編者的話:
組織結構反映了組織成員之間的分工協(xié)作關系，不同的組織結構發(fā)揮出的組織機能的作用、效果也完全不同。集中采購機構作為非營利性質的事業(yè)法人單位，是政府采購工作的主要當事人之一，承擔著政府集中采購的重任，不僅要對采購人、供應商負責，還要對國家、政府負責；不僅是反腐倡廉、防治商業(yè)賄賂的前沿陣地，還是各種利益分配的集散地和社會關注的焦點。這就決定了集中采購機構在設計組織機構時，不能等同于一般的組織。因此，本版特約請江蘇省政府采購中心龔云峰先生以該中心內部機構設置為案例，對集中采購機構的內部機構設置進行探討。希望使各地的集中采購機構在內部設置上更加合理，從而達到讓集中采購機構規(guī)范、廉潔運行的目的。
設置原則
《政府采購法》規(guī)定：集中采購機構應當建立健全內部監(jiān)督管理制度。采購活動的決策和執(zhí)行程序應當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。因此，集中采購機構在設置內部機構時，必須把《政府采購法》的規(guī)定和各地集中采購機構的具體工作職責結合起來，主要應體現(xiàn)以下3個原則：
一是責任分離原則。即在集中采購機構內部設置不同的部門，不同的部門分別承擔不同的工作責任，每一個部門都不能對某一個采購項目從頭到尾完全負責到底，避免個別部門權力過于集中。一旦出現(xiàn)問題，責任由所有相關部門分擔，但可以追訴個別部門的主要責任。
二是相互監(jiān)督原則。根據(jù)《政府采購法》的要求，部門與部門之間應該存在一種相互監(jiān)督的關系，負責后一工序的部門應對負責前一工序部門的工作情況進行監(jiān)督，對關鍵崗位需專門設置監(jiān)督部門，給予重點監(jiān)督。
三是運行流暢原則。一個組織的內部機構設置，要保證組織的內部運轉程序中沒有反向的路徑和循環(huán)的回路，并為程序中每一項活動落實具體的負責部門。
組織結構
從我國目前省級集中采購機構的編制來看，大多機構編制在15-50人之間，按規(guī)模劃分應屬于小型組織。小型組織的內部機構設置，大致可以分成3種類型：直線型組織結構、直線職能型結構、矩陣型結構
組織結構是隨著生產力和社會的發(fā)展而不斷發(fā)展的，每一種類型的組織結構都有其優(yōu)點和缺點，都有一定的適用范圍，世界上沒有也不可能存在適用于一切情況的十全十美的組織結構，并且每一種合理的組織結構，相對于一定的條件來說，都有其優(yōu)越性，而當條件發(fā)生變化時，它就會逐漸喪失其合理性。因此，籠統(tǒng)地問哪種組織結構最好，離開具體條件是無法做出明確的判斷的。但是，相對于某一組織特定的條件來說，必定有一種更有利于提高管理效率的，因而也是最佳的組織結構。否則，就沒有研究組織結構的必要，也沒有改革組織結構的必要了。最佳的組織結構，是最適合組織存在的特定條件的結構。常見的組織結構的類型有：直線制、職能制、直線職能制、事業(yè)部制、矩陣制結構等。
從我國目前省級集中采購機構的編制來看，大多機構編制在15-50人之間，按規(guī)模劃分應屬于小型組織。小型組織的內部機構設置，大致可以分成以下3種類型：
直線型組織結構
直線型組織結構的特點是：組織中各種職位按垂直系統(tǒng)直線排列，各級主管人員對所屬下級有直接的一切職權，組織中每一個人只能向一個直接上級負責。
直線型組織結構的優(yōu)點是結構簡單，權責分明，指揮統(tǒng)一，運營成本低，反應迅速、靈活。
這種模式的一個主要缺陷是，每個部門、每個人僅對自己的工作負責，相互之間缺少監(jiān)督，容易成為供應商的攻擊對象，發(fā)生不廉潔的行為。
這種組織機構在集中采購機構中得到最廣泛的應用，因為每個部門都有相關的采購業(yè)務范圍，部門中每個員工都有具體的采購項目分工，從接受項目開始，一直到該項目采購結束，均由一個項目經辦人負責，采購效率高。
直線職能型結構
純粹意義上的職能型結構在實際組織結構中很少存在，大多演變成是一種以職能為導向的直線職能型組織結構形式。
直線職能型結構的特點是：將同類專業(yè)人員集合在各自專門的職能機構內，并在各自的業(yè)務范圍內分工合作，任務集中明確，上行下達。
直線職能型結構的優(yōu)點是：有利于各部門工作的專業(yè)化和高效化。這種模式能從專業(yè)化中取得優(yōu)越性，將同類專家歸在一起可以產生規(guī)模經濟，減少人員和設備的重復配置，通過給員工們提供與同行們“說同一種語言”的機會而使他們感到舒服和滿足。有利于高層領導的集中統(tǒng)一指揮。
直線職能型結構的缺點是：部門間協(xié)調困難；沒有一項職能對最終結果負責；不利于未來的高層人才的培養(yǎng)。
矩陣型結構
矩陣型組織結構，是指由縱橫兩套管理系統(tǒng)組成的組織結構：一套是縱向的職能領導系統(tǒng)，另一套是為完成某一任務而組成的橫向項目系統(tǒng)，橫向和縱向的職權具有平衡對等性。
在矩陣型組織結構圖中可以看出，上部排列的是綜合、人事、業(yè)務、監(jiān)督等類似的職能部門，但在縱坐標上增加了集中采購機構目前正開展的各類項目，每一項目由一名負責人領導，他將為其負責的項目從各職能部門中抽調有關人員。這樣在橫向的傳統(tǒng)職能部門基礎上增加縱向坐標的結果，就將職能部門化和產品部門化的因素交織在了一起，因此稱之為矩陣。
矩陣型組織結構的優(yōu)點主要是：有利于各職能部門間的協(xié)作和配合，及時溝通情況、解決問題；適應能力強；有利于出現(xiàn)新思想、新觀點。
矩陣型組織結構的缺點是：穩(wěn)定性差；雙重領導，權責不清；容易造成混亂，并隱藏著權力斗爭的傾向。
矩陣型結構適用于采購項目多且變化大的集中采購機構，特別適用于經常承擔一些重大采購項目的集中采購機構。當組織面臨較高的環(huán)境不確定性，組織目標需要同時反映技術和項目雙重要求時，矩陣型結構應該是一種理想的組織形式。
研究探討
筆者認為，集中采購機構內部機構設置應建立直線職能型的組織結構，部門內部實行直線型管理，同時，輔之以矩陣型組織機構，可以保持整個集中采購機構內部組織的穩(wěn)定性和靈活性
一個組織選擇怎樣的結構，取決于3個方面：結構的復雜性、正規(guī)性和集中化。組織結構的復雜性包括組織內的部門化和管理的層次等；正規(guī)性是組織中依靠各種規(guī)章制度和管理職工的程度；集中化指的是組織中決策權所處的位置，管理幅度的大小在很大程度上與集中化程度有關。
同時，通過實踐經驗和科學資料的總結，一個有效的組織結構都具有以下特點：
第一，清楚地規(guī)定部門、隊、組、小組等每個工作人員的義務和權利；
第二，工作人員的義務和權利是彼此相符合的、相互平衡的；
第三，權利路線是被明確標記出示的，即每一個人自己的工作結果對某一個領導人負責；
第四，職責最大限度地分解，直至每一個工作人員承擔一個職能；
第五，做出管理決定和將決定傳遞給執(zhí)行者的職能是在額定的和估計的可能范圍內進行的；
第六，一個工作人員監(jiān)督和領導不超過8個人的工作，同時，這些人的職能是相互聯(lián)系的；
第七，在出現(xiàn)各種條件的情況下，組織屬于朝著簡化的方面變革；
第八，在各環(huán)節(jié)之間，在所有必要的場合下，建立直接的橫向關系；
第九，決定權在最大可能的程度上被下放到基層。
根據(jù)以上理論，結合目前《政府采購法》的規(guī)定和集中采購機構的現(xiàn)狀，從結構的復雜性、正規(guī)性和集中化3方面來看：集中采購機構的人員編制和性質等原因，決定了組織的復雜性不高，管理的層次不應太多，最多分為3級管理層次；但集中采購機構的工作特點和性質，要求組織中的每個部門和工作人員必須嚴格按照各種規(guī)章制度從事政府采購工作，即組織的正規(guī)性強；同時，由于集中采購機構內部機構需建立相互監(jiān)督的機制，因此集中采購機構的決策權不可能分散到內部各部門，而應在集中采購機構的最高管理層，即中心主任一層。
如果集中采購機構內部設置采用的是直線型組織機構，一個項目經辦人負責職責范圍內采購項目的所有采購活動，在近期內能夠適應集中采購工作的需要，能為采購人提供更快捷、高效、優(yōu)質的服務，符合運行順暢的原則。但從長期來看，對每個項目經辦人和相關部門而言，需承擔的風險過大，容易成為采購人和供應商侵蝕的對象，變分散采購為集中腐敗，最終對組織產生不利影響，不符合責任分離和相互監(jiān)督的原則。
如果集中采購機構內部設置采用的是直線職能型組織機構，可以將機構內部的專業(yè)人員集中在相應的專門職能部門內，任務集中明確，有利于各部門工作的專業(yè)化和高效化，且不同的部門之間可以通過職責的不同實現(xiàn)相互監(jiān)督，符合責任分離和相互監(jiān)督的原則。但各部門工作的高效化，不能代表整個組織運行的高效，部門之間容易發(fā)生銜接上的矛盾，產生組織間的內耗，需要部門間建立有機的、直接的橫向關系，才能保證整個組織的有效運行。
集中采購機構所承擔的集中采購工作，可以大致分成日常型采購和項目型采購兩大類型。對于日常型采購，可以由集中采購機構內部常設職能部門負責。但對于項目型采購，通常每年辦理次數(shù)不多，但金額較高，對社會影響力大，則可以臨時組織各職能部門相關人員組成項目小組，變成矩陣型組織機構，專門承擔該類型項目采購，有利于發(fā)揮各職能部門的綜合優(yōu)勢，避免部門間的互相推諉，提高采購效率和效益。
綜合以上分析，根據(jù)《政府采購法》和機構設置的基本原則，筆者認為，集中采購機構內部機構設置應建立直線職能型的組織結構，按照不同采購工作職能，設置相應的職能部門，且部門間能夠實現(xiàn)相互監(jiān)督。部門內部實行直線型管理，即一級對一級負責，發(fā)揮機構每個員工的才能和積極性。按照政府采購的基本程序，可以將采購工作分成采購委托受理、采購文件制作、采購現(xiàn)場組織、采購合同簽訂4個基本環(huán)節(jié)，按照這4個基本環(huán)節(jié)分別設置不同的部門，每個部門分別賦予相應的職能，即實行分段式采購，并在內部明確部門與部門之間的橫向聯(lián)系工作程序，既可以保證整個組織運行的流暢，又可以實現(xiàn)責任分離和相互監(jiān)督的原則。同時，輔之以矩陣型組織機構，對重大采購項目臨時組建項目小組，項目結束后小組立即解散。通過這種常設的直線職能型組織機構和臨時的矩陣型機構，可以保持整個集中采購機構內部組織的穩(wěn)定性和靈活性。
具體應用
按照采購程序，將采購委托受理、采購文件制作、采購現(xiàn)場組織、采購合同簽訂職能分別賦予不同的部門，每個部門只負責整個采購過程中的一段，稱作分段式采購
根據(jù)以上設計思想，在江蘇省財政廳領導的大力支持下，并在借鑒其他兄弟采購中心實踐的基礎上，自2006年5月起，江蘇省政府采購中心改變自成立以來一直實行的一人負責制，即項目經辦人自受理委托開始，制作采購文件，采購現(xiàn)場組織，直至合同簽訂都是一個人負責，開始對內設機構的職能進行調整。按照采購程序，將采購委托受理、采購文件制作、采購現(xiàn)場組織、采購合同簽訂職能分別賦予不同的部門，每個部門只負責整個采購過程中的一段，中心內部稱作分段式采購。
目前江蘇省政府采購中心內部正式設定3個科室，分別為綜合科、采購一科、采購二科，根據(jù)分段式采購的需要，中心擬再增設內控科，以利于整個采購流程的流暢運行，在內控科批準之前，該職責暫由綜合科承擔。中心目前整個采購具體流程為：
第一，委托環(huán)節(jié)由綜合科負責。所有接受的委托采購項目均由綜合科辦理，包括與采購人簽訂委托采購協(xié)議、接受采購人的具體項目委托，除綜合科外，中心所有科室和個人均不得擅自接受任何采購人的委托。綜合科受理委托后，要求在1個工作日內將項目轉交給采購一科。
第二，采購文件制作由采購一科負責。采購一科接到綜合科受理的委托項目后，由科室負責人根據(jù)科室內部的工作分工，將采購項目安排給具體的項目經辦人；經辦人接到采購項目后，要求主動與采購人聯(lián)系，根據(jù)項目的具體情況擬訂相應的采購方式，并將擬訂該采購方式的理由按審核順序交科室負責人、內控科和中心分管主任審核，內控科和主任審核同意后，對采購預算金額達到公開招標數(shù)額標準以上的需采用非公開招標方式進行的項目，提交給政府采購管理處審批，審批同意后，經辦人按照批準的采購方式擬訂采購文件。采購文件擬訂出初稿后，按審核順序交科室負責人、內控科和中心分管主任審核，審核同意后，經辦人通知綜合科和采購二科，綜合科負責安排和落實具體的開標地點和時間，采購二科落實具體對應的開標負責人，綜合科和采購二科將有關情況反饋給經辦人，經辦人根據(jù)反饋情況確定正式的采購文件，并擬訂相關項目的采購公告，經主任審批后，在江蘇政府采購網上發(fā)布。
采購公告發(fā)布后，如有供應商需要答疑和現(xiàn)場勘察，則由采購一科經辦人負責答疑或安排現(xiàn)場勘察。如果沒有疑問，經辦人需在正式開標前3天將有關采購資料準備好后移交給采購二科對應經辦人，在開標前1天將需抽取的評委類別和人數(shù)提交給綜合科，綜合科由專門負責抽取專家的人員在政府采購管理處設立的專家?guī)熘胁捎秒S機的方式進行抽取，并與抽取到的專家逐一通知落實。
第三，采購現(xiàn)場組織由采購二科負責。采購二科經辦人接到采購一科經辦人移交的采購資料后，要求事先審核相關資料是否準確、齊全，并熟悉相關采購文件內容。采購二科負責人于每周一將本周內安排開標的項目提交給主任室和綜合科，綜合科根據(jù)項目的需要，通知政府采購管理處、紀檢部門和公證機構，并安排財務人員到開標現(xiàn)場收取投標保證金。
開標當天，綜合科專門負責抽取專家的人員將有關評委名單交給二科經辦人，采購二科負責接收供應商的投標文件，負責開標、唱標和評標現(xiàn)場的組織，承擔評標期間評委和供應商的聯(lián)絡工作。確定中標候選人后，由二科經辦人負責當場宣布采購結果，并在江蘇政府采購網上發(fā)布中標公告。在質疑期內如未發(fā)生供應商質疑事件，則二科經辦人需向中標供應商發(fā)出中標通知書，并擬訂相關的采購合同，同時，在3個工作日內將所有采購資料移交內控科。
第四，合同審核由內控科負責。內控科對采購二科移交的采購資料需及時清點、整理，在對照有關材料的基礎上，對采購二科擬訂的合同內容進行審核，對審核無誤的合同，一般要求供應商和采購人先加蓋公章，最后由中心作為見證人加蓋合同章。對于簽訂完合同的項目，由內控科按照財政部的規(guī)定進行統(tǒng)計，定期向政府采購管理處、主任室和綜合科報統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，將采購資料立卷、歸檔。原則上中心不參與采購項目的驗收工作，因此，合同簽訂后中心的采購工作一般即宣布結束。
中心經過一年來的實際運行，經歷了轉型、磨合、適應和熟悉等階段，同時在去年底的采購高峰期得到了考驗，基本上達到了中心建立該組織結構的初衷，總結了幾點經驗教訓，僅供參考。
分段式設置利與弊
1成功之處
第一，規(guī)范了采購流程。通過分段式采購，可以對每個采購環(huán)節(jié)進行充分論證，明確每個環(huán)節(jié)工作職責，并以內部規(guī)定的形式予以制度化，每個部門按照制度執(zhí)行，以制度規(guī)范流程，避免了個人負責制時的隨意性。
第二，實現(xiàn)了責任分離。每個部門負責自己職責范圍內的一段采購任務，整個采購流程不由任何一個部門或人控制，一旦采購項目出現(xiàn)質疑，所有部門都承擔責任，減少了一個部門承擔所有責任的風險，對采購經辦人員也是一種安全保護。
第三，提高了專業(yè)水平。每個部門只負責一段采購職責，每天從事的工作內容基本相同，有利于員工專業(yè)水平的提高，培養(yǎng)專業(yè)化人才。
第四，強化了重點監(jiān)督。在各部門分段采購的基礎上，對個別關鍵采購環(huán)節(jié)加強審核，如采購方式的選擇和采購文件的制作將直接影響到整個采購結果，因此，對這兩個環(huán)節(jié)，除由相關部門負責外，還增加了內部審核，確保重點環(huán)節(jié)不出問題?！ ?
2有待改進之處
一是采購效率有所下降。中心剛開始實施分段采購后，由于內部管理系統(tǒng)未完全跟上，使得整個采購過程拉長，尤其是在下半年采購高峰到來后，采購項目處理不及時，使得整體采購效率有所下降。
二是部門銜接需要完善。由于實施了分段采購，各部門分別負責各自的采購環(huán)節(jié)，開始時每個部門各自為戰(zhàn)，部門之間銜接不太流暢，由于不需個人承擔明確的責任，各部門經辦人的責任心也有所下降?！ ?
3建立的前提條件
根據(jù)江蘇省政府采購中心在實際中遇到的問題，其他省市采購中心如考慮按此組織結構建立內部機構，還需關注以下前提條件：
首先，需建立完善的內部管理系統(tǒng)。由于各部門是相對獨立的職能部門，為了使中心成為一個有機整體，需要建立內部管理系統(tǒng)，可以實行內部網絡化管理，使中心每個成員都能了解自己現(xiàn)在應該干什么，以及每個項目的運行情況，避免中心各部門孤立化。
其次，需明確每個部門的運行時間。為了提高整個采購過程的效率，需要對每個運行環(huán)節(jié)提出時效要求，可以根據(jù)未實行分段采購時的實際情況，合理估算每個環(huán)節(jié)運行所需的最長時間，以該時間為底線，設定分段采購后每個環(huán)節(jié)的運行時間，并保持監(jiān)督考核。
此外，需提高每個員工的綜合素質。實行分段采購后，任何一個環(huán)節(jié)、一個人出問題，都會給整個采購流程帶來不良影響，因此，要求中心每個員工都必須提高綜合素質，勝任各自崗位的工作，加強責任心，采購任務經過自己時，不能應付了事，同時需采取各種激勵措施，加強對員工工作業(yè)績的考評。
