【摘要】 環(huán)境審計是國家審計的重要組成部分，大氣污染防治是我國環(huán)境審計新的著力點(diǎn)。本文闡述了我國開展大氣污染防治審計的現(xiàn)狀及成因，針對國家近期出臺的大氣污染防治方面的規(guī)劃，提出從構(gòu)建大氣污染防治審計的全覆蓋，確保國家審計監(jiān)督主體的獨(dú)立性，充分發(fā)揮審計的政策評估作用，多維度、多視角設(shè)定審計重點(diǎn)，重視對環(huán)境空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)充分性、相關(guān)性和可靠性的檢驗，關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域的腐敗問題，確保公眾環(huán)境知情權(quán)等七個方面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)國家審計服務(wù)國家治理。
【關(guān)鍵詞】 國家審計 環(huán)境審計 大氣污染防治
20世紀(jì)中期以來，西方國家記載的12起重大環(huán)境問題公害中，有7起是大氣污染導(dǎo)致。近年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，能源消耗持續(xù)增加，大氣污染形勢嚴(yán)峻，特別是以可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，制定了明確和具體的目標(biāo)，標(biāo)志著我國大氣污染防治進(jìn)入一個全新階段。
一、大氣污染防治審計開展現(xiàn)狀
2009年，審計署在《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見》中提出，要將環(huán)境審計范圍從水環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)展到大氣污染防治。2011年，審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)一步要求加強(qiáng)對大氣污染防治情況的審計。從審計署開展的審計項目和發(fā)布的審計結(jié)果公告看，與大氣污染防治相關(guān)的審計主要有以下三種：
1. 企業(yè)節(jié)能減排審計調(diào)查。主要是基于能源消耗和二氧化硫排放情況的合規(guī)審計，如“41戶中央企業(yè)節(jié)能減排情況審計調(diào)查結(jié)果”（審計結(jié)果公告2009年第6號）、“20個省有關(guān)企業(yè)節(jié)能減排情況審計調(diào)查結(jié)果”（審計結(jié)果公告2011年第11號）。審計調(diào)查內(nèi)容中，與大氣污染防治相關(guān)的方面主要是工業(yè)脫硫設(shè)施建設(shè)削減二氧化硫排放量，淘汰落后產(chǎn)能、節(jié)能技術(shù)改造減少能源消耗。
2. 財政獎勵、補(bǔ)助和補(bǔ)貼項目審計。主要基于獲得財政資金支持的項目的財務(wù)審計和績效審計，如“5044個能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計結(jié)果”（審計結(jié)果公告2013年第25號），審計內(nèi)容與大氣污染防治相關(guān)的方面主要是推廣新能源汽車、淘汰落后產(chǎn)能、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色建筑和供熱計量。
3. 省市長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。主要基于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為該行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的履職情況審計，與大氣污染防治相關(guān)的主要是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中二氧化硫排放總量、氮氧化物排放總量以及城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況等約束性指標(biāo)。
可以看出，審計署還沒有將大氣污染防治審計作為一個單獨(dú)的項目開展審計或?qū)徲嬚{(diào)查，而是作為節(jié)能減排審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和財政審計中的部分審計內(nèi)容加以實(shí)施。從能夠收集到的資料看，有關(guān)獨(dú)立開展的大氣污染防治審計只有“山西省大氣污染防治項目環(huán)境效益審計案例”，以及陜西省開展的“大氣污染防治霧霾治理審計調(diào)查”。
二、未全面開展大氣污染防治審計的原因
1. 環(huán)境審計工作規(guī)劃中對大氣污染防治審計制定的內(nèi)容較少，定位不高。審計署2009年關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見中，對大氣污染防治的重點(diǎn)僅有工業(yè)企業(yè)的廢氣違法排放一項。在審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中，要求重點(diǎn)揭露和查處防治規(guī)劃政策措施不落實(shí)，違規(guī)處置、排放污染物，防治設(shè)施運(yùn)營不正常，嚴(yán)重污染環(huán)境等問題。就上述定位，當(dāng)前大氣污染防治審計的開展模式和審計內(nèi)容是可以滿足的。
2. 國家和各級政府沒有制定系統(tǒng)、全面的大氣污染防治規(guī)劃。國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃、國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃只約束了二氧化硫和氮氧化物排放總量以及重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況，與大氣污染防治相去甚遠(yuǎn)。直到2012年《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、2013年《大氣污染防治行動計劃》的發(fā)布，才較為系統(tǒng)全面地涵蓋了二氧化硫、氮氧化合物、工業(yè)煙粉塵的總排放量及PM10、二氧化硫、二氧化氮、PM2.5年均濃度等。在缺乏大氣污染防治規(guī)劃的情況下，開展大氣污染防治規(guī)劃審計缺乏可衡量的尺度。
3. 大氣污染防治的法律法規(guī)還不完備。我國大氣污染防治相關(guān)法規(guī)的建設(shè)與當(dāng)前大氣污染防治不相適應(yīng)。例如，2000年修訂的大氣污染防治法中主要是酸雨、二氧化硫、燃煤產(chǎn)生的大氣污染、機(jī)動車船排放污染、廢氣、塵和惡臭污染，當(dāng)前社會和公民高度關(guān)注的PM10、PM2.5等的防治只有部門規(guī)章或者技術(shù)規(guī)范，相關(guān)法律法規(guī)還不完備。與《大氣污染防治行動計劃》相配套的工作方案、實(shí)施細(xì)則尚在逐步制定當(dāng)中。
4. 現(xiàn)行的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)掩蓋了空氣污染加重的現(xiàn)實(shí)狀況。我國現(xiàn)行的空氣污染指數(shù)（API）僅包含二氧化硫、二氧化氮和PM10這三個指標(biāo)，污染物濃度限值較寬，不能完全反映空氣污染特征。以該指數(shù)反映的全國站點(diǎn)空氣污染指數(shù)變化自2001年至2010年總體呈下降趨勢，無污染出現(xiàn)的天數(shù)整體上逐年增大。在API評價體系下的首要污染物以PM10為主，這與公眾的直觀感受及實(shí)際空氣質(zhì)量狀況不相符。按照環(huán)保部2012年發(fā)布并將于2016年實(shí)施的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》，將PM2.5、二氧化氮、臭氧等指標(biāo)都列入，在AQI評價方法體系下，現(xiàn)行的API達(dá)標(biāo)指標(biāo)將會出現(xiàn)不同程度的超標(biāo)。
三、全面開展大氣污染防治審計需要注意的問題
1. 構(gòu)建大氣污染防治審計的全覆蓋。在國務(wù)院、省市縣地方政府將大氣污染防治目標(biāo)細(xì)化、責(zé)任明確，規(guī)劃制定、實(shí)施和考評逐步確立之后，大氣污染防治審計應(yīng)盡快列入項目計劃，單獨(dú)實(shí)施。在審計方案制定上，要全面覆蓋大氣污染防治的各種資金，如排污費(fèi)的征收使用、財政投入的節(jié)能減排補(bǔ)助資金、企業(yè)投入的技術(shù)改造資金等等。審計目標(biāo)和范圍的制定要覆蓋國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》，環(huán)保部等三部委印發(fā)的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》以及地方政府制定的實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則。
2. 確保國家審計監(jiān)督主體的獨(dú)立性。大氣污染防治治理的責(zé)任在于各級政府，若按照常規(guī)“同級審”的方式，以甲地政府大氣污染防治審計為例，從審計關(guān)系人看，甲地審計的接受人是甲地政府，甲地審計的執(zhí)行者是甲地審計局，甲地審計的委托者為甲地政府，導(dǎo)致審計客體與委托者重合，會影響審計監(jiān)督的獨(dú)立性。因此，宜采取“上審下”、“交叉審”的方式。
3. 充分發(fā)揮國家審計的政策評估作用。大氣污染問題是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中典型的“外部性”不經(jīng)濟(jì)問題，該問題需要政府以法律法規(guī)，管制性、指導(dǎo)性行政措施以及經(jīng)濟(jì)措施來予以糾正。這些有關(guān)大氣污染防治政策的政策導(dǎo)向作用、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、具體實(shí)施效果、存在的問題等，需要通過審計來進(jìn)行客觀公正的政策評估、績效評價。國家審計在完成大氣污染防治的政策、制度、執(zhí)行等合規(guī)性審計的同時，還要進(jìn)一步做好績效審計，建立審計分析評價指標(biāo)體系，從大氣防治政策的效益、效果和效率等角度出發(fā)，做好政策評估和建議。
4. 多維度、多視角設(shè)定審計重點(diǎn)。結(jié)合《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，從“三個地區(qū)”、“十個城市群”等重點(diǎn)區(qū)域選擇審計實(shí)施對象；《大氣污染防治行動計劃》中從社會關(guān)注度高、危害性大的空氣污染物因子、污染物來源開展審計；從各地的大氣防治污染責(zé)任書明確的目標(biāo)、地方政府制定的防治行動計劃實(shí)施細(xì)則，結(jié)合大氣污染治理的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控特點(diǎn)選定審計區(qū)域。
5. 重視對環(huán)境空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)充分性、相關(guān)性和可靠性的檢驗。全國環(huán)境統(tǒng)計公報顯示，截至2012年底全國環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)3 189個，這些監(jiān)測點(diǎn)位形成的數(shù)據(jù)是審計判斷大氣污染防治效果的基礎(chǔ)之一。審計人員在運(yùn)用這些數(shù)據(jù)時，要按照數(shù)據(jù)對信息重要程度、證明力的強(qiáng)度和數(shù)據(jù)運(yùn)用風(fēng)險進(jìn)行評估，通過對信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)質(zhì)量的分析、測試、驗證，檢測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。在確定數(shù)據(jù)充分性、相關(guān)性和可靠性之后，才能運(yùn)用于審計評價。
6. 關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域的腐敗問題。2013年，世界最高審計機(jī)關(guān)環(huán)境審計工作組發(fā)布《環(huán)保資源審計應(yīng)對舞弊和腐敗問題指導(dǎo)意見》，認(rèn)為該領(lǐng)域的腐敗問題導(dǎo)致的環(huán)境污染后果是嚴(yán)重的。從我國環(huán)保領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象看，由于行政權(quán)力缺乏約束，加之環(huán)保領(lǐng)域特有的行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)壁壘和信息不對稱，腐敗多發(fā)于污染治理設(shè)施運(yùn)行、建設(shè)項目“三同時”前置審批、排污費(fèi)征收與排污許可證發(fā)放、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法等環(huán)節(jié)，這需要在大氣污染防治審計中加以重視。
7. 信息公開，確保公眾環(huán)境知情權(quán)。公眾享有環(huán)境知情權(quán)，政府環(huán)境信息公開是對公眾環(huán)境知情權(quán)的回應(yīng)。大氣污染防治審計結(jié)果公告應(yīng)在以往環(huán)境審計公告例行內(nèi)容的基礎(chǔ)上，針對我國在2016年前使用API評價空氣質(zhì)量，導(dǎo)致API提供的空氣質(zhì)量信息與公眾直觀感受以及實(shí)際空氣質(zhì)量狀況不相符的特殊情況，對PM10、PM2.5等指標(biāo)進(jìn)行披露，或者提前引入AQI評價方法體系，確保公眾的環(huán)境知情權(quán)。
主要參考文獻(xiàn)
1. 陳正興主編.環(huán)境審計.北京：中國審計出版社，2001
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3. 左睿，俞雅乖.低碳經(jīng)濟(jì)背景下環(huán)境審計的框架重塑和演進(jìn)方向.財會月刊，2012；12
【作 者】
余成鯤
【作者單位】
（審計署駐成都特派員辦事處 成都 610041）
