著國(guó)家對(duì)高等教育投入的不斷加大，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行緩慢，執(zhí)行質(zhì)量欠佳，結(jié)余資金不斷增大的問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重，解決執(zhí)行問(wèn)題的任務(wù)也將越來(lái)越艱巨。
一、新疆高等教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行現(xiàn)狀
2011年，新疆高校公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)投入467 595萬(wàn)元，相應(yīng)支出417 136萬(wàn)元,結(jié)余資金50 459萬(wàn)元。按照高等學(xué)校全面預(yù)算管理和財(cái)政部門(mén)預(yù)算改革的要求，高校所有的經(jīng)費(fèi)都應(yīng)該納入預(yù)算管理。一般來(lái)講，每年經(jīng)過(guò)“兩上兩下”的審批程序下達(dá)到高校的預(yù)算經(jīng)費(fèi)包含了預(yù)算年度的財(cái)政生均撥款、學(xué)生繳費(fèi)收入和可以預(yù)知的各項(xiàng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)等。這些經(jīng)費(fèi)被分為基本支出和項(xiàng)目支出列入部門(mén)預(yù)算，其中基本支出執(zhí)行較好，特別是在財(cái)政部門(mén)，要求高校加快執(zhí)行速度后，到了預(yù)算年度末，各高?；局С龅膱?zhí)行率一般都能達(dá)到95%以上。相比而言，項(xiàng)目支出的執(zhí)行情況就比較差。
本文將年初列入部門(mén)預(yù)算的項(xiàng)目支出稱(chēng)為高校自主安排的項(xiàng)目支出。除此之外，還有很大一部分專(zhuān)項(xiàng)資金由于在做預(yù)算時(shí)無(wú)法提前預(yù)知，從而無(wú)法提前列入部門(mén)預(yù)算的項(xiàng)目支出，這些資金的執(zhí)行問(wèn)題更為突出。本文將以這些專(zhuān)項(xiàng)資金的執(zhí)行問(wèn)題為重點(diǎn)分析對(duì)象。
2011年以來(lái)，新疆財(cái)政和教育部門(mén)要求加大執(zhí)行力度，對(duì)各高校的執(zhí)行進(jìn)度采取了一月一通報(bào)的措施，對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度緩慢的高校，通過(guò)文件和電話(huà)的形式不斷催促提醒，超過(guò)規(guī)定的時(shí)間甚至收回?fù)芸?。同時(shí)，要求各高校對(duì)本校專(zhuān)項(xiàng)資金的執(zhí)行計(jì)劃進(jìn)行頻繁快速的上報(bào)和承諾。因此，財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)反復(fù)向領(lǐng)導(dǎo)申明執(zhí)行緩慢的嚴(yán)重性，并催促具體的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。這種高頻度的催促明顯加快了執(zhí)行速度，但是項(xiàng)目執(zhí)行的質(zhì)量和效益卻難以保證。
二、原因分析
雖然自治區(qū)高校專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度明顯加快，但各高校仍有很大一部分專(zhuān)項(xiàng)資金不能按財(cái)政教育部門(mén)要求的時(shí)間執(zhí)行完畢。在進(jìn)行原因分析過(guò)程中，我們挑選了一些近兩年財(cái)政投入額度較大、范圍較廣、具有代表性的專(zhuān)項(xiàng)資金作為分析對(duì)象。目前，由財(cái)政撥款安排的專(zhuān)項(xiàng)資金主要是中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)、學(xué)生資助專(zhuān)項(xiàng)、質(zhì)量工程專(zhuān)項(xiàng)、基本建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專(zhuān)項(xiàng)、重點(diǎn)學(xué)科專(zhuān)項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)等。由高校自主安排的項(xiàng)目支出主要是修購(gòu)資金、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、本科質(zhì)量工程和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)的配套專(zhuān)項(xiàng)資金等。下面對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行的不同環(huán)節(jié)與層面進(jìn)行分析。
（一）從專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行的具體環(huán)節(jié)縱向分析
1. 中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)是近兩年新疆高校接受資助最多的項(xiàng)目資金，包括實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置、人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新等。它的特點(diǎn)是額度大、范圍廣、內(nèi)容豐富、專(zhuān)款專(zhuān)用、不得調(diào)劑，執(zhí)行難度大。盡管在申請(qǐng)?jiān)搶?zhuān)項(xiàng)時(shí)，已經(jīng)做了詳細(xì)的論證和比較充實(shí)的預(yù)算，但客觀(guān)的原因是，在費(fèi)用什么時(shí)候能到、到多少都不明確的情形下，高校在申請(qǐng)時(shí)并不會(huì)過(guò)多地考慮執(zhí)行問(wèn)題，首先考慮的是先申請(qǐng)到資金，資金到位后再根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整分配。
因此，從一定程度上講，這些經(jīng)費(fèi)是先有額度，后有預(yù)算。這意味著從開(kāi)始就給預(yù)算執(zhí)行埋下了隱患。①由于這類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)涉及到學(xué)校的方方面面，一般需要由學(xué)校進(jìn)行再分配。再分配環(huán)節(jié)往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，比如按照已經(jīng)撥付的每一個(gè)子項(xiàng)目的額度編制詳細(xì)的預(yù)算，并進(jìn)行充分的論證。首先由子項(xiàng)目負(fù)責(zé)人召集相關(guān)團(tuán)隊(duì)編制方案和預(yù)算，再由項(xiàng)目辦審核并聘請(qǐng)專(zhuān)家論證方案的可行性，再報(bào)學(xué)校層面批準(zhǔn)。這是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，要明確相關(guān)的技術(shù)參數(shù)、技術(shù)指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、還要有依據(jù)地對(duì)人員經(jīng)費(fèi)進(jìn)行定額定員。同時(shí)這也是學(xué)校內(nèi)部各學(xué)院之間、系部之間、處室之間、教師個(gè)人之間利益博弈、均衡的過(guò)程，很難控制時(shí)間的長(zhǎng)短。②在再分配之后的使用環(huán)節(jié)，由于這類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金大部分的子項(xiàng)目是用于設(shè)備購(gòu)置和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、用于教學(xué)科研設(shè)施更新改造的，會(huì)涉及設(shè)備及工程的政府采購(gòu)，周期較長(zhǎng)。③項(xiàng)目執(zhí)行期末，往往會(huì)出現(xiàn)一定的結(jié)余資金，這部分結(jié)余資金雖然額度較小，但要使用，還需按照之前的程序論證報(bào)批，又要用去一段時(shí)間。④在工程設(shè)備驗(yàn)收之后，要留3% ~ 5%的質(zhì)保金，在一年之后支付。
2. 維修專(zhuān)項(xiàng)資金。一般維修專(zhuān)項(xiàng)資金有學(xué)校自己安排的，也有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥付的。維修資金的使用周期往往較長(zhǎng)。以某高校安排一棟早期建筑物加固大修項(xiàng)目為例：①2008年學(xué)校在向財(cái)政申報(bào)維修專(zhuān)項(xiàng)時(shí)，并不確定什么時(shí)候能夠落實(shí)資金和落實(shí)多少資金。②2009年6月收到了財(cái)政對(duì)該項(xiàng)目的撥款，但此撥款僅相當(dāng)于修繕工程概算的1/3，無(wú)法啟動(dòng)。③9月，學(xué)校在第二年的部門(mén)預(yù)算中又列入1/3資金，另外1/3計(jì)劃在修繕工程開(kāi)始后使用貸款解決。④2010年4月，學(xué)校決定啟動(dòng)修繕，但此時(shí)擬修繕的房屋仍在使用中，騰空后才可進(jìn)行。⑤搬家和騰空房屋用去8個(gè)月時(shí)間。在此期間，該校向當(dāng)?shù)匚奈锞稚暾?qǐng)修繕立項(xiàng)和施工方案立項(xiàng)用去3個(gè)月時(shí)間，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)用去2個(gè)月時(shí)間，政府采購(gòu)招標(biāo)用去了2個(gè)月時(shí)間，向文物局和建委申請(qǐng)開(kāi)工手續(xù)花費(fèi)了2個(gè)月時(shí)間。⑥施工花費(fèi)了7個(gè)月時(shí)間，2011年9月完成修繕工程。⑦貸款的同時(shí)陸續(xù)支付工程款，到2011年10月支付達(dá)到80%。⑧提交審計(jì)，一般需要3個(gè)月，但由于和施工單位在經(jīng)濟(jì)簽證等方面存在爭(zhēng)議，直到2012年6月審計(jì)才有定論。⑨審計(jì)完成后支付余款，預(yù)留保證金，列入支出。
在上面這個(gè)例子中，有些過(guò)程是串行的，而有些過(guò)程可以并行。實(shí)際上，此工程由于涉及到危房改造，得到了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，并經(jīng)該校領(lǐng)導(dǎo)的多次督促，已經(jīng)是加速了審批手續(xù)和施工速度，但從收到專(zhuān)項(xiàng)到執(zhí)行完畢仍然歷時(shí)3年多的時(shí)間分析原因，主觀(guān)上的工程安排和管理水平較差可能造成執(zhí)行緩慢，客觀(guān)上的工程準(zhǔn)備和程序上的要求也可能造成執(zhí)行緩慢，大型修繕項(xiàng)目往往在騰空和搬家問(wèn)題上需要較長(zhǎng)時(shí)間。
3. 科研經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金?？蒲薪?jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金包括由學(xué)校自主安排的基本科研經(jīng)費(fèi)和財(cái)政撥款的競(jìng)爭(zhēng)性科研經(jīng)費(fèi)?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)是由學(xué)校進(jìn)行自主分配的，但不同的學(xué)校所采取的分配方式、參與分配的人員、分配的具體過(guò)程、分配的效果都不一樣。一般來(lái)說(shuō)，基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)從分配到使用要經(jīng)歷發(fā)布基本科研經(jīng)費(fèi)資助指南、接受申請(qǐng)、組織項(xiàng)目篩選和評(píng)審、預(yù)算編制和審核、下?lián)芙?jīng)費(fèi)、經(jīng)費(fèi)使用等六個(gè)環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，最有可能造成延遲的是項(xiàng)目篩選和使用兩個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目篩選的主要困難在于，要資助哪些人的哪些項(xiàng)目的多少錢(qián)，這是一個(gè)復(fù)雜的利益均衡過(guò)程；使用環(huán)節(jié)則主要取決于科研人員。
由財(cái)政撥款的競(jìng)爭(zhēng)性科研經(jīng)費(fèi)主要包括社科基金、自然基金、科學(xué)事業(yè)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家和地方的支持計(jì)劃、國(guó)家重大專(zhuān)項(xiàng)等。這些經(jīng)費(fèi)主要由中央和地方財(cái)政資助，管理方式和要求相近。一般來(lái)講，這類(lèi)經(jīng)費(fèi)要經(jīng)歷申請(qǐng)立項(xiàng)、預(yù)算批復(fù)、經(jīng)費(fèi)撥款、項(xiàng)目執(zhí)行、會(huì)計(jì)確認(rèn)決算等環(huán)節(jié)。影響執(zhí)行緩慢和執(zhí)行質(zhì)量一般在前四個(gè)環(huán)節(jié)：①申請(qǐng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)存在多頭申請(qǐng)和多渠道資助的現(xiàn)象，造成高?？蒲薪?jīng)費(fèi)分布嚴(yán)重不均、結(jié)余經(jīng)費(fèi)越來(lái)越大。②在預(yù)算批復(fù)環(huán)節(jié)存在預(yù)算管理機(jī)制不合理的問(wèn)題。一般的科研項(xiàng)目需要3年甚至5年的時(shí)間，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)就被要求精確預(yù)測(cè)出具體的研究工作量和每一項(xiàng)工作量的經(jīng)費(fèi)額度，然而科研具有很大的不確定性，即便是很認(rèn)真地做了預(yù)算，3 ~ 5年之內(nèi)將不可避免地存在不可預(yù)見(jiàn)以及不得不調(diào)整變更的事項(xiàng)。如果此時(shí)預(yù)算不能調(diào)整，不能適應(yīng)科研的實(shí)際需要，也會(huì)造成科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余。③經(jīng)費(fèi)撥款環(huán)節(jié)存在撥款到位延遲、內(nèi)部手續(xù)繁雜、前期墊付經(jīng)費(fèi)不得轉(zhuǎn)回等問(wèn)題，也造成年底突擊花錢(qián)或者部分經(jīng)費(fèi)花不出去的情況發(fā)生。
4. 獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)。獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)一般是對(duì)教學(xué)科研成果、精品課程、特色專(zhuān)業(yè)、示范中心、教材、團(tuán)隊(duì)、名師的獎(jiǎng)勵(lì)，在收到獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，相應(yīng)的開(kāi)支已經(jīng)完成。其中有些獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目是突然來(lái)的，校方并未申請(qǐng)，或者事先并不知情有該筆獎(jiǎng)勵(lì)，也沒(méi)有做相應(yīng)的預(yù)算準(zhǔn)備工作。由于這部分經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目多、金額小，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)文件中并不明確可以直接發(fā)放獎(jiǎng)金和勞務(wù)費(fèi)，往往出現(xiàn)結(jié)余。
（二）從涉及專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行的各個(gè)層面橫向分析
從涉及專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行的各個(gè)層面分析，新疆高等教育經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀既有財(cái)政部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金撥款政策、使用政策方面的原因，也有高校管理層和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理方面的原因，既有客觀(guān)因素也有主觀(guān)因素：
政策原因是指專(zhuān)項(xiàng)資金資助政策和各種使用規(guī)定對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度和高校資源的有效配置帶來(lái)了困難。主要有：信息溝通障礙中的多頭資助，局部投入不平衡，先有額度后有預(yù)算，不得調(diào)整預(yù)算，代墊經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)回困難，獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支已經(jīng)形成等。
管理原因是指高校管理層和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理重視不夠，工作拖沓、管理措施不到位、不科學(xué)、經(jīng)費(fèi)分配利益不均，手續(xù)繁雜、溝通不暢等原因造成執(zhí)行緩慢。主要有：招投標(biāo)程序不規(guī)范出現(xiàn)爭(zhēng)議，決策環(huán)節(jié)久議不決；工程設(shè)備管理環(huán)節(jié)薄弱；對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有資源分配缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，不能及時(shí)下?lián)芙?jīng)費(fèi)，不能督促和推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。
客觀(guān)原因是指由于市場(chǎng)的變化和程序的要求造成執(zhí)行緩慢。主要有：采購(gòu)價(jià)格下降、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化；項(xiàng)目有應(yīng)付未付款，審計(jì)費(fèi)、版面費(fèi)、專(zhuān)利費(fèi)、評(píng)審費(fèi)等后續(xù)支出，可能在結(jié)題后發(fā)生；設(shè)備和工程的招投標(biāo)有時(shí)間要求，尾款、保證金的支付有時(shí)間要求。
主觀(guān)原因是指項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目管理和執(zhí)行的主觀(guān)努力不夠，或者是由于節(jié)約帶來(lái)經(jīng)費(fèi)結(jié)余造成執(zhí)行緩慢。主要有：經(jīng)費(fèi)多頭申請(qǐng)或申請(qǐng)過(guò)多，經(jīng)費(fèi)花不完；預(yù)算編制不合理；部分預(yù)算內(nèi)容未啟動(dòng)，相應(yīng)經(jīng)費(fèi)沉淀。
三、建議
隨著財(cái)政部門(mén)對(duì)執(zhí)行力度的不斷加大，高校也積極采取了一些措施和努力。財(cái)務(wù)部門(mén)加大了催促提醒力度，限制報(bào)銷(xiāo)時(shí)間，對(duì)長(zhǎng)期無(wú)理由不報(bào)賬的人員采取扣減個(gè)人收入的做法；隨時(shí)為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和經(jīng)費(fèi)使用人提供專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度報(bào)表，甚至幫助相關(guān)部門(mén)做好預(yù)算的編制；有些高校由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓執(zhí)行進(jìn)度。這些措施在一定程度上取得了一定成效，但總體來(lái)講無(wú)法解決執(zhí)行緩慢的根本問(wèn)題。筆者認(rèn)為需要從政策機(jī)制、資源配置、管理監(jiān)督、信息化平臺(tái)建設(shè)等多方面努力和調(diào)整。
（一）對(duì)財(cái)政部門(mén)的建議
1. 適當(dāng)調(diào)整和改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算管理方式。針對(duì)目前財(cái)政部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算管理上不允許調(diào)整預(yù)算，或只能在項(xiàng)目期末微調(diào)預(yù)算的規(guī)定，建議將項(xiàng)目承擔(dān)單位自行調(diào)整預(yù)算的權(quán)限適當(dāng)放寬，特別是和科研有關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。核定預(yù)算時(shí)可以分塊分類(lèi)，實(shí)際使用經(jīng)費(fèi)時(shí)松緊結(jié)合，根據(jù)分塊分類(lèi)的內(nèi)容不同采取不同的預(yù)算管理方式，對(duì)于不能按期執(zhí)行的結(jié)余資金采取收回的辦法。
對(duì)于涉及基建工程、設(shè)備購(gòu)置的大額資金應(yīng)該有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對(duì)于人才培養(yǎng)、團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新、差旅費(fèi)、合作交流費(fèi)、材料費(fèi)、實(shí)驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)等內(nèi)容可以允許學(xué)校根據(jù)實(shí)際情況和教學(xué)科研活動(dòng)規(guī)律進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)，也落實(shí)他們的管理責(zé)任，相應(yīng)的結(jié)余資金在結(jié)賬后應(yīng)該允許繼續(xù)留用，用于后續(xù)的研究。這種管理方式的改變會(huì)加強(qiáng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任心，促使他們更加合理地使用經(jīng)費(fèi)。而由于及時(shí)進(jìn)行結(jié)余的賬務(wù)處理，也會(huì)推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度。
2. 適當(dāng)調(diào)整財(cái)政撥款中基本支出和項(xiàng)目支出的比例?；局С龊晚?xiàng)目支出應(yīng)該保持多大比例才合適，很難有統(tǒng)一的意見(jiàn)。但是，如果大量專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行緩慢，至少說(shuō)明這種資源配置的方式需要反思和調(diào)整；從機(jī)制上講，基本支出意味著分配權(quán)留給高校，而項(xiàng)目支出則意味著分配權(quán)在資助部門(mén)和被資助對(duì)象。
近年來(lái)，新疆高校學(xué)生繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，生均撥款增幅不大，隨著退休人員數(shù)量的不斷增加，各高校都有用生均撥款之外的資金彌補(bǔ)退休人員工資和津貼的現(xiàn)象，且彌補(bǔ)數(shù)額較大。由此比較基本支出的增量不足以或者基本上能夠彌補(bǔ)物價(jià)上漲的因素。隨著項(xiàng)目支出額度的不斷加大，用于維護(hù)由項(xiàng)目資金建設(shè)的教學(xué)、科研、后勤服務(wù)的公共資源的公用經(jīng)費(fèi)和個(gè)人經(jīng)費(fèi)都在持續(xù)增加，而這筆經(jīng)費(fèi)是需要從基本支出彌補(bǔ)的，比如由專(zhuān)項(xiàng)資金建設(shè)的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的基本運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)是需要基本支出來(lái)支付的。因此，高校專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行緩慢，并不意味著國(guó)家對(duì)高校的投入過(guò)多了，而是說(shuō)明目前的這種投入方式和結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，財(cái)政部門(mén)和高校都需要從實(shí)際出發(fā)更好地配置資源。建議財(cái)政部門(mén)在經(jīng)費(fèi)投入方面加大基本支出的額度、比重，相應(yīng)減少項(xiàng)目的數(shù)量及專(zhuān)項(xiàng)資金的額度、比重，為公共資源補(bǔ)償和公共教學(xué)科研平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，使學(xué)校能夠按照自身的具體情況和實(shí)際需要科學(xué)合理地進(jìn)行資源配置。建議清理各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)支出項(xiàng)目，除了一些重大的專(zhuān)項(xiàng)予以保留外，對(duì)于一些執(zhí)行情況不好的項(xiàng)目予以取消、停止資助。
3. 建立和完善績(jī)效撥款模式，激勵(lì)高校又好又快地使用專(zhuān)項(xiàng)資金。目前，財(cái)政部門(mén)對(duì)高校推行的撥款模式是“基本支出加項(xiàng)目支出”，即按照高校實(shí)際在校學(xué)生人數(shù)核定基本支出撥款，加專(zhuān)項(xiàng)資金的財(cái)政撥款模式。這種撥款模式確保了高校的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，有利于高校的持續(xù)發(fā)展，也為高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提升辦學(xué)質(zhì)量做出了貢獻(xiàn)。鑒于此，建議在確?；具\(yùn)行經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，探索并嘗試對(duì)部分專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行績(jī)效撥款的撥款模式，并逐步擴(kuò)大。
第一，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家當(dāng)前對(duì)高等教育質(zhì)量控制的重點(diǎn)，建立高等教育經(jīng)費(fèi)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分析經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效和高等教育投入產(chǎn)出的效率與責(zé)任。在此基礎(chǔ)上建立和完善高校分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，比如綜合類(lèi)、理工類(lèi)、醫(yī)學(xué)類(lèi)、藝術(shù)類(lèi)等，引入具有獨(dú)立性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)指標(biāo)體系和高校的真實(shí)情況作出真實(shí)有效的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果反饋財(cái)政和教育主管部門(mén)。
第二，財(cái)政和教育主管部門(mén)應(yīng)該成立由政府、財(cái)政、教育和各高校等部門(mén)組成的高校撥款委員會(huì)，由高校撥款委員會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果，并綜合考慮學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、層次、地域、教學(xué)科研質(zhì)量等因素對(duì)高?？?jī)效撥款進(jìn)行分配?？?jī)效撥款能夠一定程度地解決高等教育經(jīng)費(fèi)使用效率不高、經(jīng)費(fèi)分配過(guò)程不透明、公平協(xié)調(diào)性不充分等問(wèn)題，可以促進(jìn)政府部門(mén)宏觀(guān)管理、高校自我約束、社會(huì)公眾參與的有機(jī)結(jié)合。
4. 建立項(xiàng)目申請(qǐng)的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，避免多頭申請(qǐng)、多方資助。對(duì)于多頭申請(qǐng)、多方資助的現(xiàn)象，一方面說(shuō)明一些高校的部門(mén)和人員的科研水平高、能力強(qiáng)，另一方面也說(shuō)明有些項(xiàng)目?jī)H靠單一的資助無(wú)法完成，不得不多頭申請(qǐng)，或者由于單一渠道的資助使用限制較多，確需從相對(duì)靈活的渠道爭(zhēng)取資金。就后者而言，似乎具有一定的合理性，但更多的是浪費(fèi)和資源分配的不均。
造成上述現(xiàn)象的主要原因是由于各撥款部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，信息溝通不暢。出現(xiàn)了有些課題已經(jīng)資助過(guò)，有些設(shè)備已經(jīng)購(gòu)置過(guò)，有些人員已經(jīng)為其他項(xiàng)目所聘任，有些研究成果已經(jīng)產(chǎn)生，仍安排了財(cái)政資助的現(xiàn)象。建議利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立項(xiàng)目申請(qǐng)的信息化平臺(tái)，公開(kāi)、共享各資助渠道的資助信息，利用網(wǎng)絡(luò)識(shí)別多頭立項(xiàng)、重復(fù)投入同類(lèi)項(xiàng)目、同一課題、同一人員的。
（二）對(duì)高校的建議
1. 建立資源分配的規(guī)范流程，公開(kāi)透明，促進(jìn)資源配置效率的提高。由于受制于具體利益結(jié)構(gòu)的影響，高校內(nèi)部在資源配置過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)、教學(xué)與科研、效率與公平的沖突，而最終博弈的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)兩種情形：一是將資金導(dǎo)向已經(jīng)有大量經(jīng)費(fèi)的雙肩挑領(lǐng)導(dǎo)、著名教授、學(xué)術(shù)帶頭人、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人；二是將資金按照“撒胡椒面”的方式均衡下?lián)?。這樣不僅會(huì)加劇專(zhuān)項(xiàng)資金緩慢的問(wèn)題，也會(huì)降低資金使用績(jī)效，惡化資源的配置效率。
高校應(yīng)該建立資源分配的規(guī)范流程，接受廣泛的監(jiān)督，以更公開(kāi)透明的方式科學(xué)合理地分配資源，避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)資助。在大型項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的選擇上，要綜合考慮，選擇既有學(xué)術(shù)影響又有管理能力、既有奉獻(xiàn)精神又有時(shí)間有精力的人員作為項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，避免有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人長(zhǎng)時(shí)間忙于國(guó)內(nèi)外的學(xué)術(shù)交流研討，沒(méi)有時(shí)間和精力，又過(guò)多承擔(dān)項(xiàng)目管理的責(zé)任，從而影響項(xiàng)目的執(zhí)行。
2. 加強(qiáng)自身內(nèi)部控制體系的建設(shè)，建立有效的問(wèn)責(zé)制度。近年來(lái)，政府各部門(mén)加大了對(duì)高校項(xiàng)目管理和專(zhuān)項(xiàng)資金使用的檢查和監(jiān)督，對(duì)提高項(xiàng)目管理的質(zhì)量起到了一定的促進(jìn)作用。但是，這些檢查和監(jiān)督都以單個(gè)項(xiàng)目為檢查對(duì)象往往不能夠發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中存在的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題。因此，高校不能過(guò)分相信外部監(jiān)督的力量，而忽視了學(xué)校內(nèi)部控制體系的作用；不能過(guò)分注重具體項(xiàng)目使用情況的審查，忽視學(xué)校整體上內(nèi)部控制制度有效性檢查。
在管理監(jiān)督方面，高校應(yīng)該更加注重自身內(nèi)部控制體系的建設(shè)和健全，通過(guò)自身體系來(lái)解決資源配置效率和推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)資金的有效執(zhí)行；要將高校的內(nèi)部控制制度的健全與否、內(nèi)部控制運(yùn)行的有效與否作為落腳點(diǎn)，建立有效的內(nèi)部問(wèn)責(zé)制度。
3. 建立高校教學(xué)科研公共資源共享和開(kāi)放的平臺(tái)。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立高校教學(xué)科研公共資源共享和開(kāi)放的信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在浪費(fèi)和閑置的資產(chǎn)，避免重復(fù)購(gòu)置。在建立開(kāi)放平臺(tái)基礎(chǔ)上，建立公共資源有償使用的收費(fèi)機(jī)制，賦予高校二級(jí)部門(mén)自主調(diào)配本部門(mén)公共資源的權(quán)利，并允許其收取資產(chǎn)使用費(fèi)，用于未來(lái)的資產(chǎn)維護(hù)支出，部門(mén)與部門(mén)之間可以通過(guò)平臺(tái)，處理和調(diào)劑轉(zhuǎn)讓各類(lèi)公共資源，形成鼓勵(lì)節(jié)約和共享的機(jī)制，通過(guò)所有權(quán)變更或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有效資源。而高校相關(guān)管理部門(mén)也可以通過(guò)該平臺(tái)獲取學(xué)校各類(lèi)資源的數(shù)量、分布、使用效率和利用狀況等最新信息，據(jù)此作出客觀(guān)分析，將分析結(jié)果作為分配專(zhuān)項(xiàng)資金的重要依據(jù)之一。
主要參考文獻(xiàn)
1. 葉青松，陳豐.我國(guó)高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)部配置面臨的沖突及化解路徑選擇.教育財(cái)會(huì)研究，2013；1
2. 田景仁.高校項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理探討.財(cái)會(huì)月刊，2012；21
【作 者】
張 慧
【作者單位】
（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 北京 100142 新疆藝術(shù)學(xué)院計(jì)財(cái)處 烏魯木齊 830000）
