綜合科
按照今年我市確定的財(cái)政工作重點(diǎn)和近來(lái)幾次會(huì)議上市領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)講話(huà)精神，我局多次就如何進(jìn)一步規(guī)范土地收儲(chǔ)、出讓等做法及提高土地出讓收益問(wèn)題與國(guó)土部門(mén)進(jìn)行了溝通，并于近日赴呼和浩特市和鄂爾多斯市進(jìn)行了學(xué)習(xí)，現(xiàn)就有關(guān)情況報(bào)告如下：
一、包頭市土地出讓金管理情況
（一）2012年土地出讓金收支情況。
2012年，市本級(jí)（市四區(qū)）共出讓土地77宗，出讓面積4686畝，應(yīng)收土地總價(jià)款37.2億元，實(shí)收土地價(jià)款29.5億元，比上年減少15.8億元。實(shí)現(xiàn)土地收益9.6億元，比上年減少1.2億元,計(jì)提五項(xiàng)基金后實(shí)現(xiàn)政府可統(tǒng)籌收益3.9億元(包含2220萬(wàn)元地租收入)。2012年，市本級(jí)土地出讓金共支出33億元，主要用于撥付征地和拆遷補(bǔ)償、政府性債務(wù)償還及中小學(xué)校舍改造與農(nóng)田水利建設(shè)方面。
（二）我市土地出讓金管理情況。
我市土地出讓金實(shí)行分級(jí)管理，內(nèi)四區(qū)由市本級(jí)統(tǒng)一管理，外六區(qū)（包括稀土高新區(qū)）自主管理。市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)市本級(jí)土地出讓金的收繳、核算和土地成本及土地收益的支出，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理；市國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)土地的收儲(chǔ)、出讓底價(jià)的測(cè)算和公開(kāi)“招拍掛”等相關(guān)工作。市財(cái)政部門(mén)的幾項(xiàng)具體工作流程為：
1、保證金收繳。市國(guó)土部門(mén)進(jìn)行土地出讓“招拍掛”公示后，對(duì)參與競(jìng)買(mǎi)人的資質(zhì)進(jìn)行審核，審核通過(guò)后出具繳款通知書(shū)，由競(jìng)買(mǎi)人將保證金繳入市財(cái)政部門(mén)指定的土地出讓金非稅專(zhuān)戶(hù)，市財(cái)政部門(mén)核實(shí)入帳后為競(jìng)買(mǎi)人開(kāi)具非稅收款票據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行非稅管理制度。
2、土地出讓金收繳。在土地出讓成交后，市國(guó)土部門(mén)開(kāi)具《繳交國(guó)有土地使用權(quán)出讓金登記單》，市財(cái)政部門(mén)據(jù)此將競(jìng)買(mǎi)人繳交的保證金轉(zhuǎn)為出讓金，并收繳競(jìng)得人應(yīng)繳剩余部分，待全額繳交總成交價(jià)款后，按國(guó)家規(guī)定核算計(jì)提各項(xiàng)基金并及時(shí)按不同科目繳入本級(jí)國(guó)庫(kù)或上繳自治區(qū)國(guó)庫(kù)。
3、土地成本支出。由市國(guó)土局開(kāi)具《國(guó)有土地使用權(quán)成本支出用款審批表》，市財(cái)政部門(mén)審核繳款票據(jù)、出讓合同、出讓方案等相關(guān)資料后，將土地成本撥付到負(fù)擔(dān)土地成本的市土地儲(chǔ)備中心或相關(guān)旗縣區(qū)政府。
4、土地出讓收益支出。對(duì)計(jì)提各項(xiàng)基金支出由相關(guān)部門(mén)上報(bào)市政府審批項(xiàng)目使用計(jì)劃，市財(cái)政部門(mén)按專(zhuān)項(xiàng)用途予以撥付。對(duì)政府可統(tǒng)籌使用部分的支出依據(jù)包府發(fā)[2011]61號(hào)文件，按6：4比例分成使用，市本級(jí)部分主要用于政府性貸款的還本付息；旗縣區(qū)部分由相關(guān)地區(qū)政府向市政府提出申請(qǐng)并同意后，由市財(cái)政按轉(zhuǎn)移支付方式下達(dá)相關(guān)旗縣區(qū)。
二、呼市土地出讓工作情況
（一）收入情況。
2012年，呼市本級(jí)實(shí)收土地出讓總價(jià)款32億元，其中土地成本為21億元，約占總價(jià)款65%，收益為11億元，約占總價(jià)款的35%。從土地收益中共計(jì)提九項(xiàng)基金，在國(guó)家規(guī)定計(jì)提五項(xiàng)基金的基礎(chǔ)上增加四項(xiàng)地方性資金，分別為失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)資金（每畝計(jì)提1.3萬(wàn)元，約占總價(jià)款的0.7%）、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)(每畝計(jì)提15萬(wàn)元,約占總價(jià)款的7.5%)、中小學(xué)幼兒園建設(shè)資金(土地凈收益的20%,約占總價(jià)款的5.7%)和土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)（土地出讓總價(jià)款的1%）, 計(jì)提九項(xiàng)基金后,政府可統(tǒng)籌收益約占總價(jià)款的4%左右。
（二）土地出讓工作情況。
呼市分級(jí)次管理土地出讓金，其中內(nèi)四區(qū)（新城區(qū)、賽罕區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)）由市本級(jí)統(tǒng)籌，和我市相似。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)土地出讓金的管理和監(jiān)督工作，包括監(jiān)督審核土地成本、土地出讓金征繳和參與掛牌出讓底價(jià)的確定，按國(guó)家規(guī)定計(jì)提和劃轉(zhuǎn)各項(xiàng)基金，核撥土地收益支出；市國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)土地收儲(chǔ)資金籌集、土地前期開(kāi)發(fā)整理、土地前期成本的初審、土地掛牌出讓底價(jià)的測(cè)算和出讓工作。其主要特點(diǎn)有:
1、早投入、早收儲(chǔ)。呼市土地儲(chǔ)備中心采取貸款、財(cái)政安排、引進(jìn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等多種方式融資，多渠道籌集資金，統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備土地，實(shí)現(xiàn)凈地后再出讓?zhuān)瑥亩档土送恋爻杀举M(fèi)用，形成了市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了土地收益最大化。
2、嚴(yán)格審定土地成本。市政府專(zhuān)門(mén)成立了由市規(guī)劃局、國(guó)土局、財(cái)政局、房管局、監(jiān)察局、審計(jì)局、土地儲(chǔ)備中心組成的市土地管理委員會(huì)，就土地前期開(kāi)發(fā)等重大事項(xiàng)進(jìn)行研究。土地儲(chǔ)備成本審核工作的具體流程為：土地前期開(kāi)發(fā)整理實(shí)施單位將土地前期投入費(fèi)用資料以書(shū)面形式提交市土地收儲(chǔ)中心進(jìn)行初審，市土地收儲(chǔ)中心初審后，報(bào)送市財(cái)政投資評(píng)審中心復(fù)審，并出具審核報(bào)告，再報(bào)市土地管理委員會(huì)審核確認(rèn)。
3、嚴(yán)格執(zhí)行公開(kāi)“招拍掛”。在收儲(chǔ)土地實(shí)現(xiàn)凈地后全部進(jìn)行“招拍掛”出讓?zhuān)旧蠜](méi)有協(xié)議出讓土地行為，土地成交后，待競(jìng)得人繳清全部土地出讓金后，財(cái)政部門(mén)將土地成本及時(shí)撥付到土地儲(chǔ)備中心，實(shí)行集中支出管理。若一級(jí)土地開(kāi)發(fā)商也參與競(jìng)買(mǎi)土地，其前期投入要在“招拍掛”前進(jìn)行核算定價(jià)，并由收儲(chǔ)中心支付全部?jī)r(jià)款，真正實(shí)現(xiàn)了一級(jí)土地開(kāi)發(fā)與競(jìng)買(mǎi)活動(dòng)的“脫鉤”。
4、分類(lèi)進(jìn)行收益分成。市本級(jí)與市四區(qū)對(duì)政府可統(tǒng)籌收益分成是按新舊城區(qū)劃分的，對(duì)新區(qū)（新城區(qū)和賽罕區(qū)）執(zhí)行的政策為市與區(qū)按7：3進(jìn)行分成；對(duì)舊區(qū)（回民區(qū)和玉泉區(qū)）執(zhí)行的政策為市與區(qū)按5：5進(jìn)行分成。在全部繳清土地總價(jià)款后，市財(cái)政按宗地和相應(yīng)的比例核算并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式下達(dá)相關(guān)地區(qū)。
三、鄂爾多斯市土地出讓工作情況
（一）收入情況。
2012年，鄂爾多斯市的東勝區(qū)和伊金霍洛旗實(shí)收土地出讓價(jià)款98億元，其中東勝區(qū)為28億元，伊金霍洛旗為70億元。各旗縣區(qū)基本上按總價(jià)款的10%統(tǒng)一計(jì)提國(guó)家規(guī)定各項(xiàng)基金后，剩余部分全部上繳國(guó)庫(kù)作為土地收益，統(tǒng)籌用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。
（二）土地出讓工作情況。
鄂爾多斯市由各旗縣區(qū)具體管理土地出讓金，市本級(jí)國(guó)土部門(mén)只是負(fù)責(zé)搭建全市統(tǒng)一的土地出讓平臺(tái)，組織全市進(jìn)行“招拍掛”活動(dòng)。由于市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了土地收益的最大化。市財(cái)政部門(mén)就市本級(jí)預(yù)算單位的土地收益進(jìn)行核算；各旗縣區(qū)國(guó)土部門(mén)組織土地收儲(chǔ)；各旗縣區(qū)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行出讓金收支管理工作，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理。具體有幾個(gè)特點(diǎn)：
1、集中收儲(chǔ)，凈地出讓。先由旗區(qū)財(cái)政部門(mén)預(yù)算安排或區(qū)投資公司貸款安排前期費(fèi)用，撥付區(qū)房屋征拆局進(jìn)行土地房屋補(bǔ)償和拆遷后將凈地交區(qū)國(guó)土部門(mén)收儲(chǔ)，再上報(bào)市國(guó)土局組織“招拍掛”，待土地成交后競(jìng)得人將價(jià)款繳交各旗縣區(qū)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行出讓金核算與收益支出安排，市本級(jí)不參與土地收益分成。
2、土地成本不單獨(dú)核算，收益統(tǒng)籌使用。土地出讓所得收入全部繳入旗區(qū)財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)按國(guó)家規(guī)定計(jì)提相關(guān)基金后，剩余部分劃轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)作為凈收益統(tǒng)籌用于旗區(qū)城市建設(shè)方面支出，不單獨(dú)按出讓宗地核算土地成本。
四、我市土地出讓工作中存在的問(wèn)題
根據(jù)我市當(dāng)前土地出讓工作情況的實(shí)際看，并分析對(duì)比周邊地區(qū)的管理現(xiàn)狀，我們認(rèn)為造成我市土地出讓收益較低的原因主要有幾個(gè)方面：
（一）土地出讓成本較高。
單就掛牌出讓供地方式看，2011年與2012年土地成本占總成交價(jià)款的比例達(dá)80%左右（見(jiàn)表），收益僅占總價(jià)款的20%。有個(gè)別地塊土地成本已占到總價(jià)款90%。而呼市本級(jí)的土地成本占比在總價(jià)款的65%左右，土地收益占比達(dá)到35%。若剔除不可比因素（我市的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是在土地成本中核算的），呼市的土地收益占比34.3%，高于我市近14.3個(gè)百分點(diǎn)。由于呼市地區(qū)收儲(chǔ)工作做得早，土地征拆投入較少，同時(shí)嚴(yán)格確定成本，也有效控制成本支出，從而創(chuàng)造了較高的土地收益。
表2:
掛牌出讓情況
單位：萬(wàn)元
年度 總成交價(jià)款 其中:土地成本 土地收益 其中：政府可統(tǒng)籌收益 土地收益占總成交價(jià)款的比例 政府可統(tǒng)籌收益占總成交價(jià)款的比例
2011 380328 307194 73134 25450 19.2% 6.7%
2012 324192 259962 64230 16528 19.8% 5%
（二）土地出讓價(jià)格偏低。2012年我市掛牌出讓土地（經(jīng)營(yíng)性用地）的出讓價(jià)平均為每畝220萬(wàn)元左右（見(jiàn)表3）。而呼市和鄂爾多斯市出讓地價(jià)已達(dá)到每畝近300萬(wàn)元左右。
表3:
2011年與2012年單位地價(jià)情況
單位:元/畝
年度 平均單位地價(jià) 按用地性質(zhì)分
工業(yè)用地 商業(yè)用地
小計(jì) 其中:掛牌 協(xié)議 小計(jì) 其中:掛牌 協(xié)議
2011 85.5 12.6 17.0 4.5 110.0 113.5 38.5
2012 72.7 17.4 22.4 6.2 172.0 217.9 34.2
（三）經(jīng)營(yíng)性用地出讓少。2012年我市工業(yè)用地出讓面積占總出讓面積的比例達(dá)64%（見(jiàn)表3），而工業(yè)用地的單位地價(jià)偏低，特別是園區(qū)招商項(xiàng)目較多，地價(jià)幾乎為工業(yè)用地的最低價(jià)，這也是導(dǎo)致總成交價(jià)款及土地收益低的原因之一。
表4:
2011年與2012年出讓宗地基本情況對(duì)比表
單位:畝
年度 出讓面積 按用地性質(zhì)分 工業(yè)用地面積占出讓面積的比例
工業(yè)用地 商業(yè)用地
小計(jì) 其中:掛牌 協(xié)議 小計(jì) 其中:掛牌 協(xié)議
2011 4542.7 1145.4 746.6 398.8 3397.3 3238.4 158.9 25%
2012 4686.7 3012 2085.5 926.5 1674.7 1256.4 418.3 64%
五、加強(qiáng)土地出讓管理工作建議
盡管我市近幾年在土地出讓和出讓金管理方面做了大量工作，并出臺(tái)了不少的實(shí)施意見(jiàn)，但在土地出讓收益方面還與相鄰地區(qū)有一定差距，特別是與市領(lǐng)導(dǎo)的希望與要求有更大的差距，針對(duì)我市土地出讓工作中存在問(wèn)題，在學(xué)習(xí)借鑒兄弟地區(qū)先進(jìn)做法基礎(chǔ)上，提出如下工作建議：
（一）控制并壓縮土地征拆成本。要科學(xué)合理地核定并支付征拆成本，堅(jiān)決遏制不合理補(bǔ)償行為，禁止隨意提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。市財(cái)政、審計(jì)要事前參與審核土地成本支出。同時(shí)建議成立土地前期成本審核小組，專(zhuān)門(mén)就土地成本進(jìn)行審定。
（二）進(jìn)一步規(guī)范土地出讓行為。目前，我市工業(yè)用地出讓占比很大，而較低的出讓地價(jià)造成土地總價(jià)款和收益較少，因此既要嚴(yán)格界定用地性質(zhì)，也要對(duì)工業(yè)用地科學(xué)確定出讓底價(jià)，確保政府收益，另外要增加商業(yè)經(jīng)營(yíng)性土地出讓?zhuān)岣咄恋爻鲎寖r(jià)款和土地收益。同時(shí)要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓行為，擴(kuò)大土地公開(kāi)出讓競(jìng)買(mǎi)告知范圍，嚴(yán)格實(shí)行“招拍掛”出讓?zhuān)瑖?yán)禁協(xié)議出讓土地。
（三）加大投入，提前收儲(chǔ)。提前收儲(chǔ)，既可大幅減少土地成本費(fèi)用，又可不失時(shí)機(jī)進(jìn)行土地出讓?zhuān)@得高額回報(bào)。因此要采取財(cái)政安排、銀行貸款、鼓勵(lì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等多種方式融資，有序?qū)σ?guī)劃內(nèi)擬出讓土地及時(shí)收儲(chǔ)，提早達(dá)到凈地條件，為適時(shí)開(kāi)展掛牌出讓奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，積極探索收儲(chǔ)與出讓的良性循環(huán)機(jī)制，真正把土地用活、用好，發(fā)揮出應(yīng)有效益。
