清理整合財(cái)政專項(xiàng)資金是國務(wù)院要求重點(diǎn)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)之一。財(cái)政部部長樓繼偉也多次要求，逐步取消不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目予以整合，進(jìn)一步提高資金使用效益。為此，鄞州區(qū)加大對專項(xiàng)資金的清理整合力度，把300余項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金整合并分類為社會(huì)事務(wù)管理類、公共事業(yè)發(fā)展類、社會(huì)保障類、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類和政策補(bǔ)貼類等5大類，制定三級項(xiàng)目分類級次，確定部門、科室審核審批權(quán)限，對資金用途或扶持對象相近且又分屬不同部門管理的資金進(jìn)行整合，適度集中審批權(quán)限，消除項(xiàng)目單位多頭申請、重復(fù)審批弊端，避免套取財(cái)政資金情況。整合后的財(cái)政專項(xiàng)資金以及新增資金，堅(jiān)持有所為有所不為的原則，明確投資方向，把握扶持重點(diǎn)，集中用于重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益最大化。
一、當(dāng)前全國財(cái)政專項(xiàng)資金管理普遍存在的問題
財(cái)政專項(xiàng)資金包括由財(cái)政局集中管理和部門單位自行管理的財(cái)政專項(xiàng)資金兩部分，目前管理和使用中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是項(xiàng)目過多過雜。一方面，一些部門以設(shè)專項(xiàng)資金為工作的必要條件和手段，每組織或開展一項(xiàng)工作就要設(shè)一個(gè)專項(xiàng)資金，往往缺乏綜合平衡和全局考慮，有的只求面上好看，不顧實(shí)際成效; 只求應(yīng)付當(dāng)前，不管解決長遠(yuǎn)，這種短期行為導(dǎo)致一些資金性質(zhì)、支出用途相同或相似，重復(fù)交叉，“似是而非”。另一方面，專項(xiàng)資金一旦建立，往往建新不撤舊，多年“滾雪球”累積，數(shù)量和種類越來越多，專項(xiàng)資金重復(fù)交叉設(shè)置，以及數(shù)量過多過雜，加大了日常監(jiān)管難度，容易造成資金重復(fù)撥付和管理失控。
二是資金管理分散。目前專項(xiàng)資金來源渠道多樣，有的通過財(cái)政部門下達(dá)，也有的直接由各個(gè)職能部門下達(dá)，“資出多門”。管理上更是各自為政，僅涉農(nóng)資金一項(xiàng)，其管理部門就涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設(shè)、交通、社會(huì)保障等多個(gè)部門。財(cái)政部門內(nèi)部也存在同樣的情況，幾乎所有的業(yè)務(wù)科室都管著不同數(shù)量的專項(xiàng)資金，有的甚至是多個(gè)處室管著同一個(gè)專項(xiàng)資金。
三是使用績效不高。監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)資金特別是項(xiàng)目資金“重分配，輕管理; 重投入，輕績效”的現(xiàn)象比較明顯。撒胡椒式的分配方式，人人碗里都有一星半點(diǎn)，但又都派不上大用場，支持重點(diǎn)不突出; 有的項(xiàng)目已完工，但結(jié)余資金長期掛賬，造成閑置、浪費(fèi); 也有的由于項(xiàng)目和資金使用進(jìn)度過慢，專項(xiàng)資金長期滯留銀行賬戶，不同程度地影響了財(cái)政統(tǒng)籌力度和資金使用效益的發(fā)揮。另外，一些用款單位想方設(shè)法爭取上級財(cái)政專項(xiàng)資金，致使虛增用款資金的現(xiàn)象存在，導(dǎo)致專項(xiàng)資金滯留或被挪用，嚴(yán)重地降低了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。
四是監(jiān)管力度不足。從目前專項(xiàng)資金的使用執(zhí)行情況看，有的地區(qū)預(yù)算編制、執(zhí)行法定意識(shí)淡薄，缺乏嚴(yán)肅性和剛性約束，安排預(yù)算時(shí)沒有將所有專項(xiàng)資金納入綜合預(yù)算，一旦工作需要，就用調(diào)整或追加的辦法，臨時(shí)動(dòng)議，隨要隨設(shè)。加上一些部門對專項(xiàng)資金?？顚Ｓ靡庾R(shí)不強(qiáng)，對截留、擠占、挪用專項(xiàng)資金問題的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，使得使用中隨意性較大，監(jiān)督檢查又局限于“錢撥了沒有”、“項(xiàng)目實(shí)施了沒有”等淺表層面，容易導(dǎo)致缺管、失管情況。
二、鄞州區(qū)清理整合專項(xiàng)資金的基本原則
如何深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化、最優(yōu)化，是當(dāng)前財(cái)政工作的重要命題。清理整合和規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金應(yīng)遵循以下基本原則: 一是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、確保重點(diǎn)。要圍繞黨委、政府決策部署，按照“存量調(diào)結(jié)構(gòu)、增量調(diào)方向、以增量調(diào)存量、統(tǒng)籌安排使用”的要求，力求整合后形成規(guī)模更大、質(zhì)量更高、效果更好的專項(xiàng)資金，保障中心工作和目標(biāo)任務(wù)的完成。二是規(guī)范管理、強(qiáng)化約束。要堅(jiān)持程序公開透明，分配公開公正，管理責(zé)任落實(shí)，監(jiān)督檢查嚴(yán)格，確保專項(xiàng)資金依法、有效地?fù)芨逗褪褂?。三是量力而行、注重績效。要盡力而為、量入為出安排財(cái)政專項(xiàng)資金，明確項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)，建立以績效為導(dǎo)向的財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制。四是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)上下級政府間的協(xié)調(diào)。上級政府要對擬整合或者已經(jīng)整合的財(cái)政專項(xiàng)資金及早制定和完善專項(xiàng)資金使用管理辦法，下級政府嚴(yán)格根據(jù)上級政府要求，均衡預(yù)算支出進(jìn)度，提高資金使用效果。
通過清理整合和規(guī)范，“收攏五指、捏緊拳頭”，逐步形成“立項(xiàng)科學(xué)、管理規(guī)范、注重績效、上下通達(dá)”的專項(xiàng)資金管理體系，提高財(cái)政資金管理的規(guī)范性、安全性、有效性，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金“四兩撥千斤”的作用。
三、清理整合專項(xiàng)資金的主要做法
?。ㄒ唬┟宓讛?shù)，掌握真實(shí)情況
對現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行全面梳理，重點(diǎn)摸清兩個(gè)底數(shù)：一是基本信息底數(shù)，包括專項(xiàng)資金的設(shè)立時(shí)間、設(shè)立依據(jù)、使用方法、管理辦法、使用狀況等；二是資金額度底數(shù)，包括專項(xiàng)資金的歷年預(yù)算安排數(shù)、實(shí)際分配數(shù)、當(dāng)年支出數(shù)、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)等。第一步，填寫《財(cái)政專項(xiàng)資金摸底清理表》，包括上級和本級設(shè)立的所有專項(xiàng)資金，內(nèi)容應(yīng)涵蓋設(shè)置時(shí)間、資金額度、資金用途、管理要求、賬戶設(shè)置、核算方法，以及項(xiàng)目、資金使用狀況等，做到無重復(fù)、無漏項(xiàng)。第二步，對梳理出的專項(xiàng)資金進(jìn)行核對界定，分門別類，綜合資金性質(zhì)、資金用途、支出情況和管理單位等要素，進(jìn)行排隊(duì)編號，提出保留、撤銷、整合或調(diào)整的意見建議。
?。ǘ┘訌?qiáng)協(xié)調(diào)，形成共識(shí)
專項(xiàng)資金整合是項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜、敏感的工程，為做好專項(xiàng)資金清理整合工作，建立資金整合和統(tǒng)籌安排聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)一研究制定財(cái)政資金整合工作方案、目標(biāo)任務(wù)和科室職責(zé)分工，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一部署、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同作戰(zhàn)、共同推進(jìn)，形成“重拳出擊”合力。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門作為這項(xiàng)工作的主導(dǎo)部門，主動(dòng)服務(wù)，積極協(xié)調(diào)，部門領(lǐng)導(dǎo)親自抓、抓具體，區(qū)財(cái)政局與相關(guān)部門進(jìn)行多次溝通，反復(fù)討論、修改整合方案，最終確定專項(xiàng)資金的整合方案。在溝通中，力求減少部門阻力，使各職能部門充分認(rèn)識(shí)到清理整合專項(xiàng)資金既能加強(qiáng)管理，防范風(fēng)險(xiǎn)，又有利于集中財(cái)力辦大事。同時(shí)，從社會(huì)上反映最強(qiáng)烈的項(xiàng)目資金整合入手，循序漸進(jìn)，由易到難，事半功倍的推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
?。ㄈ┣袎K歸并，打包整合
按照“科學(xué)設(shè)置、保障重點(diǎn)、指標(biāo)管理”的要求，采取保、撤、并、調(diào)等方法，切塊歸并，打包整合，整合多部門、多項(xiàng)目、多來源的專項(xiàng)資金。關(guān)鍵是搞好三項(xiàng)整合。一是政策整合。黨委政府立足全局考慮，突出支持重點(diǎn)，方便監(jiān)督管理和既解決當(dāng)前又推動(dòng)長遠(yuǎn)出發(fā)，對現(xiàn)有財(cái)政扶持政策進(jìn)行重新論證規(guī)劃和清理整合。對已經(jīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)或已經(jīng)到期的，以及支持方向與黨委、政府工作目標(biāo)相偏離的，堅(jiān)決予以撤銷; 符合黨委、政府工作目標(biāo)，但支持方向、扶持對象和用途相同或相似的，予以歸并; 涉及多個(gè)不同部門但支持方向、扶持對象和用途相同或相似的，予以整合。二是項(xiàng)目整合。按項(xiàng)目性質(zhì)，盡可能將使用分散但性質(zhì)相同，用途相近的資金項(xiàng)目進(jìn)行整合; 按項(xiàng)目實(shí)施，圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將與之能相補(bǔ)的其他項(xiàng)目進(jìn)行整合，為重點(diǎn)項(xiàng)目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打基礎(chǔ); 按資金級次，將上級與本級內(nèi)容、用途相同而目前分別管理核算的資金項(xiàng)目進(jìn)行對接整合，統(tǒng)一管理。三是管理權(quán)整合。財(cái)政內(nèi)部對同類、相似用途的資金，而又有多個(gè)不同處室管理的資金，歸類到一個(gè)處室為主管理; 財(cái)政外部涉及不同部門的，則盡可能歸類到一個(gè)部門，可由財(cái)政部門直接管理或由一個(gè)關(guān)聯(lián)綜合部門管理，或者建立常設(shè)聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)或松散型的聯(lián)審辦公室，實(shí)行聯(lián)審聯(lián)批。
（四）尊重部門，形成績效監(jiān)督合力
專項(xiàng)資金清理整合后，保持部門現(xiàn)有的資金分配建議權(quán)不變，保證資金政策目標(biāo)、使用范圍和方向總體不變，積極推行“因素法”分配資金。整合后的專項(xiàng)資金由于相對集中，單項(xiàng)資金規(guī)模明顯增加，加強(qiáng)監(jiān)管尤為重要。財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門全面修訂完善專項(xiàng)資金管理辦法，建立資金追蹤問效機(jī)制，強(qiáng)化資金使用者的主體責(zé)任，對資金低效使用、沒有完成目標(biāo)任務(wù)以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費(fèi)的項(xiàng)目單位，追究責(zé)任人的責(zé)任，按《財(cái)政違法行為處罰條例》進(jìn)行處罰，對觸犯刑律的，要移交司法機(jī)關(guān)處理，以促使責(zé)任人切實(shí)管理和使用好自己手中的資金，保證各類財(cái)政專項(xiàng)資金的規(guī)范運(yùn)作和使用效益。
同時(shí)，積極創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、使用結(jié)果有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的專項(xiàng)資金績效全過程管理體系，在設(shè)計(jì)績效指標(biāo)體系時(shí)充分考慮科學(xué)性、實(shí)用性，指標(biāo)應(yīng)由主管部門與財(cái)政部門共同擬定，做到“一個(gè)項(xiàng)目一套指標(biāo)”，實(shí)行差異化管理，指標(biāo)包括項(xiàng)目內(nèi)容考核（如立項(xiàng)目標(biāo)的合理性和可行性、立項(xiàng)目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目驗(yàn)收的公正、有效等）、財(cái)務(wù)考評、財(cái)政專項(xiàng)資金撥付情況、實(shí)際竣工決算情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等內(nèi)容，客觀、全面評價(jià)反映專項(xiàng)資金立項(xiàng)、分配、使用、效果等情況。此外，財(cái)政部門采取專家（中介）評審、集體會(huì)審、公開評審等方式，對專項(xiàng)資金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，為進(jìn)一步做好財(cái)政專項(xiàng)資金整合工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
四、對清理整合專項(xiàng)資金中需要重視的幾個(gè)問題
(一)掌握方法，寬嚴(yán)適度
專項(xiàng)資金清理整合是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)長期性的工作，不僅涉及到部門利益格局的調(diào)整，還涉及部門內(nèi)部科室利益的分配。因此，要從財(cái)政資金管理的大局出發(fā)，以科學(xué)的方法推動(dòng)和引領(lǐng)，在具體實(shí)施過程中，注意原則性和靈活性結(jié)合，兼顧各方利益，穩(wěn)妥實(shí)施。
（二）突出重點(diǎn)，先行試點(diǎn)，有序推進(jìn)
專項(xiàng)資金清理整合要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，從鄞州區(qū)300余項(xiàng)專項(xiàng)資金中選擇教育、科技等民生領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金先行試點(diǎn)，可以得到領(lǐng)導(dǎo)的重視、部門的支持和社會(huì)的關(guān)注。特別是教育、科技作為法定支出科目，既有資金規(guī)模保障，又有資金用途保障，此兩項(xiàng)專項(xiàng)資金即使清理整合，但整個(gè)支出規(guī)模會(huì)穩(wěn)步增長，可以較為有效的化解矛盾，保障清理整合工作穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。
?。ㄈ﹪?yán)格控制，防止反復(fù)
嚴(yán)把專項(xiàng)資金的“入口”，防止“專項(xiàng)”整而不合，重復(fù)膨脹。黨委政府加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格以“預(yù)算管專項(xiàng)”，將所有財(cái)政專項(xiàng)資金納入預(yù)算管理范圍，強(qiáng)化預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和預(yù)算執(zhí)行的剛性，未列入年度預(yù)算的項(xiàng)目原則上不得以追加或調(diào)整的方式隨意設(shè)立專項(xiàng)資金，確有必要，須經(jīng)人大權(quán)力機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)。嚴(yán)格專項(xiàng)資金立項(xiàng)程序，所有專項(xiàng)資金的設(shè)立須經(jīng)過充分的論證。根據(jù)形勢的發(fā)展，及時(shí)撤銷過時(shí)、失效或不能充分發(fā)揮績效的專項(xiàng)資金，使有限的財(cái)力發(fā)揮最大的效益。
（四）創(chuàng)新機(jī)制，注重管理
專項(xiàng)資金清理整合有助于增強(qiáng)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財(cái)政活力，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益。通過清理整合和規(guī)范，創(chuàng)新投入機(jī)制和項(xiàng)目管理機(jī)制，做到規(guī)劃與項(xiàng)目結(jié)合，項(xiàng)目與資金結(jié)合，并根據(jù)經(jīng)費(fèi)使用和管理情況進(jìn)行綜合獎(jiǎng)補(bǔ)，逐步形成“資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一”的專項(xiàng)資金管理體系。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金使用全過程監(jiān)督，建立健全財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況報(bào)告、公示制度，定期組織財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和績效評價(jià)，防止挪用、擠占或其他違規(guī)使用專項(xiàng)資金行為，確保專項(xiàng)資金管理使用的合規(guī)、合法、有效。
（五）信息推動(dòng)，提高效率
創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建信息化平臺(tái)，鄞州區(qū)全省率先創(chuàng)建財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理平臺(tái)，將所有部門補(bǔ)助到鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）及下屬事業(yè)單位、村、企業(yè)和個(gè)人的專項(xiàng)資金全部在系統(tǒng)上進(jìn)行政策公示，實(shí)行網(wǎng)上申請、申報(bào)、部門申核、財(cái)政審核、網(wǎng)上公示、資金撥付、后期管理等全過程的專項(xiàng)資金管理業(yè)務(wù)，同一平臺(tái)顯示和操作，全過程的專項(xiàng)資金管理平臺(tái)，將分散在各部門及企事業(yè)單位的一個(gè)個(gè)“管理信息孤島”聯(lián)結(jié)起來，專項(xiàng)資金管理由分散走向集中。另外，依托網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)動(dòng)，專項(xiàng)平臺(tái)由財(cái)政部門、專項(xiàng)資金主管部門、企事業(yè)單位和人大參與協(xié)同運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金協(xié)同管理。
單位：鄞州區(qū)財(cái)政局 作者：宋笑笑
