【摘要】造紙行業(yè)作為我國(guó)基礎(chǔ)型產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要組成部分。山東作為我國(guó)最大的紙漿產(chǎn)量省，在造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色。本文從山東省造紙產(chǎn)業(yè)的實(shí)際出發(fā)，闡明山東省造紙行業(yè)發(fā)展取得的成就，從而多角度分析政府在對(duì)造紙產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中存在的不足，并提出相關(guān)改進(jìn)建議。
【關(guān)鍵詞】造紙企業(yè) 政府監(jiān)管 財(cái)政投入 績(jī)效考核
造紙業(yè)作為我國(guó)重污染行業(yè)之一，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排問(wèn)題受到政府的高度重視。對(duì)此，國(guó)家的《造紙工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對(duì)造紙行業(yè)發(fā)展提出了明確要求。為切實(shí)提高造紙和印染行業(yè)污染防治水平,確保 “十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2013年11月27日環(huán)境保護(hù)部辦公廳特頒布文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造紙和印染行業(yè)總量減排核查核算工作的通知》，通知要求各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)造紙行業(yè)監(jiān)管和日常檢查。高度嚴(yán)格的減排標(biāo)準(zhǔn)使得造紙行業(yè)面臨發(fā)展困境，在如此嚴(yán)格的要求下，造紙行業(yè)如何保持快速增長(zhǎng)，政府如何發(fā)揮自己的監(jiān)管作用，成為各地政府和企業(yè)亟待解決的重要難題。山東省作為造紙大省，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)必將對(duì)全國(guó)其他省份的造紙業(yè)發(fā)展提供參考。本文結(jié)合山東省政府對(duì)造紙企業(yè)監(jiān)管的實(shí)際，通過(guò)分析政府監(jiān)管中存在的漏洞，提出改進(jìn)政府監(jiān)管、促進(jìn)造紙企業(yè)發(fā)展的可行性措施。
一、2012年山東省造紙行業(yè)發(fā)展取得的成就
根據(jù)中國(guó)造紙協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，2012年紙及紙板產(chǎn)量超過(guò)100 萬(wàn)噸的生產(chǎn)企業(yè)共14家，其中5家為山東企業(yè)，分別是晨鳴紙業(yè)、華泰集團(tuán)、太陽(yáng)紙業(yè)、博匯紙業(yè)、世紀(jì)陽(yáng)光紙業(yè)。從2010年起，山東的造紙業(yè)取得迅速發(fā)展，2012年紙及紙板產(chǎn)量為1 710萬(wàn)噸，居全國(guó)第一位，較上年增長(zhǎng)4.91%，占全國(guó)總產(chǎn)量的16.68%
2012年在全國(guó)前20強(qiáng)的造紙企業(yè)中，山東的有8家，占到企業(yè)總數(shù)的40%。根據(jù)山東統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，截至2013年1月，山東省規(guī)模以上造紙及紙制品業(yè)企業(yè)單位數(shù)為14家，其中虧損3家，累計(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值375.690 6億元，資產(chǎn)合計(jì)527.758 3億元，機(jī)制紙及紙板2 025萬(wàn)噸，施工項(xiàng)目279個(gè)，新開工項(xiàng)目214個(gè)，2012年機(jī)制紙漿新增生產(chǎn)能力18萬(wàn)噸。2012年山東造紙企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2 453.994 1億元，利潤(rùn)總額148.477 1億元。2012年度造紙及紙制品業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重為1.9%，工業(yè)增加值比上年同期上漲9.4%。
山東的造紙企業(yè)之所以能在行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，是因?yàn)樯綎|的造紙企業(yè)擁有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，這些企業(yè)大多起步較早，企業(yè)的發(fā)展模式已經(jīng)相當(dāng)成熟，使得行業(yè)運(yùn)行質(zhì)量逐步提高。在國(guó)家大力發(fā)展林漿紙一體化政策支持下，山東省造紙企業(yè)的原料轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅緷{、廢紙為主，原料基地建設(shè)步伐明顯加快。在山東造紙企業(yè)的產(chǎn)品構(gòu)成中，中高檔產(chǎn)品比例明顯增大，新產(chǎn)品增多，行業(yè)品牌知名度進(jìn)一步提高,這就為山東造紙行業(yè)贏得了聲譽(yù)。山東的造紙企業(yè)由于擁有很好的經(jīng)濟(jì)效益，有充足的資金去引入國(guó)際先進(jìn)設(shè)備，企業(yè)裝備水平大大提高。山東省政府鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新，山東省造紙行業(yè)有1家國(guó)家級(jí)創(chuàng)新型企業(yè)和1家國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)、6家國(guó)家級(jí)企業(yè)技術(shù)中心、4家企業(yè)設(shè)有院士工作站，通過(guò)對(duì)外合作，使得造紙行業(yè)創(chuàng)新研發(fā)能力增強(qiáng)，日益加快的企業(yè)“走出去”步伐使得山東造紙企業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)占有率得到顯著提高。目前，山東省的造紙企業(yè)正在走一條規(guī)?；?、集團(tuán)化道路，大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，充分利用“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”，穩(wěn)步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)兼并重組、收購(gòu)租賃國(guó)內(nèi)外企業(yè)，積極拓展發(fā)展空間。
政府在對(duì)造紙企業(yè)實(shí)施監(jiān)管時(shí)，高度重視環(huán)境保護(hù)和污染治理工作，所有項(xiàng)目的批準(zhǔn)、審批、驗(yàn)收過(guò)程都需要山東省環(huán)保廳直接執(zhí)行，這些信息都會(huì)在省環(huán)保廳網(wǎng)站上給予公示。在省環(huán)保廳網(wǎng)站上予以公布的信息包括建設(shè)項(xiàng)目擬批準(zhǔn)項(xiàng)目公示、項(xiàng)目審批公告、擬驗(yàn)收項(xiàng)目公示和驗(yàn)收合格項(xiàng)目公告。與此同時(shí)，山東省環(huán)保廳制定了一系列的地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范造紙企業(yè)的生產(chǎn)行為，并對(duì)環(huán)境友好型產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確的規(guī)定。地方環(huán)保廳則主要按照省政府和市政府的要求，負(fù)責(zé)具體法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行，對(duì)造紙企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管?？h級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施污水排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門擁有一定的自主權(quán)，可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)造紙企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)情況確定其適用的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)值，報(bào)市級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，并報(bào)省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。在山東省，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)新、擴(kuò)、改建項(xiàng)目，按其報(bào)批的生產(chǎn)原料、生產(chǎn)規(guī)模及建成投產(chǎn)時(shí)間確定其適用的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)值。
二、政府對(duì)造紙企業(yè)監(jiān)管過(guò)程中存在的不足
1. 造紙行業(yè)相關(guān)制度及標(biāo)準(zhǔn)更新不及時(shí)。政府法規(guī)規(guī)范更新較慢，目前山東省執(zhí)行的環(huán)保類法規(guī)規(guī)范大多是2006年及以前制定的，沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)有的發(fā)展?fàn)顩r予以及時(shí)更新。造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是在2003制定的，這一標(biāo)準(zhǔn)制定了未來(lái)三個(gè)時(shí)期的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，其中根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際制定的包括2011年以后的污水減排標(biāo)準(zhǔn)，不符合山東省省造紙企業(yè)2011年以后發(fā)展的實(shí)際情況，具有一定的主觀性。另外，通過(guò)對(duì)當(dāng)時(shí)制定的三個(gè)時(shí)期的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)予以對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)二期標(biāo)準(zhǔn)在一期標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上所有指標(biāo)更加嚴(yán)格，而在2011年以后實(shí)施的污水減排標(biāo)準(zhǔn)中，懸浮物的含量這項(xiàng)指標(biāo)沒(méi)有變化。山東省及地方政府沒(méi)有制定相關(guān)政策法規(guī)來(lái)規(guī)范上市造紙企業(yè)的信息披露問(wèn)題，通過(guò)對(duì)山東省造紙企業(yè)上市公司近幾年的年報(bào)進(jìn)行查閱，可以發(fā)現(xiàn)這幾家上市公司在信息披露問(wèn)題上存在很多漏洞，信息披露不完整的現(xiàn)象普遍存在。
2. 政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的監(jiān)管成效不顯著。政府監(jiān)管強(qiáng)度較弱，沒(méi)有深到入企業(yè)內(nèi)部。從政府公布的各項(xiàng)指標(biāo)可以看到企業(yè)管理積極的方面，但是通過(guò)對(duì)企業(yè)進(jìn)行真正的調(diào)查，大多數(shù)企業(yè)仍然存在偷排污水等違規(guī)問(wèn)題。這就說(shuō)明當(dāng)?shù)卣趯?duì)造紙企業(yè)的監(jiān)管上，更多地注重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和自身的工作政績(jī)，忽視造紙企業(yè)帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。
3. 政府對(duì)企業(yè)的財(cái)政投入相對(duì)不足。與企業(yè)的需求相比，財(cái)政投入總量不足。造紙業(yè)作為關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要的基礎(chǔ)性行業(yè)，由于自身污染現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國(guó)家制定了比較嚴(yán)格的污水排放標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家鼓勵(lì)造紙企業(yè)引入先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)和自主創(chuàng)新，但是政府投入的總量與企業(yè)升級(jí)所需的資金相比嚴(yán)重不足，部分企業(yè)違規(guī)集資，這就造成了企業(yè)的違規(guī)行為的發(fā)生。
4. 政府和企業(yè)之間缺乏溝通渠道。政府和企業(yè)缺乏溝通與合作的橋梁，企業(yè)的信息很難準(zhǔn)確地傳遞到政府。對(duì)政府而言，政府在造紙行業(yè)方面缺乏專業(yè)人員，無(wú)法對(duì)造紙企業(yè)員工進(jìn)行技術(shù)上的培訓(xùn)，只能借助一定的科研機(jī)構(gòu)。對(duì)于造紙企業(yè)而言，缺乏一個(gè)專門的維權(quán)機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，這就使得企業(yè)與政府的溝通方面存在障礙。
三、改進(jìn)政府對(duì)造紙企業(yè)監(jiān)管的建議
1. 加快地方相關(guān)法規(guī)規(guī)范的制定與更新工作，以符合造紙企業(yè)發(fā)展的實(shí)際。制定更加符合造紙企業(yè)發(fā)展實(shí)際的污染標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入條件，使得造紙企業(yè)嚴(yán)格規(guī)范自身的生產(chǎn)行為。加快對(duì)造紙行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的制定工作，加強(qiáng)對(duì)造紙企業(yè)生產(chǎn)各方面的監(jiān)管，適時(shí)修訂和完善現(xiàn)有相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。制定相關(guān)政策以規(guī)范上市造紙企業(yè)的信息披露問(wèn)題，使得造紙企業(yè)的信息披露更加完善。
2. 把地方政府的監(jiān)管成效納入政府績(jī)效考核的范疇。通過(guò)這一舉措，嚴(yán)格規(guī)范政府工作人員的行為，鼓勵(lì)政府工作人員盡職盡責(zé)，切實(shí)做到為人民服務(wù)。加大對(duì)造紙行業(yè)的專項(xiàng)檢查和督查力度，當(dāng)?shù)卣梢择v守當(dāng)?shù)卦旒埰髽I(yè)。政府要加強(qiáng)對(duì)造紙企業(yè)的監(jiān)督、監(jiān)管力度，增加檢查的次數(shù)和規(guī)模，確保造紙企業(yè)合法生產(chǎn)。
3. 加大政府對(duì)企業(yè)的財(cái)政投入，扶持合格的造紙企業(yè)。目前山東省大部分的造紙企業(yè)都是民營(yíng)企業(yè)，在籌集資金上存在一定的困難。國(guó)家明確規(guī)定私有制經(jīng)濟(jì)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，這就要求地方政府應(yīng)加大對(duì)造紙企業(yè)的財(cái)政投入，鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)與科研院所、大專院校的協(xié)作，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和技術(shù)人才，鼓勵(lì)企業(yè)增加對(duì)技術(shù)改造的投入，提高行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益?！渡綎|省造紙工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》要求推行“抓大放小”原則，這就要求政府必須抓好骨干企業(yè)發(fā)展，同時(shí)扶持特色中小企業(yè)快速成長(zhǎng)，搞好與大企業(yè)的配套。政府可以給予優(yōu)秀造紙企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，對(duì)于污染嚴(yán)重，又不注重減排工作的企業(yè)加大稅收征管力度。
4. 加強(qiáng)政府與企業(yè)之間的溝通，注重造紙行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。加強(qiáng)山東造紙行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮造紙行業(yè)協(xié)會(huì)在政府和企業(yè)之間的橋梁作用。行業(yè)協(xié)會(huì)可以參與政府相關(guān)法律規(guī)范的制定，同時(shí)參與行業(yè)內(nèi)部新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)。政府通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，同時(shí)配合政府部門維護(hù)造紙企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，積極反映企業(yè)資金、稅費(fèi)等問(wèn)題，加強(qiáng)行業(yè)統(tǒng)計(jì)工作，推動(dòng)造紙企業(yè)又好又快發(fā)展。
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