1995年，全球治理委員會于在一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告提出，治理是指各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。基于上述論述，作為高校內(nèi)部治理的重要一環(huán)內(nèi)部監(jiān)督是否在高校治理中發(fā)揮重要作用，監(jiān)督體系內(nèi)是否實現(xiàn)了資源的最優(yōu)整合，產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)，勢必會對高校監(jiān)督機制的相關(guān)理論和實踐產(chǎn)生深遠影響。基于此，本文首先探討高校內(nèi)部監(jiān)督機制現(xiàn)狀以及機制各要素的差異，在此基礎(chǔ)上討論了高校內(nèi)部監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)，最后，探討高校內(nèi)部監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)在高校治理中的實現(xiàn)路徑，為監(jiān)督實務(wù)提供理論指導(dǎo)，促進各監(jiān)督部門在高校治理中發(fā)揮積極作用。
一、 高校治理中內(nèi)部監(jiān)督機制的現(xiàn)狀
“國家治理”論的目標是更好地治理國家，“國家治理”論是指不完全契約下的代理理論，國家監(jiān)督機制應(yīng)當是國家治理的重要組成部分（譚勁松，2011）。近幾年來，政府的全能假定和對公務(wù)人員的利他性假定，因部分政府失靈而遭到諷刺與否定，取而代之的是有限理性和利已假定，政府因此全面轉(zhuǎn)型：由全能政府、權(quán)力政府、規(guī)制型政府向有限政府、資任政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而監(jiān)督在這個過程中扮演了向社會公眾傳遞信息，并以此提高政府透明度、重塑政府形象的角色。借鑒“國家治理”的理論，我們認為，高校內(nèi)部監(jiān)督機制既是高校治理機制的一部分，又能促進其他治理機制發(fā)揮作用，其本質(zhì)是高校治理的重要組成部分。享受權(quán)力的人，理應(yīng)負有責任，要使擁有權(quán)力的人承擔責任，必須對責任履行進行監(jiān)督（李金華，2004）。政府將稅收以預(yù)算撥款的形式分配給高校使用，根據(jù)成本效益原則，高校有責任實現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費效益的最大化。高校的責任至少包括政治責任、經(jīng)濟責任、行政責任和社會責任等。政治責任主要表現(xiàn)為校園的和諧與穩(wěn)定，經(jīng)濟責任主要表現(xiàn)在預(yù)算經(jīng)費的執(zhí)行與效益以及經(jīng)濟職責的履行情況；行政責任主要表現(xiàn)在管理的合法、合規(guī)性、科學性、民主性等方面；社會責任主要表現(xiàn)為向社會提供了高質(zhì)量的人才、推動了社會科技創(chuàng)新和社會進步等方面。目前，在高校內(nèi)部，大多實行的是校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，基于不完全契約下的代理理論，校長與副校長之間、副校長與職能部門及院系之間屬于委托代理關(guān)系，高校治理中存在的主要問題表現(xiàn)為上述代理關(guān)系而產(chǎn)生的代理沖突，而高校的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)在高校內(nèi)部治理中主要是緩解這種代理沖突。具體治理結(jié)構(gòu)如下圖1
從圖1中我們可以看出，作為高校內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的紀律、監(jiān)察和審計在高校治理中扮演著非常重要的作用，同時也是高校治理中的重要一環(huán)。
二、高校內(nèi)部監(jiān)督機制各要素的差異
通過觀察高校內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀，同為高校監(jiān)督機構(gòu)的三個部門各自的監(jiān)督機制是否一致，是否可以進一步整合，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)？為此，我們對高校不同監(jiān)督部門監(jiān)督機制各要素進行了比較，如下表1
表 1 高校不同監(jiān)督部門監(jiān)督機制各要素的比較
紀委
監(jiān)察室
內(nèi)部審計
本質(zhì)
黨內(nèi)監(jiān)督
行政監(jiān)督
經(jīng)濟監(jiān)督
目標
黨紀、黨規(guī)的遵循情況，預(yù)防及反腐情況
監(jiān)察對象貫徹國家政策、法律、法規(guī)和違反政紀的行為
經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性
對象
單位內(nèi)部的黨組織及黨員
國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及個人
單位內(nèi)部的組織及個人
范圍
政治、經(jīng)濟
法律、經(jīng)濟
法律、經(jīng)濟
職能或功能
監(jiān)督與預(yù)防
監(jiān)督與懲處
監(jiān)督、評價、服務(wù)
表 1 比較了校紀委、校監(jiān)督室和內(nèi)部審計的理論基礎(chǔ)、本質(zhì)、目標、對象、范圍和職能。首先，就監(jiān)督本質(zhì)而言，紀委監(jiān)督的本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督，理 論基礎(chǔ)為受托責任觀，認為黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生于受托責任關(guān)系，為委托人（校黨委）提供黨內(nèi)監(jiān)督服務(wù)，監(jiān)督受托人（各級黨組織及個人）的政治責任履行情況。監(jiān)察室監(jiān)督的本質(zhì)是行政監(jiān)督，理論基礎(chǔ)為受托責任觀，認為受托的不僅包括行政責任，還包括社會責任。同時，行政監(jiān)察要積極地促進受托責任人（學校各二級單位）更好地履行受托責任。內(nèi)部審計的本質(zhì)是經(jīng)濟監(jiān)督，理論基礎(chǔ)則是不完全契約下的代理理論，審計的目的是控制契約不完全下的代理問題，同時高校內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)對高校經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行監(jiān)督，促進本單位內(nèi)部規(guī)范管理，提高經(jīng)濟效益，實現(xiàn)學校的辦學目標。
其次，就監(jiān)督目標而言，紀委的監(jiān)督主要是實現(xiàn)黨內(nèi)各組織及個人認真遵守黨紀、黨規(guī)，預(yù)防、揭露和抵御黨內(nèi)的腐敗問題，促進黨組織的廉政建設(shè)；監(jiān)察室的監(jiān)督主要是對采用”預(yù)防為主，懲處為輔”的方式，實現(xiàn)監(jiān)察對象認真貫徹并遵守國家制定的政策、法律、法規(guī)，以辦出政治民主、校園和諧、人民滿意的大學；內(nèi)部審計部門的監(jiān)督主要是通過對高校經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行審查，揭露經(jīng)濟活動中存在的問題，提出有針對性的審計意見或?qū)徲嫿ㄔO(shè)，達到規(guī)范內(nèi)部管理，提高效益，為社會提供高質(zhì)量的專業(yè)人才和科技創(chuàng)新產(chǎn)品，推動社會的文明與進步。
再次，就監(jiān)督對象與范圍而言，紀委監(jiān)督的對象最窄，僅局限黨員，監(jiān)督的范圍主要為黨員的政治責任和經(jīng)濟責任的履行情況；監(jiān)察室監(jiān)督的對象次之，為國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及個人（主要為公職人員），監(jiān)督的范圍主要是合法性和合規(guī)性監(jiān)督；而內(nèi)部審計部門監(jiān)督的范圍最寬為參與學校經(jīng)濟活動的個人，監(jiān)督的范圍 面較廣，包括合法性、合規(guī)性、真實性和效益性。
最后，就監(jiān)督職能而言，紀委的監(jiān)督職能主要是以預(yù)防為主，監(jiān)督為輔，監(jiān)察室的監(jiān)督職能主要是監(jiān)督為主、懲處為輔，而內(nèi)部審計部門的監(jiān)督職能包括監(jiān)督、評價和服務(wù)，職能較前二者而言要寬廣得多。
從上述高校內(nèi)部監(jiān)督機制各要素的比較我們不難看出，各監(jiān)督部門在監(jiān)督機制的各要素上有許多重疊的地方，如果我們能對各部門的監(jiān)督機制中的各要素進行合理的整合，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，勢必會對高校的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制的未來發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。
三、高校內(nèi)部監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)
協(xié)同效應(yīng)又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的組分相加或調(diào)配在一起，所產(chǎn)生的作用大于各種組分單獨應(yīng)用時作用的總和。監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)主要指的是協(xié)同給高校治理在效率方面帶來的變化及效率的提高所產(chǎn)生的效益。如果協(xié)同監(jiān)督部門的監(jiān)督效率不同，在監(jiān)督效率高的部門與監(jiān)督效率不高的部門協(xié)同之后，低效率部門的監(jiān)督效率得以提高，這就是所謂的監(jiān)督協(xié)同效應(yīng)。
就高校而言，監(jiān)督協(xié)同效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、節(jié)約經(jīng)費。通過監(jiān)督協(xié)同，實現(xiàn)高校內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的有機整合，可以大大減少監(jiān)督機構(gòu)的辦公費和專項經(jīng)費，例，紀律接到舉報某單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟問題，而審計部門剛好也接受組織部門的委托對該領(lǐng)導(dǎo)進行經(jīng)濟責任審計，通過監(jiān)督機構(gòu)的協(xié)同，可以將監(jiān)督項目進行并項，從而節(jié)約項目經(jīng)費。
2、提高監(jiān)督效率。高校紀委和監(jiān)察室的監(jiān)督人員通常具備較強的法律和政策等相關(guān)專業(yè)知識，高校內(nèi)部審計機構(gòu)的審計人員則住住具備較強的會計、審計、經(jīng)濟等相關(guān)專業(yè)知識，因此，紀委監(jiān)察辦案時通常需要審計人員協(xié)同，而內(nèi)部審計人員要開展審計項目，同樣也需要紀委監(jiān)察提供相應(yīng)的線索，以明確審計重點，防范審計風險，故各監(jiān)督機構(gòu)實行協(xié)同時，其監(jiān)督人員可以相互學習，取長補短，提高監(jiān)督效率。
3、監(jiān)督成果共享
在高校各內(nèi)部監(jiān)督部門中，由于各自的監(jiān)督范圍存在一定的差異，由于工作性質(zhì)或出于保密，習慣上不愿意拿出自己監(jiān)督成果與大家分享，即存在成果共享的“習慣性防護機制”。針對該問題，可以通過建立相應(yīng)的溝通和協(xié)調(diào)機制，使監(jiān)督人員按一定的工作原則和程序參與到監(jiān)督成果的共享過程中，通過相互借鑒、相互溝通實現(xiàn)監(jiān)督成果的共享。
4、充分利用過剩的監(jiān)督資源。
如果高校某一監(jiān)督部門內(nèi)有一支高效率的監(jiān)督隊伍，其一般監(jiān)督能力和專業(yè)能力超過了自身日常的管理要求，該監(jiān)督部門便可以通過向效率較低的監(jiān)督部門借出人員來使其過剩的監(jiān)督資源得以充分利用，以實現(xiàn)監(jiān)督協(xié)同效應(yīng)，如果監(jiān)督低效部門如果通過直接增加監(jiān)督人員或監(jiān)督投入，以改善自身的監(jiān)督效率是不充分的或者說是不現(xiàn)實的，因為受監(jiān)督機構(gòu)人員編制和監(jiān)督人員成長的限制，無法保證一個監(jiān)督低效的部門能夠在短期內(nèi)迅速發(fā)展其監(jiān)督能力，形成一支有效的監(jiān)督隊伍。
監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)對高校治理的日趨完善有重要作用，因此它成為“治善”高校的重要動機和協(xié)同后要實現(xiàn)的首要目標。
四、協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)路徑
高校內(nèi)部監(jiān)督主要目標是為高校治理服務(wù)，維護師生的根本利益，辦出人民滿意的大學。我們認為，在高校治理與監(jiān)督方面，高校監(jiān)督機制的協(xié)同應(yīng)當堅持以各方滿意為中心，尤其是學生與職工滿意為中心，以減熵為結(jié)果導(dǎo)向，運用預(yù)防、監(jiān)督、懲處、評價及服務(wù)等職能，以實現(xiàn)監(jiān)督責任、評價業(yè)務(wù)效率、維護法律效用、提高高校行政透明度為工作方向，協(xié)同形成合力，向各方傳遞客觀信息，以此達到減少不信任感、提高共同利益認同感，使機構(gòu)運轉(zhuǎn)更加高效，最終達到高校的辦學目標：為社會輸送高質(zhì)量人才，并以此推動社會進步。如圖2
圖2高校監(jiān)督機制協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)路徑
（一）堅持以各方滿意，尤其是師生滿意度為中心
根據(jù)共同體說，國家其實就是公民以法律為契約組成的利益共同體，而國家治理的終極目標也正是基于此出發(fā)，服務(wù)最大多數(shù)公民更好地追求其目標，按照最大多數(shù)人的追求為原則來履行職能。由此可以推論，在以學生與職工為主體的高校治理中，高校監(jiān)督部門在實現(xiàn)協(xié)同時，應(yīng)當重點關(guān)注學生與職工密切相關(guān)的問題，發(fā)揮職能效用，促進高效行政的建立，以最大多數(shù)學生與職工的利益與滿意度最大化作為工作導(dǎo)向。
（二）以減熵為結(jié)果導(dǎo)向
熵是用來描述、表征體系混亂度的函數(shù)，傳播學中表示情境的不確定性和無組織性的程度。就監(jiān)督本質(zhì)來說，只提供信息，而并不創(chuàng)造價值。但由于監(jiān)督的存在，其提供的公允、不偏向任何一方的信息大大地減少信息提供方與使用方的信息不對稱，從而提高了管理效率，間接創(chuàng)造了價值。盡管高校各監(jiān)督部門在職能的側(cè)重略有不同，但是其本質(zhì)都是以提供“公允、不偏向任何一方的信息”來消除經(jīng)濟活動中的“雜音”，使各方清楚明白地了解這些活動的來龍去脈，以達到減熵的結(jié)果。再則，信任危機導(dǎo)致的立場對立成為了擺在高校治理面前的最大阻礙。根據(jù)信號傳遞理論，信任危機源自信息不對稱，如同公司治理一樣，當某些信息沒有得到及時或由權(quán)威機構(gòu)披露時，高校的大多數(shù)師生往往會把它當做壞消息，而在利益共同的基本前提下，其自然會認為自身的利益受到了損害，從而陷入更加不信任的惡性循環(huán)。因此，高校監(jiān)督的工作成果無論是基于避免被誤認為壞消息還是為了建立共識、達成互信，都要本著“以正視聽”的減熵結(jié)果導(dǎo)向。
（三）充分運用高校內(nèi)部審計的監(jiān)督、評價及服務(wù)職能
盡管審計的職能在不斷的完善、豐富，但“審計的主要職能是對經(jīng)濟活動的監(jiān)督、評價及服務(wù)”的“三職能論”依然是主流觀點。廖洪等（2002）認為，由于現(xiàn)實環(huán)境的因素，內(nèi)部審計更加側(cè)重于經(jīng)濟評價；因此，從高校內(nèi)部治理的角度出發(fā)，高校內(nèi)部審計同樣不能局限于監(jiān)督職能，而應(yīng)充分發(fā)揮審計的評價與服務(wù)職能。因此，我們認為，高校審計在與其他監(jiān)督部門進行協(xié)同時，應(yīng)當重點關(guān)注師生密切相關(guān)的問題——行政透明、權(quán)力腐敗、師生利益。當然，這也是最能發(fā)揮審計效率、起到事半功倍效果的工作方法。
（四）以實現(xiàn)監(jiān)督責任、評價業(yè)務(wù)效率、維護法律效用、提高行政透明度為工作方向
1、監(jiān)督政治責任、行政責任、經(jīng)濟責任和社會責任
權(quán)責對等，是實現(xiàn)監(jiān)督行政責任工作的出發(fā)點。就我國大部分高校的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”組織架構(gòu)來，政治責任、經(jīng)濟責任、行政責任與社會責任之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。顯然，要處理好這些聯(lián)系，實行監(jiān)督的職能，僅僅依靠內(nèi)部審計部門一己之力是無法完成的，這還需要紀委與監(jiān)察等部門或機構(gòu)力量的協(xié)同與聯(lián)動，才能使各項監(jiān)督責任工作落到實處：監(jiān)察部門負責對公職人員進行監(jiān)督與評價；紀檢部門負責黨員干部的紀律規(guī)范與紀律考核；審計部門對經(jīng)濟活動進行監(jiān)督評價和鑒證，并將所形成的信息傳遞給紀檢、監(jiān)察部門，兩部門也以此作為其工作開展的依據(jù)。通過對上述流程的執(zhí)行，不僅能使經(jīng)濟責任、政治責任與行政責任、社會責任可以得到全面的監(jiān)督，同時也能對相關(guān)人員依法依規(guī)進行責任追究，使監(jiān)督行政責任工作“長出牙齒”、形成威懾作用，倒逼行政主動承擔應(yīng)付的責任。
2、評價業(yè)務(wù)效率
廣義上的評價業(yè)務(wù)效率不僅包括資金的使用效率，還應(yīng)當包括行政機構(gòu)的服務(wù)效率與其所制定的規(guī)章制度的有效性和適應(yīng)性。從高校監(jiān)督部門的監(jiān)督對象和范圍我們發(fā)現(xiàn)有許多重疊的地方，可以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。
首先，評價資金的使用效率重點是對財政預(yù)算或事業(yè)收入的使用效率的評價。由于這部分資金的使用，往往存在嚴重的信息不對稱，即一般學生或職工對這些資金如何使用并無話語權(quán)，這自然也難有在互信的前提下溝通、協(xié)商或達成共識。通過對財政預(yù)算或事業(yè)收入的使用效率的評價，不僅能發(fā)現(xiàn)資金使用中出現(xiàn)的問題，追究相關(guān)人員的責任、評價行政機構(gòu)經(jīng)濟責任的履行情況；同樣有助于落實高校師生的知情權(quán)，為互相信任與相互認同打下基礎(chǔ)。其次，評價行政機構(gòu)的服務(wù)效率，可以為其提供一個公允的度量，以此提高行政機構(gòu)的辦事效率。最后，評價行政機構(gòu)所制定的規(guī)章制度的有效性和適應(yīng)性，重點是及時地披露高校治理中的制度性或政策性的問題或缺陷，其實質(zhì)是高校監(jiān)督作為高校治理的重要部分，行使建議權(quán)、發(fā)揮免疫功能的一種體現(xiàn)。
3、促進學校民主決策，維護法律效用，
高校監(jiān)督部門協(xié)同為師生監(jiān)督、建議獻策提供信息，促進民主監(jiān)督。首先，高校監(jiān)督各方應(yīng)協(xié)同公開監(jiān)督信息，有利于保障學校師生對各職能部門及單位各項責任履行的知情權(quán)，促進師生對學校財政收支的監(jiān)督。其次，各監(jiān)督部門應(yīng)協(xié)同促進學校預(yù)算民主和經(jīng)濟決策科學民主方面發(fā)揮監(jiān)督作用。高校預(yù)算是控制各項支出的重要工具，而預(yù)算民主是保證各項經(jīng)費合理使用的重要手段。因此，高校監(jiān)督部門應(yīng)加強協(xié)同，獨立客觀評價學校預(yù)算，充分發(fā)揮預(yù)算中的民主監(jiān)督。另外，監(jiān)督部門通過協(xié)同監(jiān)督重大決策過程中的民主程度，提高重大決策的透明度。法律的強制性和平等性，既是對高校行政機構(gòu)權(quán)責利的劃定、也是高校治理穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)，同時，亦是規(guī)定參與各方權(quán)責利行使、履行的行動指南。高校監(jiān)督部門可以協(xié)同維護法律的效應(yīng)，通過預(yù)算執(zhí)行情況審計、經(jīng)濟責任審計、查實各類舉報等監(jiān)督項目來揭露不嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)的行為，協(xié)同懲處違法亂紀行為，促進校園的法制建設(shè)。
4．提高行政透明度
首先，高校各監(jiān)督部門應(yīng)協(xié)同加強信息披露的力度和質(zhì)量，包括審計結(jié)果公告范圍與內(nèi)容、信訪查實的結(jié)果、案件處理處罰的結(jié)果等。與此同時，必須加大監(jiān)督信息的宣傳力度，以實際的監(jiān)督成效來引起全校師生的關(guān)注。對于典型案例，應(yīng)重點予以報道，形成一定的震懾力，達到警示和預(yù)防的目的。其次，各監(jiān)督部門及協(xié)同促進學校預(yù)算透明度的提高。內(nèi)部審計可以發(fā)揮審計的專業(yè)特長，對學校一級和二級財務(wù)的預(yù)算執(zhí)行及決算情況進行監(jiān)督評價，聚集學校各方力量來對預(yù)算進行監(jiān)督，提高預(yù)算的透明度。最后，審計及協(xié)同監(jiān)察部門對行政及院系的政務(wù)公開水平進行監(jiān)督和評價，以此推動學校政務(wù)的公開透明。
四、展望
上述的討論容易讓我們對高校監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)生樂觀和無恨憧憬，但是，作為一個新的視角，高校監(jiān)督機制的協(xié)同還有許多不足和需要探究的地方。首先，高校各監(jiān)督部門的協(xié)同的理論基礎(chǔ)是基于不完全契約下的委托代理理論，這與高校的行政化管理現(xiàn)狀存在較大差異，因此研究高校如何去行政化問題顯得尤為重要。其次，“高校治理論”極大地拓展了高校監(jiān)督的功能，使高校內(nèi)部監(jiān)督的重要性提升到了新的高度，現(xiàn)有高校監(jiān)督體制很難滿足高校治理的需要。再次，高校監(jiān)督機制的協(xié)同效應(yīng)讓高校監(jiān)督人員的工作變得更為重要，但同時責任重大。如何創(chuàng)新監(jiān)督協(xié)同模式和方法，應(yīng)對高校治理的要求，仍將是高校監(jiān)督機制協(xié)同效應(yīng)研究的重點。最后，高校監(jiān)督協(xié)同促進高校治理機制運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于提高師生的滿意度，辦出人民滿意的大學，而監(jiān)督協(xié)同如何提升各方的滿意度，將是高校監(jiān)督機制的研究重點。
（作者馮來強單位：吉首大學審計處）
