新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)農(nóng)牧民老有所養(yǎng)，促進(jìn)社會和諧進(jìn)步的重大利民惠民政策。大力推行新農(nóng)保制度，是解決“三農(nóng)”問題的重要舉措之一，是拉動內(nèi)需、讓農(nóng)民分享改革成果、建設(shè)和諧農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要戰(zhàn)略，對確保農(nóng)村居民基本生活，保障農(nóng)民基本權(quán)利，推動農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定意義重大。
一、巴州新農(nóng)保試點(diǎn)工作開展情況
巴音郭楞蒙古自治州，簡稱“巴州”，地處新疆維吾爾自治區(qū)東南部，下轄庫爾勒市、輪臺縣、尉犁縣、若羌縣、且末縣、焉耆縣、和靜縣、和碩縣、博湖縣共 8 縣 1 市。全州總?cè)丝?136.6 萬人，農(nóng)業(yè)人口71.44 萬人，占總?cè)丝诘?52.3%。2012 年末，全州生產(chǎn)總值 906 億元，地方財政收入 79.3 億元，農(nóng)牧民人均純收入 1.18 萬元。輪臺縣作為全疆首批 13 個新農(nóng)保試點(diǎn)縣，于2009 年 12 月啟動實施試點(diǎn)。2010 年 7 月若羌縣結(jié)合自身實際，在沒有中央和自治區(qū)財政補(bǔ)助的情況下，由縣財政負(fù)擔(dān)先行開展了新農(nóng)保試點(diǎn)。2011 年7 月庫爾勒市等 8 縣市實施擴(kuò)大試點(diǎn)工作，至此巴州所有縣市全面啟動新農(nóng)保工作。此次啟動試點(diǎn)的新農(nóng)保制度與 1992 年啟動的農(nóng)保相比，基金的籌集由原來的“以個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)貼為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”，養(yǎng)老金待遇由原來單純“個人儲備積累制”變?yōu)椤盎A(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金”兩部分組成，同時規(guī)范了基金管理，不再從基金中提取管理服務(wù)費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算。目前試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫實行縣級管理，隨著試點(diǎn)工作的擴(kuò)大，將逐步提高管理層次。在基金籌集的入口補(bǔ)助方面，巴州各縣市在自治區(qū)確定的 16-59 歲參保人員每人每年 30 元補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，分別確定最低給予每人每年 20-60 元補(bǔ)貼；在基礎(chǔ)養(yǎng)老金出口補(bǔ)助方面，各縣市在中央確定對 60 歲以上參保人員每人每月 55 元補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，分別確定最低給予每人每月 45-65 元補(bǔ)貼，這一標(biāo)準(zhǔn)在全疆總體靠前，其中庫爾勒市、若羌縣每人每月發(fā)放養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)最低達(dá)到 120 元。截至 2012 年底，全州新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)全覆蓋，已參保人數(shù)為 20.59 萬人。60 周歲以上農(nóng)牧民 3.42 萬人，其中有 3.38 萬名領(lǐng)取了養(yǎng)老金，累計發(fā)放養(yǎng)老金 4177 萬元，累計發(fā)放一次性生活補(bǔ)貼 998 萬元。實際繳費(fèi)人員為 17.17 萬人，累計征繳養(yǎng)老保險費(fèi) 3569 萬元，政府補(bǔ)貼 5145 萬元。
二、巴州主要做法（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織2012 年，州委、州人民政府繼續(xù)把擴(kuò)大社會養(yǎng)老保險覆蓋面，實現(xiàn)參保率達(dá)到 95%以上作為重點(diǎn)民生工程的目標(biāo)之一，列入政府年度考核目標(biāo)。各縣十分重視社會保障體系建設(shè)，堅持“?；?，廣覆蓋，有彈性，可持續(xù)”的原則，不斷創(chuàng)新思路，狠抓工作落實，分別成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長親自擔(dān)任組長，及時召開動員會，層層分解工作目標(biāo)任務(wù)，實行縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村，村包組，組包人，一級抓一級，層層抓落實的工作機(jī)制，穩(wěn)步推動了社會養(yǎng)老保險工作向縱深開展，以更加積極的姿態(tài)探索城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。（二）密切配合，齊抓共管人社、財政、民政等部門按照分工，切實履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，人社部門發(fā)揮牽頭作用，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策研究，及時提出工作意見和建議。財政部門將新農(nóng)保補(bǔ)貼資金足額列入預(yù)算，2012 年制定下發(fā)了《關(guān)于要求做好社?；鹭斦a(bǔ)助資金結(jié)算的通知》，保證縣級財政補(bǔ)助資金按時足額到位，形成良性有序的財政資金投入機(jī)制，確保新農(nóng)保參保個人的合法權(quán)益。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)充實工作人員，組織參保登記，及時征繳保費(fèi)和按月發(fā)放養(yǎng)老金。民政部門協(xié)助作好低保制度和新農(nóng)保制度之間的銜接，積極參與對特殊困難人群參保補(bǔ)助辦法的研究制定。（三）措施得力，穩(wěn)步推進(jìn)各縣市對照國務(wù)院試點(diǎn)指導(dǎo)意見和自治區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)實施方案要求，綜合考慮經(jīng)濟(jì)狀況、財政承受能力、農(nóng)民人均消費(fèi)水平等因素，進(jìn)一步制定試點(diǎn)實施辦法，明確政府補(bǔ)貼政策，提高新農(nóng)保制度的吸引力，調(diào)動了群眾的參保積極性。同時，巴州分批在 1 萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了人力資源市場，目前已建成 54 個，部分縣新建和改造了社保服務(wù)大廳，配備辦公設(shè)備，切實為推進(jìn)新農(nóng)保試點(diǎn)工作提供必要的硬件支撐。支持各試點(diǎn)縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用運(yùn)行自治區(qū)統(tǒng)一開發(fā)的維漢雙語的新農(nóng)保信息系統(tǒng)，提高信息化服務(wù)水平。各縣市通過公益性崗位招聘，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村配備至少 2 名以上新農(nóng)保工作專職人員，全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)村共配備 512 名。（四）廣泛宣傳，深入發(fā)動各縣市利用報紙、電視、廣播等新聞媒體，廣泛宣傳政策。同時，通過組織馬背宣傳隊、宣傳車、干部宣傳組、流動服務(wù)隊等形式，走家串戶，發(fā)放參保資料，明確宣傳重點(diǎn)，面對面向農(nóng)牧民宣傳政策，幫助農(nóng)牧民算清多繳費(fèi)多收益的“經(jīng)濟(jì)賬”，算清個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼的“實惠賬”，算清子女參保、父母享受待遇的“道德賬”，使群眾理解政策，積極主動參保，促進(jìn)政策落實。
三、新農(nóng)保工作推進(jìn)中存在的問題（一）新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的合并、與其他養(yǎng)老保險制度的銜接問題目前，巴州養(yǎng)老保險制度體系包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居保”）、被征地農(nóng)民基本生活保障制度。各類制度碎片化，邊界不清晰，具體如何銜接、轉(zhuǎn)換的操作辦法不明朗。一是巴州若羌縣和尉犁縣以前年度開展過的農(nóng)保，由民政部門管理。在啟動新農(nóng)保時，若羌縣已制定具體辦法，落實好與新農(nóng)保銜接；尉犁縣因歷史原因不清，過去的農(nóng)保仍滯留在民政部門。二是巴州 8 縣 1 市于 2005 年啟動的村干部養(yǎng)老保險，目前均未與新農(nóng)保對接，基金余額仍在縣市財政專戶，新農(nóng)保政策與村干部養(yǎng)老保障政策銜接中還存在待遇不一、個人賬戶合并接續(xù)不順暢等問題。三是目前新農(nóng)保基金為縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，參保人員在不同試點(diǎn)縣不能轉(zhuǎn)移養(yǎng)老關(guān)系，也無法實現(xiàn)續(xù)保。四是各類制度自成體系又相互交叉重疊，阻礙了人員在制度之間的順暢轉(zhuǎn)移。有的基金，如被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險規(guī)模小、統(tǒng)籌層次低，抗風(fēng)險能力弱；由于新農(nóng)保和城居保實行有差別的制度，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，參保群體不固定，不利于基金的穩(wěn)定運(yùn)行；部分已參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的60 周歲以下人員要求退保改為參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，并將其在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶余額并入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶中。（二）缺乏參保繳費(fèi)激勵機(jī)制，保障力度有限現(xiàn)行政策規(guī)定繳費(fèi)檔次分為 100-1000 元不等，10 個繳費(fèi)檔次，從檔次選擇來看，17.17 萬參保農(nóng)牧民普遍存在從低繳費(fèi)的心理，9 個縣市中約有83%繳費(fèi)參保人員選擇 100 元最低檔次繳費(fèi)，平均繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高的分別是和碩縣 451 元 / 人和庫爾勒市 262 元 / 人，最低的為輪臺縣 114 元 / 人，全州平均繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為 196 元 / 人。從不同繳費(fèi)年齡結(jié)構(gòu)來看，16-29 周歲年齡段農(nóng)牧民參保率最高，達(dá)到22.04%，其次為 40-45 周歲為 20.06%，56-59 周歲最低為 7.72%，平均參保繳費(fèi)年齡為 39 周歲。若從巴州現(xiàn)行新農(nóng)保試點(diǎn)實施辦法和籌集情況來看，以各級政府補(bǔ)貼 60 元和個人平均繳費(fèi) 196元，平均參保年齡 39 周歲繳至 59 周歲繳費(fèi) 21 年來測算，個人賬戶累計儲存額除以 139，每月僅38.68 元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金 100-120 元，到 60 周歲領(lǐng)取的養(yǎng)老金每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金 138.68-158.68元，保障水平較低，無法滿足農(nóng)村老年人的晚年基本生活保障需要。新農(nóng)保替代率（新農(nóng)保替代率 = 人均養(yǎng)老金領(lǐng)取水平 / 人均農(nóng)牧民純收入），由基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率和個人賬戶替代率組成，而 2012 年巴州新農(nóng)保養(yǎng)老金綜合替代率在 7 %（若羌縣）到 12%（博湖縣）之間（見表 1），低于國際經(jīng)驗水平 40%（國際勞工組織 1952 年提出的《最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定），更低于巴州 2012 年企業(yè)職工基本養(yǎng)老金替代率水平 74%。過低的替代率意味著新農(nóng)保僅能發(fā)揮補(bǔ)充型養(yǎng)老保障的功能，未能完全替代家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的作用。在新農(nóng)保試點(diǎn)階段，低養(yǎng)老金替代率符合“?；尽V覆蓋”的原則，但隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，人民群眾生活水平的不斷提高，真正解決解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，應(yīng)該逐步提高替代水平。表 1：2012 年巴州各縣市養(yǎng)老金替代率測算表縣市 養(yǎng)老金支出（萬元） 領(lǐng)取人數(shù)（人） 人均養(yǎng)老金水平（元 /人年）人均農(nóng)牧民純收入（元 /人年）替代率小計1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出2.個人賬戶養(yǎng)老金支出小計1.人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金2.人均個人賬戶養(yǎng)老金綜合替代率1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率2.個人賬戶養(yǎng)老金替代率庫爾勒市 638 635 3 4274 1493 1486 7 13613 11％ 11％ 0.1％輪臺縣 788 780 8 6635 1188 1176 12 10879 11％ 11％ 0.1％尉犁縣 322 319 3 2710 1188 1177 11 11782 10％ 10％ 0.1％若羌縣 157 154 3 1042 1507 1478 29 21695 7％ 7％ 0.1％且末縣 326 325 1 2638 1236 1232 4 11057 11％ 11％ 0.0％焉耆縣 757 751 6 6511 1163 1153 9 11513 10％ 10％ 0.1％和靜縣 554 542 12 5083 1090 1066 24 10881 10％ 10％ 0.2％和碩縣 201 194 7 1664 1208 1166 42 10809 11％ 11％ 0.4％博湖縣 434 423 11 3597 1207 1176 31 10053 12％ 12％ 0.3％合計 4177 4123 54 34154 1223 1207 16 11782 10％ 10％ 0.1％（三）信息系統(tǒng)不完善，存在管理漏洞主要集中在以下三個方面：一是人口信息不全，且來源不一。公安系統(tǒng)的人口數(shù)據(jù)，與民政、殘聯(lián)、計生等部門的信息，不能相互印證，且信息來源歸屬各個部門，信息共享困難，缺乏統(tǒng)一、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，容易造成個人虛報、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的可能。二是死亡人口數(shù)據(jù)更新遲滯，存在“死而不報，繼續(xù)領(lǐng)取”的可能。三是信息平臺建設(shè)欠缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市之間缺乏數(shù)據(jù)軟件平臺，影響數(shù)據(jù)信息上報的效率和速度，資金追蹤不及時，客觀上存在漏洞。（四）部分縣財政壓力較大，不利于新農(nóng)保制度的持續(xù)發(fā)展通過對巴州 9 個縣市地方財政負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行測算，（見表 2），總體來看，地方財政負(fù)擔(dān)并不是很重，但存在不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財政能力的不平衡，困難縣地方財政支持的壓力仍很大?？h級政府對新農(nóng)保政府補(bǔ)貼占地方財政收入的比重最低的為庫爾勒市（0.14 %），最高的為博湖縣（1.92 %），負(fù)擔(dān)較重的為焉耆縣（1.82 %）、和碩縣（1.03 %），全州平均為 0.28%。中央對中西部地區(qū)全額補(bǔ)助中央確定的每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金 55 元，自治區(qū)對克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)所有縣市和其他地區(qū)屬邊境縣、貧困縣還給予每人每年 50 元繳費(fèi)全額補(bǔ)助，對其他地州縣市（含巴州所有縣市）補(bǔ)助 60%。由于地方政府還要為其他社會保障政策配套資金，造成巴州部分困難縣市財政總負(fù)擔(dān)相對較重，各縣市財政負(fù)擔(dān)明顯不均衡。因此部分財政困難縣地方財政籌資難的問題，將成為制約新農(nóng)保制度推行的一大瓶頸。（五）中央財政補(bǔ)助不足經(jīng)結(jié)算，2012 年中央財政累計撥付巴州新農(nóng)保資金不足 340 萬元，巴州輪臺縣、焉耆縣、博湖縣集中凸顯出新農(nóng)保中央財政資金不足問題，特別是輪臺縣、博湖縣出現(xiàn)了占用農(nóng)牧民個人賬戶的余額用于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放問題，不能不令人擔(dān)心。
四、對策建議（一）建立配套政策，做好制度銜接1、新農(nóng)保和城居保制度模式基本一致，均實行個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制，采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的待遇計發(fā)辦法，年滿 60周歲，均可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化需要，應(yīng)盡快研究新農(nóng)保和城居保制度的合并政策，徹底打破城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的社會養(yǎng)老保障制度。2、研究制定與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、被征地養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)具體辦法，處理好參保人員在縣市、省不同區(qū)域間的流動接轉(zhuǎn)問題。（二）完善新農(nóng)?；I資標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平調(diào)整機(jī)制應(yīng)加強(qiáng)籌資標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助比例、待遇水平等政策研究，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、農(nóng)牧民人均純收入、工資增長水平、物價上漲幅度等因素，科學(xué)建立新農(nóng)?；I資標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，使廣大的農(nóng)牧民共享改革發(fā)展成果，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)，解決年老保障的后顧之憂。（三）明確監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范基金管理一是要嚴(yán)把人口信息核對關(guān)。嚴(yán)格審核上報人數(shù)，杜絕虛報、多報現(xiàn)象；建立生存認(rèn)證制度，實行一年一次的生存認(rèn)證，防止基金流失；建立舉報冒領(lǐng)獎勵制度，對村級協(xié)辦員定期核實死亡人口，給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。二是地縣兩級人社、財政、審計部門應(yīng)加強(qiáng)對新農(nóng)?；疬\(yùn)作的及時監(jiān)管。采取定期或不定期抽查及年度審計的形式，監(jiān)督檢查基金收支余情況，跟蹤受惠人員領(lǐng)取情況。尤其要加強(qiáng)群眾監(jiān)督，公布舉報電話，實現(xiàn)社會監(jiān)督與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，使監(jiān)管常態(tài)化、規(guī)范化，確?；鸬倪\(yùn)作安全。三是加快完善信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，避免出現(xiàn)重復(fù)參保和虛報、冒領(lǐng)現(xiàn)象的發(fā)生。（四）多渠道籌資，壯大基金規(guī)模1、要加大財政投入，提高財政支出用于社會保障的支出，按照公共財政的要求，積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會保障支出預(yù)算，預(yù)算超收的部分，應(yīng)主要用于充實社會保障基金。2、探索建立新農(nóng)保風(fēng)險基金，彌補(bǔ)解決養(yǎng)老保險待遇支付風(fēng)險，確保新農(nóng)保待遇落到實處，達(dá)到規(guī)定規(guī)模后，不再提取。新農(nóng)保風(fēng)險基金可從以下幾個渠道籌資：（1）彩票公益金的一定比例補(bǔ)充風(fēng)險基金；（2）從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入中籌集部分風(fēng)險基金。（五）及時做好各級財政補(bǔ)助結(jié)算工作上級財政部門盡快結(jié)算新農(nóng)保以前年度中央財政補(bǔ)助資金，落實資金補(bǔ)助不足的情況，切實保障基金的各級財政補(bǔ)助足額到位，確保基金穩(wěn)定正常運(yùn)行。（作者單位：巴音郭楞蒙古自治州財政局）
