浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計操作手冊解讀
為了促進我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計事業(yè)的更好發(fā)展，省內(nèi)審協(xié)會在調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織余姚、海寧、蕭山三地，編寫了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)審計操作手冊》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計操作手冊》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)項目內(nèi)部審計操作手冊》，旨在促進我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。
一、手冊的出臺背景
我省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計是改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的伴生事物，依需求而產(chǎn)生，具有很強的服務(wù)意識。特別是近幾年，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計積極拓展審計領(lǐng)域，創(chuàng)新審計方法，工作取得實質(zhì)性進展。2012年，省內(nèi)審協(xié)會對全省165個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調(diào)查，結(jié)果表明，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2011年共開展內(nèi)審項目3497個，累計審計資產(chǎn)268.92億元，提出審計意見3242條，落實整改2721條，在規(guī)范“三農(nóng)”資金使用、化解社會矛盾、促進黨風廉政建設(shè)等方面都發(fā)揮了積極作用。但與此同時，我們也看到，就全省而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作的開展還很不平衡，不少地方隨著社會結(jié)構(gòu)和利益格局的不斷調(diào)整，特別是在全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，三農(nóng)資金使用不到位、集體資產(chǎn)流失、村干部權(quán)力失控、行為失范、農(nóng)民利益分配不公等一系列社會問題日益凸顯。編寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計操作手冊，對于促進我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作的規(guī)范化，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能和建設(shè)性作用具有積極的現(xiàn)實意義。
二、手冊的編寫原則
一是總結(jié)經(jīng)驗，典型引路。從我省來看，部分經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作起步早、發(fā)展快，在審計制度建設(shè)、領(lǐng)域拓展、方式創(chuàng)新以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗。本次手冊的編寫在總結(jié)這些地區(qū)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作發(fā)展的趨勢，吸收先進的理念與做法，以更好地指導(dǎo)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計實踐。
二是突出重點，抓住焦點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計內(nèi)容很廣，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行審計、所屬單位財務(wù)收支審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目審計等諸多方面。協(xié)會在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，選定農(nóng)村村級財務(wù)收支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)等三塊領(lǐng)導(dǎo)和群眾最為關(guān)注的領(lǐng)域，組織相關(guān)地市圍繞上述領(lǐng)域的重點審計事項、審計方法進行編寫。
三是注重規(guī)范，強調(diào)可行。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計的工具書，手冊的編寫注重實用性和可操作性，力求讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線內(nèi)審人員在閱讀手冊后能夠清晰地了解相應(yīng)審計任務(wù)的審計重點和審計方法，在促進規(guī)范的基礎(chǔ)上，保證內(nèi)部審計的效率性、效果性。
三、手冊的主要框架和內(nèi)容
本次編寫的三本操作手冊根據(jù)為什么審、審什么和怎么審這一條主線來確定各自領(lǐng)域的審計目標、審計內(nèi)容、審計程序、審計方法以及整改落實要求，具體包括總則、審計計劃、審計實施、審計內(nèi)容和審計終結(jié)五大版塊。
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總則對操作手冊進行了概括性描述，主要介紹了手冊的編制目的、編制依據(jù)、審計對象范圍、審計目標等內(nèi)容。
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審計計劃章節(jié)主要介紹了審計項目的確定原則和年度審計計劃的編制內(nèi)容。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)審計要求按照浙江省村級集體財務(wù)“三年一輪審”的規(guī)定，結(jié)合群眾反映和黨委政府要求，在每年年初編制村級集體經(jīng)濟審計項目年度計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目審計要求根據(jù)項目資金來源、工程造價、工程完工情況等編制年度計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計則根據(jù)干部監(jiān)督管理的需要，綜合有關(guān)方面的意見，提出審計名單，安排審計計劃。
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審計實施部分闡述了審計工作開展中的主要流程，及每一步流程的具體工作，包括發(fā)出審計通知書、開展審前調(diào)查、編制審計實施方案、召開審計進點會、審計公告、審計取證、編制審計工作底稿、撰寫審計報告（征求意見稿）、征求意見等內(nèi)容。該章節(jié)主要體現(xiàn)了四個重視：一是重視審前調(diào)查。二是重視方案制訂。在審前調(diào)查基礎(chǔ)上，制定出目標明確、重點突出、可操作性強的審計實施方案，合理安排審計力量。三是重視實施管理，特別是對審計取證、審計工作底稿編制、審計報告撰寫提出了具體的規(guī)范要求。四是重視聽取各方面尤其是被審計對象對審計工作的意見。
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審計內(nèi)容是操作手冊的核心部分，三本操作手冊針對各自領(lǐng)域的審計目標與審計對象特點，圍繞“審什么”與“怎么審”的問題，對審計內(nèi)容和審計方法進行了詳細闡述。
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)審計的主要審計內(nèi)容包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理制度建設(shè)、預(yù)算編制情況、收入管理情況、支出管理情況、資產(chǎn)管理情況、負債管理情況以及所有者權(quán)益等七大部分。其中，內(nèi)部管理制度審計主要關(guān)注資金、資產(chǎn)、資源管理制度的建設(shè)情況以及財務(wù)公開、一事一議等重要制度的建設(shè)情況；收入管理情況審計介紹了經(jīng)營收入審計、發(fā)包及上交收入審計、投資收益審計、補助收入審計、其他收入審計的重點內(nèi)容；支出管理情況審計具體介紹了經(jīng)營支出審計、管理費用審計、農(nóng)業(yè)發(fā)展支出審計、其他支出審計的重點內(nèi)容；資產(chǎn)管理情況審計具體介紹了貨幣資金審計、應(yīng)收款項審計、存貨審計、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)審計、對外投資審計、在建工程審計、固定資產(chǎn)審計的重點內(nèi)容；負債管理情況審計則具體介紹了短期借款審計、應(yīng)付款項審計、應(yīng)付工資審計、應(yīng)付福利費審計、長期借款及應(yīng)付款審計、“一事一議”資金審計、專項應(yīng)付款審計等重點內(nèi)容。對于每一項重點審計內(nèi)容，手冊除了闡述了相關(guān)概念外，還介紹了相應(yīng)的審計方法，并列舉了審計中常見的問題以及審計依據(jù)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目內(nèi)部審計結(jié)合建設(shè)項目的特征與流程，具體介紹了建設(shè)項目管理制度審計、建設(shè)項目立項審計、建設(shè)項目設(shè)計（勘察）管理審計、建設(shè)項目預(yù)（概）算編制審計、建設(shè)項目招標投標審計、建設(shè)項目征地拆遷費用審計、建設(shè)項目工程管理審計、建設(shè)項目竣工決（結(jié)）算審計以及建設(shè)項目竣工驗收審計等九項重點內(nèi)容。分別從每類審計的概念、審計應(yīng)取得的資料、審計的主要內(nèi)容和方法等方面進行闡述。比如，對于建設(shè)項目征地拆遷費用的審計，審計應(yīng)取得的資料包括：被拆遷人前期調(diào)查情況清單，戶口調(diào)查表，拆遷補償協(xié)議及其附件、非住宅結(jié)構(gòu)評定表、相應(yīng)的評估報告，被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)資料，財務(wù)資料等。審計的重點為征地拆遷費用支出的合理性、合規(guī)性。具體包括：征遷行為是否符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地是否按批準的數(shù)量征用，對作物及附屬物有無超標準補償；征遷補償安置資金是否及時到位，管理使用是否合法、合理，有無擠占、挪用等現(xiàn)象；房地產(chǎn)評估機構(gòu)的選定是否按規(guī)定程序進行，是否簽訂委托評估合同。通過對征遷范圍、權(quán)屬證明、設(shè)備損失賠償、評估報告等進行按戶審核，結(jié)合征遷方案及政策，對住宅征遷補償與非住宅征遷補償?shù)暮侠硇?、補償標準等進行審核；審核征遷范圍內(nèi)有關(guān)房屋拆除工程與舊料回收款回收情況，是否簽訂拆房合同，拆房費用及舊料回收價格是否合理，有無沖減拆遷成本；整個地塊征遷費用的發(fā)生是否真實、合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員既可以根據(jù)該手冊對建設(shè)項目進行全過程審計，也可以根據(jù)實際需求對其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行專項審計。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計分別介紹了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)管委會）下屬的村（社區(qū)）書記、主任，獨立核算事業(yè)單位主要負責人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)管委會）所屬國有（集體）及國有（集體）控股企業(yè)主要負責人的經(jīng)濟責任審計。手冊以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以促進“權(quán)力運行公開化、資源配置市場化、操作行為規(guī)范化”為出發(fā)點和落腳點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為審計重點，詳細闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部在政策落實和任務(wù)完成、經(jīng)濟決策權(quán)履行、經(jīng)濟管理權(quán)履行和廉潔自律四個方面情況的審計內(nèi)容和方法。比如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)管委會）下屬的村（社區(qū)）書記、主任經(jīng)濟決策權(quán)履行情況的審計，可以通過查閱被審計單位提供的決策制度、重大事項討論會議紀要（記錄）、村民代表會議記錄、村務(wù)（政務(wù)）公開欄張貼情況，與被審計單位班子成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、黨員代表、村民等進行談話和座談等方式方法，檢查經(jīng)濟決策制度是否建立健全；決策程序是否民主規(guī)范，重大經(jīng)濟決策是否遵循國家財政及經(jīng)濟政策，村級重大事務(wù)是否實行“五議兩公開”；決策目標是否實現(xiàn)，是否更好地促進了本地經(jīng)濟社會發(fā)展，是否達到預(yù)期的經(jīng)濟效益和社會效益，有無因管理不善、決策失誤造成重大損失浪費和國有、集體資產(chǎn)流失的問題，有無擠占、挪用、侵吞、轉(zhuǎn)移資金等問題，并關(guān)注內(nèi)管干部在其中所起的影響。
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審計終結(jié)部分主要介紹了審計報告編制、審計整改、審計成果運用以及審計項目立卷歸檔等內(nèi)容。其中，審計報告的編制具體闡述了審計報告在撰寫、復(fù)核、簽發(fā)等方面的要求；審計整改提出了被審計單位應(yīng)限時整改、審計組應(yīng)及時進行整改回訪；審計成果運用具體包括通過實施審計公告、強化審計整改、提煉審計成果等形式，提高審計成果的利用水平；審計項目立卷歸檔詳細說明了項目材料的歸檔時間與材料裝訂次序要求，如按照結(jié)論性文件材料、證明性文件材料、立項性文件材料、其他備查文件材料的順序排列。
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除了上述共性內(nèi)容以外，內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計操作手冊還介紹了經(jīng)濟責任審計所特有的內(nèi)容——審計評價及責任認定。手冊具體闡述了審計評價應(yīng)遵循的重要性原則、客觀性原則和謹慎性原則；經(jīng)濟責任的三大類別：直接責任、主管責任和領(lǐng)導(dǎo)責任。特別強調(diào)了在責任認定時，應(yīng)本著“權(quán)責對等”的基本原則，正確處理前任與現(xiàn)任、個人與集體、失誤和舞弊等責任的界限，按照“誰決策誰負責”、“誰分管誰負責”、“誰簽批誰負責”、“誰召集會議誰負責”等具體原則，對被審計對象履行經(jīng)濟責任情況作出客觀公正、實事求是的評價。
此外，操作手冊還提供了審計工作中常用的審計文書參考樣式，包括審計取證單、審計工作底稿、審計報告等，以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員在實際工作中借鑒使用。希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計操作手冊能夠成為我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計一線工作者的實用工具，促進我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。
（省內(nèi)審協(xié)會）
