當(dāng)前，我國大多數(shù)高等院校，一方面，正迎接著如何改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)高校治理，加快創(chuàng)建現(xiàn)代化大學(xué)步伐的浪潮；另一方面，正面臨著權(quán)力腐敗滋生、經(jīng)濟(jì)案件不斷等現(xiàn)實(shí)問題的考驗(yàn)，高校已非昔日中所說的“一塊凈土”，這意味著高校反腐倡廉日趨緊迫而任重道遠(yuǎn)。眾所周知，高校內(nèi)部審計(jì)，無論是在改進(jìn)高校治理和加強(qiáng)高校管理方面，還是在推進(jìn)反腐倡廉和加強(qiáng)干部管理方面，都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮獨(dú)特不可替代的重要作用。由此，高校審計(jì)正如火如荼開展，審計(jì)效能與作用亦越來越明顯。同時(shí)，高校審計(jì)也面臨著一些困惑與困境，如存在“屢審屢犯”、“審計(jì)執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)問題，直接影響高校審計(jì)力度及其作用。究其原因，現(xiàn)實(shí)中存在的諸如“只審計(jì)而不問責(zé)”、“只問責(zé)而不究責(zé)”等現(xiàn)象，表明“審計(jì)問責(zé)”的重要性與緊迫性。因此，高校創(chuàng)建審計(jì)問責(zé)機(jī)制，大力推行審計(jì)問責(zé)，提高審計(jì)效能，進(jìn)而改進(jìn)高校治理和促進(jìn)反腐倡廉，這是眾望所歸的發(fā)展趨勢。那么，如何創(chuàng)建高校審計(jì)問責(zé)機(jī)制，則理所當(dāng)然成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界與實(shí)踐中亟待研究和解決的重要課題?；诖?，本文著力于從“為何問責(zé)、憑何問責(zé)、由誰問責(zé)、向誰問責(zé)、問什么責(zé)、如何問責(zé)”等六重具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的理論命題，展開研究并提出具體構(gòu)想。
一、為何問責(zé)：明確審計(jì)問責(zé)目標(biāo)
“為何問責(zé)”，旨在解決審計(jì)問責(zé)目標(biāo)問題，即高校為什么要推行審計(jì)問責(zé)，其問責(zé)目標(biāo)是什么。這既是高校推行審計(jì)問責(zé)需要回答的首要問題，也是創(chuàng)建高校審計(jì)問責(zé)機(jī)制不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。審計(jì)實(shí)踐中經(jīng)常遇到“審計(jì)難、執(zhí)行更難”、“屢審屢犯”等困境。究其原因，這與“審而不責(zé)”、“責(zé)而不究”等現(xiàn)實(shí)問題密不可分。由此可見，高校創(chuàng)建審計(jì)問責(zé)機(jī)制并切實(shí)推行審計(jì)問責(zé)的重大現(xiàn)實(shí)意義，也寓含了審計(jì)問責(zé)目標(biāo)所在——為什么要審計(jì)問責(zé)。本文認(rèn)為，遵循層層遞進(jìn)的邏輯關(guān)系與順序，審計(jì)問責(zé)目標(biāo)可分為三個(gè)層級，即：“追究責(zé)任” 是初級目標(biāo)，“增強(qiáng)免疫力”是中級目標(biāo)，“促進(jìn)有為”是高級目標(biāo)。不難發(fā)現(xiàn)，該目標(biāo)層級實(shí)際上反映審計(jì)問責(zé)目標(biāo)具有 “治標(biāo)——治本——治人”這樣一種邏輯關(guān)系。
“追究責(zé)任”，即追究責(zé)任人應(yīng)當(dāng)負(fù)有的直接責(zé)任、主管責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。追究責(zé)任人責(zé)任，這是高校推行審計(jì)問責(zé)必須堅(jiān)持做到的首要前提，也是最基本而現(xiàn)實(shí)的，反之審計(jì)問責(zé)無從談起，因而是審計(jì)問責(zé)的初級目標(biāo)。正如審計(jì)不是為了審計(jì)而審計(jì)一樣，審計(jì)問責(zé)也不是僅僅為了問責(zé)而問責(zé)。根據(jù)審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”，審計(jì)目的是提高單位免疫能力和個(gè)人防腐抗腐能力，尤其是通過審計(jì)問責(zé)確保充分實(shí)現(xiàn)，以增強(qiáng)單位和個(gè)人的自身“免疫力”，即實(shí)現(xiàn)審計(jì)問責(zé)的中級目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，我們結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目的——監(jiān)督管理人（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部），不妨遵循一般遞進(jìn)式延伸分析，進(jìn)而邏輯性地獲得更深一步認(rèn)知：監(jiān)督管理人是為了提高人，進(jìn)而促其更有作為，即通過審計(jì)問責(zé)促使人（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部）更加進(jìn)取有作為，以最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)問責(zé)的高級目標(biāo)——治人。
二、憑何問責(zé)：制定審計(jì)問責(zé)依據(jù)
“憑何問責(zé)”，即審計(jì)憑什么可以進(jìn)行問責(zé)，審計(jì)問責(zé)需要具備或制定的依據(jù)是什么。本文認(rèn)為，審計(jì)問責(zé)依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面：立項(xiàng)依據(jù)、評判依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，并分別表明和解釋審計(jì)問責(zé)依據(jù)具有必然性、應(yīng)然性和實(shí)然性。
立項(xiàng)依據(jù)，這是審計(jì)問責(zé)立項(xiàng)最根本的依據(jù)，一般是指審計(jì)問責(zé)立項(xiàng)中的法律法規(guī)，其所居層次最高。就高校審計(jì)而言，通常有《中華人民共和國審計(jì)法》、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等國家法律法規(guī)；《湖南省內(nèi)部審計(jì)辦法》、《湖南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等省市地方法規(guī)，以及高校自身制定的如《某高校審計(jì)問責(zé)實(shí)施辦法》、《某高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究實(shí)施辦法》等高校規(guī)章制度。一般來說，這些法律法規(guī)制度具有強(qiáng)制性及嚴(yán)肅性。因此，審計(jì)問責(zé)的立項(xiàng)依據(jù)具有必然性。評判依據(jù)，亦稱價(jià)值依據(jù)，即判定責(zé)任人有無責(zé)任、有何責(zé)任及其責(zé)任大小的客觀標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)值評判尺度，通常是指有關(guān)責(zé)任評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定辦法等評判標(biāo)準(zhǔn)，它們用來衡量事項(xiàng)（經(jīng)濟(jì)活動）應(yīng)該如何，表明審計(jì)問責(zé)的評判依據(jù)具有應(yīng)然性。審計(jì)問責(zé)是基于既定事實(shí)，即必須以事實(shí)為客觀基礎(chǔ)，也體現(xiàn)審計(jì)問責(zé)必須堅(jiān)持“實(shí)事求是”原則，反映審計(jì)問責(zé)的事實(shí)依據(jù)具有實(shí)然性。
綜上所述，高校審計(jì)問責(zé)應(yīng)當(dāng)綜合三種依據(jù): 審計(jì)問責(zé)的立項(xiàng)法規(guī)依據(jù)、評判價(jià)值依據(jù)及行為本身的事實(shí)依據(jù)。 實(shí)施審計(jì)問責(zé)時(shí)，不僅要看責(zé)任行為主體實(shí)際上做了什么，還要看其行為主體實(shí)際后果情況。只有這樣，才能體現(xiàn)審計(jì)問責(zé)中“價(jià)值”與“事實(shí)”與“法治”的結(jié)合，體現(xiàn)從“應(yīng)然”到“實(shí)然”再到“必然”的發(fā)展理論。
三、由誰問責(zé)：明確審計(jì)問責(zé)主體
“由誰問責(zé)”，旨在解決審計(jì)問責(zé)主體問題，即在審計(jì)中出現(xiàn)問責(zé)事由時(shí)，誰來依照法規(guī)追究責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。從當(dāng)前高校審計(jì)現(xiàn)狀來看，并考慮對審計(jì)問責(zé)機(jī)制的影響程度，要明確審計(jì)問責(zé)主體，可以分審計(jì)問責(zé)發(fā)起主體和審計(jì)問責(zé)決定主體兩個(gè)層面進(jìn)行。其中，前者為問責(zé)程序的啟動提供線索來源，后者則主導(dǎo)整個(gè)問責(zé)過程并保證問責(zé)機(jī)制的順利運(yùn)行。
審計(jì)問責(zé)發(fā)起主體，是指當(dāng)問責(zé)事由出現(xiàn)時(shí)，有權(quán)力有義務(wù)向問責(zé)決定主體提出問責(zé)申請（建議）的組織（機(jī)構(gòu)）或個(gè)人。換而言之，審計(jì)問責(zé)發(fā)起主體是為問責(zé)程序的正式啟動，提供問責(zé)線索來源及事實(shí)證據(jù)。在高校中，審計(jì)問責(zé)發(fā)起主體通常是審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員；也可以是最先源于其他職能部門及廣大教職員工，在他們向?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)反映情況和提夠線索后，再經(jīng)審計(jì)人員取證整理繼而發(fā)起審計(jì)問責(zé)。因此，本文廣義地認(rèn)為，審計(jì)問責(zé)發(fā)起主體可以是全校教職工乃至更多的人。
審計(jì)問責(zé)決定主體，是指在問責(zé)發(fā)起主體提出問責(zé)申請（建議）后，有權(quán)力有義務(wù)審查是否需要正式啟動問責(zé)程序，以及作出最終問責(zé)決定的機(jī)構(gòu)及人員（領(lǐng)導(dǎo)）。審計(jì)問責(zé)決定主體是整個(gè)問責(zé)程序中的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，也是實(shí)施問責(zé)程序進(jìn)行問責(zé)的執(zhí)行者和作出問責(zé)決定的終極者。就高校本身而言，審計(jì)問責(zé)決定主體，通常是高校校級領(lǐng)導(dǎo)及紀(jì)檢監(jiān)察部門（按規(guī)章制度或經(jīng)授權(quán)）。
四、對誰問責(zé)：界定審計(jì)問責(zé)對象
“向誰問責(zé)”，就是要解決誰是被追究責(zé)任人的問題，即如何界定審計(jì)問責(zé)對象。根據(jù) 《中華人民共和國審計(jì)法》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)規(guī)定》等法律法規(guī)，高校審計(jì)監(jiān)督的對象是本單位所屬機(jī)構(gòu)（二級單位）及其主要負(fù)責(zé)人和當(dāng)事人，這意味著高校審計(jì)問責(zé)應(yīng)當(dāng)既針對“單位”又涉及“人”，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直指各二級單位的“負(fù)責(zé)人”及相關(guān)“當(dāng)事人”。然而，“人”是單位違規(guī)的根源，歸根結(jié)底要落實(shí)到人。若審計(jì)問責(zé)不解決向“人”問責(zé)的問題，則對單位（機(jī)構(gòu)）的問責(zé)效果勢必深受影響或收效甚微。 因此，高校審計(jì)問責(zé)的對象包括各二級單位（機(jī)構(gòu)）及其負(fù)責(zé)人和相關(guān)當(dāng)事人，最終集中體現(xiàn)為“人”。
五、問什么責(zé)：完善審計(jì)問責(zé)內(nèi)容
要完善審計(jì)問責(zé)內(nèi)容，本文認(rèn)為，可以從兩種視角獲得更豐富更深刻的認(rèn)知，即從審計(jì)（業(yè)務(wù)）類型和審計(jì)目標(biāo)兩角度進(jìn)行剖析。眾所周知，根據(jù)受托責(zé)任理論，審計(jì)產(chǎn)生的根本動因是受托責(zé)任關(guān)系。換而言之，審計(jì)是基于問責(zé)而誕生。因此，審計(jì)問責(zé)內(nèi)容取決于受托責(zé)任關(guān)系。受托責(zé)任關(guān)系的自然演變，導(dǎo)致多種審計(jì)業(yè)務(wù)類型的誕生，繼而衍生并豐富審計(jì)問責(zé)內(nèi)容。目前，高校審計(jì)業(yè)務(wù)類型，從其審計(jì)內(nèi)容來劃分,主要存在財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行情況與決算審計(jì)、工程預(yù)結(jié)算審計(jì)及綜合審計(jì)等類型。因此，相應(yīng)地，審計(jì)問責(zé)內(nèi)容通常在這些審計(jì)類型中得以具體反映和相應(yīng)體現(xiàn)。
另外，從審計(jì)目標(biāo)角度來看，審計(jì)是為了評價(jià)受托責(zé)任履行情況或解除受托責(zé)任。具體來說，審計(jì)目標(biāo)具體體現(xiàn)在監(jiān)督和評價(jià)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合規(guī)性及效益性三方面。因此，可以認(rèn)為，單位（機(jī)構(gòu)）及個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動是否真實(shí)發(fā)生、是否合法合規(guī)及效益性如何等情況，理所當(dāng)然就成了審計(jì)問責(zé)的內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)指出的是，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，真實(shí)性、合規(guī)性和效益性都還可以進(jìn)一步具體與細(xì)化。如，在真實(shí)性方面，可以細(xì)化為經(jīng)濟(jì)活動本身、費(fèi)用金額及票據(jù)、財(cái)務(wù)手續(xù)等是否真實(shí)。合規(guī)性通?？梢詮慕?jīng)濟(jì)活動是否合法合規(guī)、是否遵循相關(guān)制度及要求等。效益性評判經(jīng)濟(jì)活動是否具有經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，以及目標(biāo)責(zé)任是否兌現(xiàn)等?；诖耍咝徲?jì)問責(zé)內(nèi)容歸結(jié)起來，主要集中于經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性，以及反映真實(shí)性、合規(guī)性和效益性的具體方面及其內(nèi)容。
六、如何問責(zé)：規(guī)范審計(jì)問責(zé)程序
事實(shí)上，我國對于審計(jì)問責(zé)，無論是國家審計(jì)、社會審計(jì)，還是內(nèi)部審計(jì)，都還正處于起步探索階段。如何做好高校審計(jì)問責(zé)，提高審計(jì)問責(zé)效率效果，就必須規(guī)范審計(jì)問責(zé)程序。具體來說，高校審計(jì)問責(zé)程序，可以按照以下四個(gè)步驟實(shí)施。
1、啟動階段。首先，高校審計(jì)問責(zé)發(fā)起主體，在法定權(quán)限內(nèi)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，向問責(zé)決定主體即問責(zé)決定的機(jī)構(gòu)及人員（領(lǐng)導(dǎo)）提供問責(zé)線索及事實(shí)證據(jù)，并申請啟動問責(zé)程序。然后，問責(zé)決定主體根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定及要求，正式啟動審計(jì)問責(zé)程序。
2、調(diào)查階段。在高校審計(jì)問責(zé)程序正式啟動后，即轉(zhuǎn)入審計(jì)問責(zé)調(diào)查階段。在調(diào)查階段，問責(zé)決定主體在聽取問責(zé)發(fā)起主體，對涉案責(zé)任人問責(zé)事由陳述意見的同時(shí)，調(diào)閱查實(shí)相關(guān)涉案材料。另外，還要聽取涉案責(zé)任人的舉證辯解意見， 并認(rèn)真審查其辯解理由是否充分和屬實(shí)。 通過對涉案事項(xiàng)的調(diào)查，問責(zé)決定主體可以獲取充分詳實(shí)的案件信息，據(jù)以對案件作出理性準(zhǔn)確的評判。
3、決定階段。在審計(jì)問責(zé)調(diào)查結(jié)束后，對于符合法定問責(zé)情形的，由審計(jì)問責(zé)決定主體，向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（校黨委會、校長辦公會）提交審計(jì)問責(zé)初步意見并予審議表決。在表決通過后，問責(zé)決定主體再作出問責(zé)決定并出具問責(zé)決定書。
4、申訴階段。通常而言，高校被審計(jì)問責(zé)的人，可以依據(jù)相關(guān)法規(guī)享有申訴權(quán)力，即當(dāng)被問責(zé)人對作出的問責(zé)決定不服時(shí)，有權(quán)在規(guī)定期限內(nèi)向復(fù)審主體（問責(zé)決定機(jī)構(gòu)或問責(zé)決定機(jī)構(gòu)的上級）提出申訴，請求復(fù)審。復(fù)審主體在收到復(fù)審請求后，依據(jù)不同情形，在規(guī)定期限內(nèi)作出復(fù)審決定，即維持原決定或變更決定或撤銷原決定。
（作者邱高松單位：湖南商學(xué)院審計(jì)處）
