【摘要】“十二五”以來，國家堅持把實現(xiàn)科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為根本任務，科研經(jīng)費投入不斷增加。高等院校作為提高我國科技創(chuàng)新能力的主要承擔者之一，在其科研經(jīng)費迅猛增長的同時，要不斷探索科研經(jīng)費管理新模式。本文針對當前我國高校科研經(jīng)費使用中存在的問題，提出建立監(jiān)管責任制、樹立正確的經(jīng)費管理導向、整合管理信息系統(tǒng)、增加信息透明度等措施，為新形勢下高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管提供參考和借鑒。
【關(guān)鍵詞】高校 科研經(jīng)費 監(jiān)管
一、引言
自國家實施科教興國戰(zhàn)略以來, 科技事業(yè)受到高度重視，高校作為國家科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，在基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展方面，肩負著重大的歷史使命。近年來，國家在不斷拓展高?？蒲许椖款愋偷耐瑫r加大對高?？蒲薪?jīng)費投入。以下為近年來全國高校科技經(jīng)費投入的柱狀圖（金額單位：億元），從中可以看出，全國高?？萍冀?jīng)費投入從2008年的390.2億元增長至2012年的780.6億元，五年間翻了一番，年增長率達20.4%，科研工作也取得了豐碩的成果。
自2011年開始，國家相繼出臺了一系列科研經(jīng)費管理制度和辦法，如建立間接成本補償機制、設立績效支出以及優(yōu)化預算編制和調(diào)整程序等，科研經(jīng)費管理改革不斷深化，同時也對科研經(jīng)費監(jiān)管提出了更高的要求。但是當前高校科研經(jīng)費管理體制與科技投入快速增長的現(xiàn)狀并不適應，高校在科研經(jīng)費監(jiān)管方面依然存在種種問題。如何構(gòu)建科學的科研經(jīng)費監(jiān)管體系，進一步提高科研經(jīng)費使用效益，更好地推動科技創(chuàng)新與科技進步，成為高?？蒲薪?jīng)費管理工作亟待解決的問題。
二、高?？蒲薪?jīng)費使用過程中存在的主要問題
《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》頒布以來，科技資金投入穩(wěn)定增長機制逐步建立，各高校充分挖掘自身優(yōu)勢，科研經(jīng)費來源渠道不斷拓寬。伴隨著高?？蒲薪?jīng)費的日益增加，科研經(jīng)費使用過程中暴露出來的問題更是呈現(xiàn)出多發(fā)性、普遍性和嚴重性，集中表現(xiàn)在以下幾方面：
1. 科研經(jīng)費違規(guī)操作問題。目前，高校科研項目主要分為國家級項目、省部級項目、校內(nèi)自主項目和橫向項目，每種項目又包含數(shù)個亞類項目，而每個項目的經(jīng)費管理辦法不盡相同，這使得科研經(jīng)費管理趨于復雜化。又由于科研單位和經(jīng)費使用人員不能完全理解科研經(jīng)費管理規(guī)定，實際工作中存在違規(guī)操作的問題，主要表現(xiàn)在：沒有履行審批手續(xù)而違規(guī)轉(zhuǎn)撥經(jīng)費，沒有認真執(zhí)行人員激勵政策，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，沒有按照財政資金使用規(guī)定進行核算，實際支出與預算脫節(jié)，以及超預算超范圍超標準使用經(jīng)費等。
2. 科研經(jīng)費違紀使用問題。實際科研工作中諸如餐費、電話費、網(wǎng)費、差旅費以及辦公費等軟支出，財務人員很難通過職業(yè)判斷去推敲其相關(guān)性和合理性，造成公私間評價標準不明確。公款吃喝，報銷個人手機消費、加油費、禮品費等將公款用于個人消費的問題日益突出，尤其是橫向課題的管理，經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)十分混亂。2012年科技部的監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)顯示，約25%的課題存在著違規(guī)列支餐飲招待費、手機通訊費、汽車燃油費等現(xiàn)象。2013年10月，《東方早報》刊出《萬鋼痛批科研經(jīng)費腐敗黑洞》一文，援引科技部部長萬鋼講話，指出科研經(jīng)費“擴大用途”、“擠占挪用”已成普遍現(xiàn)象。3. 科研經(jīng)費使用中存在嚴重的違法行為。近年來，科研腐敗、違法違紀事件頻頻曝光，少數(shù)高校科研人員弄虛作假，用假票據(jù)套取資金、假合同轉(zhuǎn)移資金等惡劣手段中飽私囊、違法亂紀。據(jù)山東省審計機構(gòu)對青島大學等4所大學2011年科研經(jīng)費管理情況的審計發(fā)現(xiàn)， 22個項目報銷中438張發(fā)票無具體品名和數(shù)量，金額為51.54萬元；9個項目報銷中1 824張發(fā)票為虛假業(yè)務，金額達到103.05萬元；4個項目報銷中存在虛假簽字單據(jù)，套取資金高達114.78萬元。
三、從科研經(jīng)費監(jiān)管角度分析問題產(chǎn)生的原因
1. 科研經(jīng)費支配權(quán)過于集中，經(jīng)費使用真實性和相關(guān)性失控?？蒲薪?jīng)費浪費、使用隨意、支出不合理等一系列問題產(chǎn)生的深層次原因之一，在于課題制管理模式導致的權(quán)力過于集中。在課題制管理模式中，課題負責人作為本課題的第一責任人，享有充分的經(jīng)費支配權(quán)和使用權(quán)，課題制管理模式的應用充分激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造性和積極性。但多數(shù)科研人員的經(jīng)費管理意識和能力與項目管理要求存在較大差距，對經(jīng)費管理制度缺乏系統(tǒng)性學習，預算管理意識淡薄，忽視財務規(guī)章制度，缺少?？顚Ｓ美砟罴翱蒲薪?jīng)費國有資產(chǎn)意識。在這樣的管理模式下，“經(jīng)費支出是否虛列、虛報”、“購買資產(chǎn)是否科學”、“課題負責人經(jīng)費支出決策的正誤”缺少監(jiān)管責任人，導致科研經(jīng)費使用問題日益嚴重，這種經(jīng)費操控權(quán)高度集中的管理模式直接或間接導致了科研經(jīng)費監(jiān)管的失效，誘發(fā)了部分科研人員違紀違法的行為。目前，課題制管理模式逐漸暴露出其不科學、不合理的方面，不斷受到社會各界專家學者的質(zhì)疑。
2. 管理導向出現(xiàn)偏差，科研經(jīng)費監(jiān)管松懈。高校科研經(jīng)費投入的增加對提高學校綜合實力、培養(yǎng)研究型人才以及改善高校科研環(huán)境均起到了不可替代的作用。但由于科研項目和科研經(jīng)費收入作為衡量高校綜合排名、科研人員考評晉升等方面的重要指標，使得目前高校科研經(jīng)費管理導向出現(xiàn)一定偏差，許多高校及科研人員為了追求短期利益而忽略了其長期科技創(chuàng)新效應，將更多的精力投入到爭項目、爭資金的環(huán)節(jié)，疏忽了科研經(jīng)費的過程管理，“重立項，輕研究”、“重投入，輕績效”問題大量存在。
3. 績效評價尚屬真空地帶，科研經(jīng)費監(jiān)管無力。2012年底，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》中明確提出，要“健全管理機制，完善績效管理辦法”；2013年6月，科技部部長萬鋼在科研經(jīng)費巡視啟動會上指出，各高校應繼續(xù)探索推進績效評價工作，逐步建立面向結(jié)果的科研經(jīng)費績效評價機制。然而至今為止，尚未有高校真正建立科學合理的科研經(jīng)費績效評價體系。
一方面由于科學研究具有較強的專業(yè)性和不確定性，成效顯現(xiàn)存在一定的滯后期，所以評價科研經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性和有效性的復雜程度很高，很難在某特定時間內(nèi)進行有效評價。另一方面，科研項目成本計量的基礎還不成熟，如科研人員的人工費在教學與科研之間劃分困難，對科研項目成果的價值核定以及同一課題組公共管理費在不同項目之間的劃分等還處于探索階段，科研經(jīng)費的成本計量不能精細化，所謂的“績效”缺乏基礎數(shù)據(jù)支持。因此高校進行科研經(jīng)費績效評價的基礎還很薄弱，而績效評價管理機制的缺失助長了科研經(jīng)費使用的混亂。
4. 預算管理機制不完善，科研經(jīng)費監(jiān)管基礎薄弱。預算作為高校各項經(jīng)費管理的龍頭，對科研經(jīng)費的過程管理應該起到指導性作用。但科學研究作為一項探索性工作，存在著大量不確定因素，很難在項目實施前對所有事項作出明確計量，而且在數(shù)年的研究期內(nèi)，受到設備更新?lián)Q代、材料價格波動、市場通貨膨脹等因素的影響，經(jīng)費實際使用情況與預算會產(chǎn)生較大差異，因此科研項目預算應該有別于通常的財務預算，而目前的科研項目預算并沒有體現(xiàn)出科研項目的特殊性。另外，由于預算編制受到項目負責人主觀意識的影響，特別是橫向課題和校內(nèi)資助項目存在沒有正規(guī)預算、預算形式化、決算隨意化等現(xiàn)象，破壞了預算管理的完整性，使得預算管理失去了其應有的指導性作用。因此，當前高?？蒲薪?jīng)費預算管理機制不完善導致科研經(jīng)費監(jiān)管基礎薄弱。
5. 各職能部門之間信息不對稱，造成監(jiān)管缺位。科研項目從立項申請到評審結(jié)題是一個連續(xù)的過程，其工作涉及科研、財務、資產(chǎn)、審計等多個部門，但目前大部分高?？蒲薪?jīng)費管理信息存在不共享、不集成的問題，部門之間的協(xié)作和配合性較差，給科研經(jīng)費有效監(jiān)管造成障礙?？蒲许椖抗芾聿块T關(guān)注的重點是課題的立項與申請，不了解科研經(jīng)費的使用流向；肩負經(jīng)費過程管理的財務部門由于不了解各種類型項目資金的來龍去脈，對項目進展和預算情況不熟悉，亦不能夠做到在每個項目期內(nèi)統(tǒng)籌管理項目經(jīng)費；而內(nèi)部審計部門并沒有充分發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功能；資產(chǎn)管理部門僅就科研經(jīng)費購買資產(chǎn)的渠道、建卡手續(xù)等負責，不了解資產(chǎn)購置的合理性。這種部門之間信息不對稱的狀態(tài)導致各部門在科研經(jīng)費管理鏈條中缺乏有效銜接，造成經(jīng)費監(jiān)管缺位，對科研經(jīng)費的使用缺乏全面、系統(tǒng)、連貫的管理和監(jiān)督。
四、加強高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管的對策
1. 建立科研經(jīng)費監(jiān)管責任制，有效發(fā)揮三級監(jiān)管機制。面對高?？蒲薪?jīng)費管理產(chǎn)生的違規(guī)違紀甚至嚴重違法行為，筆者認為，必須從完善科研經(jīng)費管理體制入手，切實落實高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管責任制，有機地結(jié)合高?？蒲谢顒又械臋?quán)、責、利，建立校級、院系級、課題負責人三級監(jiān)管模式，形成長效機制。一是明確校級領(lǐng)導、院系負責人、科研項目管理部門負責人、財務管理部門負責人以及課題負責人在科研經(jīng)費監(jiān)管中的職責和權(quán)限，將制衡機制植入資金監(jiān)管體系中。二是將科研項目完成質(zhì)量納入學校對二級單位的考核體系，將科研經(jīng)費的管理質(zhì)量設為量化指標，將“落實責任”和“追究責任”制度化，項目負責人行為與二級單位獎懲掛鉤。三是建立科研人員經(jīng)費使用質(zhì)量記錄，為分配科研經(jīng)費管理權(quán)限提供參考。監(jiān)管責任體系將有效規(guī)避課題制管理模式所形成的權(quán)力過于集中的局面，真正提高資金的使用效益。
2. 正確引導科研經(jīng)費管理理念，加強制度監(jiān)管。多年來，科研經(jīng)費是科研人員“私人存折”或“紅包”的觀念潛藏在許多人的理念中，這嚴重偏離了科研經(jīng)費使用和管理的初衷。必須明確，不論縱向課題經(jīng)費還是橫向課題經(jīng)費，均為國有資產(chǎn)。高校應不斷促進資源優(yōu)化配置，提高政策制度的科學性和有效性，同時逐步建立以高水平成果、高層次人才為導向的管理模式，引導科研人員不僅要注重項目資金的爭取，更要強調(diào)資金的規(guī)范使用以及科研項目的社會效益和經(jīng)濟效益。高校應該進一步完善校內(nèi)科研管理規(guī)章制度，從實際情況出發(fā)，針對不同渠道的科研經(jīng)費，靈活應用現(xiàn)有的各項政策，剛?cè)岵?，既要?guī)范各項經(jīng)費使用，防范資金風險，又要為科研活動創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，促進科技創(chuàng)新和進步。
3. 整合各部門管理信息系統(tǒng)，開創(chuàng)科研經(jīng)費監(jiān)管“e”時代。高?？梢酝ㄟ^將科研項目管理信息系統(tǒng)、財務管理信息系統(tǒng)和資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進行有機整合，建立“科研”、“財務”、“資產(chǎn)”綜合管理信息平臺，運用信息化技術(shù)來提高預算執(zhí)行的規(guī)范性，提高科研經(jīng)費監(jiān)管工作效率，努力實現(xiàn)項目周期全過程經(jīng)費監(jiān)管無障礙溝通。
整合的信息系統(tǒng)平臺應該全面涵蓋所有科研項目經(jīng)費，并且將課題預算所包含的各項費用支出額度精細化地體現(xiàn)在系統(tǒng)中，分項設置經(jīng)費支出控制模塊，將支出控制在預算之內(nèi)。財務部門可以清楚了解科研項目經(jīng)費中各項費用的預算額度和項目執(zhí)行進度，指導課題負責人在各項預算支出范圍內(nèi)規(guī)范使用經(jīng)費；項目管理部門可以及時掌控經(jīng)費使用過程；審計部門將事后監(jiān)督前移，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能；資產(chǎn)管理部門根據(jù)項目信息監(jiān)管科研人員辦理資產(chǎn)購置。這樣，相關(guān)各方均可根據(jù)授權(quán)獲取經(jīng)費使用的動態(tài)信息，形成有效的科研經(jīng)費信息監(jiān)管體系。
4. 提高科研經(jīng)費信息透明度，加大監(jiān)管力度。在國家法律法規(guī)和高校規(guī)章制度許可范圍內(nèi)，將科研經(jīng)費的使用情況和必要信息按照一定的程序，通過一定的傳播媒介傳遞給信息需求者，即實現(xiàn)科研經(jīng)費信息公開。在目前對高?？蒲薪?jīng)費的使用缺乏有效外部監(jiān)督的情況下，及時準確的信息公開是對科研經(jīng)費實行有力監(jiān)管的手段之一，具有很強的現(xiàn)實意義。筆者認為，高校踐行科研經(jīng)費使用信息公開，至少在本校內(nèi)或本課題組內(nèi)公開，增加經(jīng)費使用信息透明度，增加相關(guān)科研人員和管理部門的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可以有效克服科研項目信息不公開所導致的種種弊端，提高科研經(jīng)費監(jiān)管力度，充分發(fā)揮資金使用效益。高校定期公開科研項目從立項、運行過程到結(jié)題驗收三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相關(guān)信息，主動接受專家和群眾監(jiān)督，將科研經(jīng)費的預算、支出以及結(jié)算情況置于陽光下，會促使經(jīng)費使用者慎重使用科研經(jīng)費，從而有利于減少資金的浪費和流失。
5. 創(chuàng)新預算管理模式，增強科研經(jīng)費監(jiān)管專業(yè)性。科研項目的經(jīng)費預算是“科研活動的統(tǒng)領(lǐng)”，對科研經(jīng)費起到綱領(lǐng)性作用。高校應該在規(guī)范科研經(jīng)費制度的同時，不斷創(chuàng)新預算管理模式。一方面，高?？筛鶕?jù)實際情況，聯(lián)合財務、科研以及審計等相關(guān)職能部門、校內(nèi)專家學者、中介機構(gòu)以及經(jīng)費主管部門相關(guān)專家，組成科研預審專家團，對擬申報的科研項目進行“科研預審”，預評估項目預算，課題組成員可以吸收各方建議和經(jīng)驗，充分考慮各種已知和未知因素，并且在人員勞務、資產(chǎn)購置以及外撥經(jīng)費等方面嚴格審核，課題負責人根據(jù)科研預審的結(jié)果修正經(jīng)費預算，這樣通過多渠道綜合測評得出的擬申報預算方案，切實提高了預算編制的嚴肅性、科學性和可行性。另一方面，科研項目周期長短各異，針對科研項目這種特殊性，應該實行“長期預算階段化、階段預算精細化”的預算管理模式，將項目周期劃分為若干階段，在總預算中制定階段預算，提高經(jīng)費預算的實效性。
在具體經(jīng)費管理方面，高校應該加強科研經(jīng)費管理專業(yè)力量，將傳統(tǒng)的科研經(jīng)費收支核算業(yè)務進一步延伸，將科研經(jīng)費管理服務滲透到項目周期全過程，在指導課題負責人編制經(jīng)費預算、及時撥款入賬、預算執(zhí)行進度通報、經(jīng)費使用建議、預算調(diào)整、協(xié)助決算編制、外部溝通協(xié)調(diào)等實踐工作中提升管理服務專業(yè)化程度。
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【作 者】
陳 陽
【作者單位】
（北京大學財務部 北京 100871）
