王 浩
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府非稅收入規(guī)模也不斷做大。2012年，包頭市納入公共財政預(yù)算收入的非稅收入已達(dá)60.6億元，占到地方財政收入的18.6%，已經(jīng)成為地方財政收入的重要來源。為提高政府保障能力，促進(jìn)各項事業(yè)發(fā)展提供了必要的資金保障。也給非稅收入管理提出了更高的要求，包頭市通過制度建設(shè)，深化改革，逐步建立起了適合本地區(qū)發(fā)展的科學(xué)化、規(guī)范化管理體系。但在執(zhí)行中仍存在諸多急待解決的問題，特別是對非稅收入管理立法的要求更加迫切。
一、包頭市非稅收入管理法制化建設(shè)進(jìn)程及成效
包頭市在2006年即出臺了《包頭市非稅收入管理實施意見》，2009年又對《意見》進(jìn)行了修訂，同時還制定了《包頭市預(yù)算單位銀行賬戶管理辦法》、《包頭市財政局關(guān)于非稅收入減免緩程序的通知》、《包頭市財政局關(guān)于貫徹落實財政部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法實施意見的通知》、《包頭市財政局關(guān)于加強財政票據(jù)管理的通知》等一系列地方性法規(guī)文件，為實現(xiàn)非稅收入依法征收、科學(xué)管理提供了制度保證。
依托制度保障，2006年開始對非稅收入收繳管理制度進(jìn)行了改革，并不斷完善。堅持“收支兩條”的做法，按國家、自治區(qū)政策建立統(tǒng)一、規(guī)范的包頭市非稅收入項目庫；取消了執(zhí)收單位收入過渡賬戶，實現(xiàn)了“收繳分離”；啟用電子化財政票據(jù)，實現(xiàn)了“以票管費”；在2010年又將預(yù)算外非稅收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理，支出也統(tǒng)一納入部門預(yù)算管理范疇，做到了財政資金管理的完整統(tǒng)一，實現(xiàn)了綜合預(yù)算。
通過法制化建設(shè)，規(guī)范化管理，在增加政府財力，提升財政保障能力；促進(jìn)公共財政體系建設(shè)，提高財政依法理財能力；嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，推動源頭治腐工作；理順管理運行機制，提高財政資金使用效率和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，減輕社會和企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面均起到了積極促進(jìn)作用。加快了“依法征收”，“依法理財”的進(jìn)程。
二、非稅收入立法急需解決的問題
（一）非稅收入征管職能分散
目前非稅收入征管上存在“多元化”，項目審批、標(biāo)準(zhǔn)制定大多依據(jù)各部門的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，征收由各執(zhí)收單位負(fù)責(zé)，收入多少在一定程度上還取決于單位支出需要，財政部門的征管職能被肢解和弱化。
（二）上下級之間財權(quán)、事權(quán)不相匹配
涉及上下級分成的非稅收入，上級部門在財權(quán)與事權(quán)的分配上占有主導(dǎo)地位，地方則處于從屬地位。實際執(zhí)行中下級往往承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，財權(quán)、事權(quán)明顯不相匹配，導(dǎo)致上下間互相爭奪、截留、占用非稅收入的現(xiàn)象普遍存在。
（三）項目管理不夠科學(xué)、規(guī)范
收入項目的設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)的制定上還不夠科學(xué)規(guī)范，單位自由裁量權(quán)較大，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍征收，應(yīng)收不收、應(yīng)繳不繳的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。
（四）財政票據(jù)管理仍需進(jìn)一步強化
財政票據(jù)種類偏多，特別是手工票樣式繁雜多樣，各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息化程度低，不利于真實性、有效性的核實，影響財政票據(jù)的法律效力。
（五）監(jiān)督檢查、處罰力度不夠
現(xiàn)執(zhí)行的監(jiān)督檢查、處罰依據(jù)規(guī)定的主體責(zé)任不清，針對繳款人較多，標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一且上下限額差距較大；對執(zhí)收單位和責(zé)任人、負(fù)責(zé)人的處罰則較為模糊、寬泛，導(dǎo)致對對執(zhí)收單位約束力不強，違規(guī)、違法成本低。
三、非稅收入管理立法建議
（一）完善征管體系
非稅收入是財政收入的重要來源，財政部門做為財政性資金的管理部門，在非稅收入征收管理中的主體地位毋庸置疑，明確財政部門征管主體地位，變“多元”為“一元”管理，統(tǒng)一管理職責(zé)。
（二）建立共享體系
科學(xué)、合理的界定上下級的財權(quán)、事權(quán)，建立公開、透明的上下級共享的財權(quán)分配制度，充分體現(xiàn)公平原則。
（三）規(guī)范項目管理
規(guī)范項目審批制度，縮小單位自由裁量權(quán)；取消不合理收費項目；將不體現(xiàn)政府公共管理和公共服務(wù)職能的收費推向市場，嚴(yán)格依法照章納稅；將政府特許經(jīng)營權(quán)出讓收入逐步納入非稅收入管理范圍。
（四）完善票據(jù)管理
確立財政票據(jù)的基礎(chǔ)地位和作用，比照稅票管理方式，逐步建立全國統(tǒng)一的、規(guī)范的、防偽的財政票據(jù)式樣和管理體系，減少財政票據(jù)種類和手工票據(jù)，實現(xiàn)財政票據(jù)印制、發(fā)放、使用、查詢、核銷全程信息化管理，從源頭上堵塞管理漏洞，真正實現(xiàn)“以票管費”。
（五）健全監(jiān)督機制
明確監(jiān)督檢查、處罰主體，統(tǒng)一、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)；加大對執(zhí)收單位和責(zé)任人、負(fù)責(zé)人違規(guī)、違法的處罰力度，增加違規(guī)、違法成本。
（作者單位：包頭市財政局）
