陳 賀
黨的十八大報(bào)告，從全局和戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，并對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期加快改革財(cái)稅體制、完善公共財(cái)政體系提出了明確要求。近年來(lái)，以部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、非稅征繳等為主要內(nèi)容的財(cái)政管理制度改革正在逐步推進(jìn)，不斷深入，這場(chǎng)改革是財(cái)政管理制度、體制和方式方法的全面創(chuàng)新。包頭市的四項(xiàng)改革工作在總結(jié)歷次改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒先進(jìn)地區(qū)做法，采取了循序漸進(jìn)的方式，在積極探索、穩(wěn)步推進(jìn)中取得了重大進(jìn)展，對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，有效增加政府財(cái)力，提升發(fā)展保障能力，促進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)，提高依法理財(cái)?shù)乃?，?yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律起到了積極的作用。在總結(jié)成績(jī)的同時(shí)，針對(duì)改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題，進(jìn)行了深入的調(diào)查研究和分析探討。
一、財(cái)政管理制度改革的現(xiàn)狀及成效
（一）預(yù)算管理制度改革
包頭市本級(jí)部門(mén)預(yù)算改革，按照“統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排”的原則，從2002年開(kāi)始試編部門(mén)預(yù)算，2003年正式編制部門(mén)預(yù)算。
在預(yù)算編制方面。從制度建設(shè)入手，先后制定了基本支出、項(xiàng)目支出以及項(xiàng)目庫(kù)管理等一系列辦法制度，建立基礎(chǔ)信息庫(kù)，形成了部門(mén)預(yù)算網(wǎng)絡(luò)化管理模式。2005年率先在全區(qū)逐年將非稅收入納入預(yù)算管理，2011年1月1日起將預(yù)算外管理的收入全部納入預(yù)算統(tǒng)籌管理。在預(yù)算管理方面。將部門(mén)所有收支統(tǒng)一納入到部門(mén)預(yù)算管理，實(shí)行統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用，促進(jìn)和完善了“收支兩條線”改革，有效地解決了預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)整合和完善指標(biāo)管理和集中支付系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)掌握單位結(jié)余資金情況，增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)控能力。在預(yù)算執(zhí)行方面。每年經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，都按法定時(shí)間及時(shí)批復(fù)到部門(mén)和單位。并將部門(mén)預(yù)算與指標(biāo)管理、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)有效對(duì)接，從組織收入、資金調(diào)度、指標(biāo)下達(dá)整個(gè)流程在有序流暢的同時(shí)也加強(qiáng)了監(jiān)管，預(yù)算約束力得到加強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行到位率逐年提高。在預(yù)算公開(kāi)方面。不斷加大信息公開(kāi)力度，向人代會(huì)提交審議的部門(mén)預(yù)算從最初的4個(gè)增加到現(xiàn)在的25個(gè)，涉及民生資金的，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、民政、住房保障、環(huán)保等部門(mén)預(yù)算全部提交人代會(huì)接受人大代表審議。2010年在全國(guó)率先使用包含有基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目管理、預(yù)算編審三個(gè)模塊的“三合一”部門(mén)預(yù)算1.0軟件，并積極與金財(cái)大平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接，為不斷推進(jìn)部門(mén)預(yù)算的科學(xué)精細(xì)化編制奠定了基礎(chǔ)。
部門(mén)預(yù)算的實(shí)施，使財(cái)政資金圍繞部門(mén)形成一個(gè)分配、使用、管理和監(jiān)督的新運(yùn)行體系，克服了過(guò)去條塊分割的弊端；各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金整合使用，提高了公共資源配置效率和資金使用效益；零基預(yù)算、綜合預(yù)算等方法的運(yùn)用，減少了人為因素影響，使預(yù)算編制趨于公平、合理、科學(xué)；規(guī)范了政府、財(cái)政、各部門(mén)的支出行為，推進(jìn)了依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)；增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力，提高了財(cái)政資金的使用效率。
（二）國(guó)庫(kù)管理制度改革
包頭市從2000年開(kāi)始，以建立適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展要求的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合包頭市財(cái)政工作實(shí)際，按照積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施的工作思路，實(shí)施國(guó)庫(kù)管理制度改革。
2001年5月成立了包頭市會(huì)計(jì)核算中心（2002年更名為包頭市財(cái)政集中收付中心）。在納入財(cái)政集中收付單位的預(yù)算管理體制不變、理財(cái)機(jī)制不變和會(huì)計(jì)主體法律責(zé)任不變的情況下，撤消單位相應(yīng)銀行賬戶，對(duì)各單位的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行“單一賬戶、集中收付、分戶管理”，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系（包括：國(guó)庫(kù)單一賬戶、預(yù)算外資金賬戶、財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶，特設(shè)賬戶），由財(cái)政直接支付或授權(quán)支付到收款人或收款單位。2004年出臺(tái)了《包頭市財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理暫行辦法》，《包頭市財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算暫行辦法》。至2005年各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上下達(dá)部門(mén)預(yù)算，網(wǎng)上申報(bào)、批復(fù)用款計(jì)劃和資金清算，標(biāo)志著包頭市國(guó)庫(kù)管理制度改革全面完成。2008年正式啟動(dòng)公務(wù)卡結(jié)算制度改革，出臺(tái)了《包頭市本級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，至2010年全市所有核算單位全面實(shí)施公務(wù)卡結(jié)算制度。
通過(guò)改革，所有財(cái)政性資金的收付，都是按規(guī)范的程序在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作，從根本上解決過(guò)去財(cái)政資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多的問(wèn)題，財(cái)政資金使用效益得到提高；增強(qiáng)了財(cái)政資金使用的透明度，有利于從制度上解決以往資金使用過(guò)程中存在的截留、擠占、挪用等問(wèn)題；建立了財(cái)政資金支付的全過(guò)程監(jiān)督，提高了資金撥付效率和規(guī)范化程度，保障了財(cái)政資金安全有效運(yùn)行，從源頭上預(yù)防了職務(wù)犯罪的發(fā)生。
（三）推行政府采購(gòu)制度
包頭市從1998年開(kāi)始試行，1999年全面推開(kāi)政府采購(gòu)制度。按照“循序漸進(jìn)、理順體制、規(guī)范運(yùn)作、逐步完善”的原則，堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為突破口，勇于實(shí)踐，積極探索，努力營(yíng)造“公開(kāi)、公平、公正”的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光交易”。
1999年9月正式發(fā)布了《包頭市政府采購(gòu)管理暫行辦法》，標(biāo)志著包頭市政府采購(gòu)工作開(kāi)始有章可循，向規(guī)范化邁進(jìn)，同時(shí)成立了政府采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)協(xié)調(diào)和管理。之后相繼出臺(tái)了《包頭市本級(jí)政府采購(gòu)目錄》、《包頭市政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》、《包頭市政府采購(gòu)信息報(bào)送的有關(guān)規(guī)定》、《關(guān)于違反政府采購(gòu)管理規(guī)定處理暫行辦法》、《政府采購(gòu)專(zhuān)家管理辦法》、《包頭市政府采購(gòu)方式工作流程》、《機(jī)動(dòng)車(chē)輛統(tǒng)一保險(xiǎn)集中供油管理辦法》等各項(xiàng)管理制度，為政府采購(gòu)工作的規(guī)范性管理提供了制度保證。
按照《政府采購(gòu)法》的要求，包頭市于2003年初正式成立了政府采購(gòu)中心，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的管理職能和執(zhí)行職能相分離，同時(shí)，各旗縣區(qū)也相繼成立了政府采購(gòu)組織管理機(jī)構(gòu)，形成了市、縣區(qū)政府采購(gòu)上下聯(lián)動(dòng)的政府采購(gòu)管理體系。隨著政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的建立健全和政府采購(gòu)程序的規(guī)范化，政府采購(gòu)規(guī)模也在逐年增加，政府采購(gòu)范圍也從單純的貨物、辦公用品采購(gòu)擴(kuò)大到對(duì)車(chē)輛購(gòu)置、車(chē)輛保險(xiǎn)、供油、儲(chǔ)備物資、公務(wù)用車(chē)、圖書(shū)、計(jì)算機(jī)等方面。2010年在全區(qū)率先啟動(dòng)了具有全國(guó)領(lǐng)先水平的政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，采用了“管采一體”網(wǎng)絡(luò)體系和全流程設(shè)計(jì)理念，標(biāo)志著包頭市政府采購(gòu)工作由手工向信息化管理的邁進(jìn)。2011年在完善網(wǎng)絡(luò)功能方面實(shí)行了二期改造，全面實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的辦公網(wǎng)絡(luò)化、管理精細(xì)化及服務(wù)智能化。
政府采購(gòu)的推行，充分發(fā)揮了財(cái)政政策功能，規(guī)范了財(cái)政支出行為，提高了資金使用效益；至2012年底，包頭市政府采購(gòu)已形成以制度、程序、操作、監(jiān)管和平臺(tái)五位一體的運(yùn)行機(jī)制（即：五步程序辦理采購(gòu)業(yè)務(wù)；五條渠道促進(jìn)規(guī)范操作；五種方式組織采購(gòu)；五個(gè)環(huán)節(jié)網(wǎng)絡(luò)操作設(shè)置；五種角色提供服務(wù)），采購(gòu)范圍實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目與金額全覆蓋；電子采購(gòu)的實(shí)行，真正實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)化辦公、精細(xì)化管理，智能化服務(wù)，極大提高了工作效率和服務(wù)水平，打造了“陽(yáng)光平臺(tái)”。
（四）非稅征繳管理改革
包頭市按照健全公共財(cái)政體制的基本要求，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效和有序的政府非稅收入管理制度，實(shí)現(xiàn)政府非稅收入“國(guó)家所有、政府調(diào)控、財(cái)政管理”。
2004年，設(shè)置了非稅收入管理科，將預(yù)算外資金、納入預(yù)算內(nèi)管理的行政性收費(fèi)（基金）、罰沒(méi)收入統(tǒng)一歸口管理，并負(fù)責(zé)征繳入庫(kù)，監(jiān)督稽查及相關(guān)管理工作。2006年，包頭市率先在自治區(qū)開(kāi)展非稅收入收繳管理制度改革，并在全區(qū)盟市中第一個(gè)組織制定了完整的管理政策――《包頭市非稅收入管理實(shí)施意見(jiàn)》，2007年市本級(jí)改革全部完成。2012年在全區(qū)范圍內(nèi)率先正式啟用了“內(nèi)蒙古自治區(qū)非稅收入管理系統(tǒng)”，實(shí)行“財(cái)政部門(mén)、代理銀行、執(zhí)收單位統(tǒng)一運(yùn)行的非稅收入收繳管理系統(tǒng)，按國(guó)家、自治區(qū)政策建立統(tǒng)一規(guī)范的包頭市非稅收入項(xiàng)目庫(kù)，出具全區(qū)統(tǒng)一的電子版財(cái)政票據(jù)，收入直接上繳財(cái)政”，改革后的管理辦法減少了中間過(guò)渡環(huán)節(jié)，標(biāo)志著我市非稅收入管理改革進(jìn)入了全新的階段，管理水平再上新臺(tái)階。
非稅收入收繳管理改革，改變了過(guò)去非稅收入由執(zhí)收單位自行收繳入庫(kù)、自行管理的做法，采取直接繳庫(kù)或集中匯繳方式，規(guī)范了政府非稅收入的收繳行為，促進(jìn)了繳款人依法繳款、執(zhí)收單位依法執(zhí)收、財(cái)政部門(mén)依法實(shí)施監(jiān)管；通過(guò)建立非稅收入項(xiàng)目庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，有效杜絕了執(zhí)收單位自立名目收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)等亂收費(fèi)現(xiàn)象；取消執(zhí)收單位非稅收入過(guò)渡賬戶，全面推行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府調(diào)控”收繳模式，加強(qiáng)財(cái)政票據(jù)領(lǐng)購(gòu)審核、發(fā)放、使用、核銷(xiāo)全過(guò)程跟蹤管理，實(shí)現(xiàn)了“源頭控收”、“以票控費(fèi)”的目標(biāo)；有效增加了政府財(cái)力，推進(jìn)了依法行政，嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，堵塞了漏洞，推動(dòng)了源頭治腐，提高了財(cái)政資金使用效率，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。
二、財(cái)政管理制度改革中存在的問(wèn)題
（一）預(yù)算管理制度有待進(jìn)一步健全。一是財(cái)政與部門(mén)之間的關(guān)系還沒(méi)有很好的理順，存在著信息不對(duì)稱，致使財(cái)政部門(mén)難以真正了解部門(mén)所需的資金；二是部門(mén)預(yù)算與部門(mén)決算存在著脫節(jié)的問(wèn)題，影響了預(yù)算信息公開(kāi)和財(cái)政績(jī)效考評(píng)；三是預(yù)算管理的科學(xué)化精細(xì)水平還不夠，缺乏對(duì)項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌管理；四是缺乏部門(mén)預(yù)算編制的監(jiān)督及跟蹤問(wèn)效。
（二）國(guó)庫(kù)管理制度有待進(jìn)一步完善。一是由于預(yù)算批復(fù)時(shí)間較晚，致使國(guó)庫(kù)管理制度在執(zhí)行依據(jù)和程序上的規(guī)范性受影響；二是預(yù)算編制項(xiàng)目較粗、不夠細(xì)化，使國(guó)庫(kù)管理缺乏準(zhǔn)確的依據(jù)，同時(shí)也使得財(cái)政部門(mén)在具體操作中不能對(duì)每一筆財(cái)政資金的直接流向?qū)嵤┯行ПO(jiān)督；三是預(yù)算會(huì)計(jì)制度滿足不了國(guó)庫(kù)管理所引起的財(cái)政資金的核算要求；四是國(guó)庫(kù)管理法律制度不完善，缺乏統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的管理制度和操作規(guī)程；五是單一賬戶體系不完善，信息系統(tǒng)不健全。
（三）政府采購(gòu)制度有待進(jìn)一步推進(jìn)。一是1999年至今出臺(tái)了一些政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，但沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，法律之間的協(xié)調(diào)配套尚不完善；二是政府采購(gòu)計(jì)劃性不強(qiáng)、采購(gòu)單次規(guī)模小且零散，采購(gòu)預(yù)算編制滯后，存在分散采購(gòu)的現(xiàn)象；三是采購(gòu)單位依法采購(gòu)意識(shí)不強(qiáng)，個(gè)別采購(gòu)單位缺乏制度意識(shí)，不能主動(dòng)申請(qǐng)政府采購(gòu)，存在“先斬后奏”、自行采購(gòu)、補(bǔ)辦手續(xù)等規(guī)避政府集中采購(gòu)的行為；四是政府采購(gòu)范圍狹窄，規(guī)模?。晃迨侨狈细竦母咚刭|(zhì)的采購(gòu)專(zhuān)門(mén)人才。
（四）非稅征繳管理有待進(jìn)一步強(qiáng)化。一是政府非稅收入收繳管理缺乏專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)依據(jù)；二是部分執(zhí)收單位仍存在應(yīng)收不收、少收、超收范圍或亂收，減免行為、程序不規(guī)范，一些收費(fèi)項(xiàng)目沒(méi)有納入非稅收入管理范疇，個(gè)別中直、區(qū)直駐地方單位存在滯留、截留應(yīng)繳地方政府的非稅收入等問(wèn)題；三是旗縣區(qū)非稅征繳工作急需加強(qiáng)。
三、完善財(cái)政管理制度改革的建議
（一）健全預(yù)算管理制度。部門(mén)預(yù)算編制要符合《預(yù)算法》和其他法律、法規(guī)的規(guī)定，收支測(cè)算準(zhǔn)確、真實(shí)、合法合規(guī)，體現(xiàn)財(cái)政宏觀調(diào)控的目標(biāo)，符合現(xiàn)行的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，凡不合法的收入和支出，不能納入預(yù)算編制范圍；處理好財(cái)政與部門(mén)之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)算編制的主動(dòng)性；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，強(qiáng)化決算管理，建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建科學(xué)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用合理績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)于政府所有的公共支出進(jìn)行包含“量”和“質(zhì)”兩方面的績(jī)效考評(píng)，以量化形式科學(xué)判定其績(jī)效目標(biāo)完成情況，持續(xù)效能及影響力；細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)對(duì)結(jié)余資金的管理，健全人大審查制度。
（二）完善國(guó)庫(kù)集中收付制度。在實(shí)際工作中要更新觀念，提高認(rèn)識(shí)，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)宣傳，爭(zhēng)取更多人支持理解改革；深化預(yù)算管理制度改革，細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制，全面推行部門(mén)預(yù)算，為國(guó)庫(kù)管理創(chuàng)造條件；加快預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，建立政府會(huì)計(jì)體系，即將財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)合二為一，變收付實(shí)現(xiàn)制為修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制；建立健全相應(yīng)立法，明確國(guó)庫(kù)管理在預(yù)算執(zhí)行中的法律地位、職能和作用，以法規(guī)形式規(guī)定財(cái)政支付方式；完善單一賬戶體系建設(shè)，強(qiáng)化支出預(yù)算控制，實(shí)行政府采購(gòu)制度，提高支出的公開(kāi)性和透明度；加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，建立動(dòng)態(tài)、科學(xué)的財(cái)政收支預(yù)測(cè)系統(tǒng)。
（三）推進(jìn)政府采購(gòu)制度。加強(qiáng)法制建設(shè)，建立一些與《政府采購(gòu)法》相配套的規(guī)章制度；進(jìn)一步宣傳《政府采購(gòu)法》，深化依法采購(gòu)意識(shí)，嚴(yán)肅采購(gòu)紀(jì)律，對(duì)于不按采購(gòu)法進(jìn)行采購(gòu)的，給予相應(yīng)的處理處罰；增強(qiáng)政府采購(gòu)計(jì)劃性，采購(gòu)單位必須加強(qiáng)和提高政府采購(gòu)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)預(yù)算細(xì)化的要求編制采購(gòu)計(jì)劃；進(jìn)一步拓展采購(gòu)范圍，發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)；提高培養(yǎng)采購(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立業(yè)務(wù)精湛的采購(gòu)隊(duì)伍；建立健全政府采購(gòu)的監(jiān)管體系，推進(jìn)“管采分離”工作，在分清職責(zé)上率先到位，將原來(lái)承擔(dān)的操作職能全部移交給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人，從繁瑣的操作事務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)工作進(jìn)行監(jiān)督管理。
（四）規(guī)范非稅征繳管理。建立非稅立法，在修改《預(yù)算法》的前提下，全面總結(jié)地方立法的經(jīng)驗(yàn)，以全國(guó)性法規(guī)的形式制定一部規(guī)范政府非稅收入征收、使用、管理程序的法律；對(duì)制約、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目特別是涉及中小企業(yè)不合理、不合規(guī)的收費(fèi)堅(jiān)決予以停征；將不體現(xiàn)政府公共管理和公共服務(wù)職能的收費(fèi)推向市場(chǎng)，依法照章納稅；嚴(yán)格控制各類(lèi)不規(guī)范的減免行為，規(guī)范管理；落實(shí)國(guó)家“正稅清費(fèi)”的總體要求，鼓勵(lì)各部門(mén)向上級(jí)爭(zhēng)取政策和資金；加強(qiáng)旗縣區(qū)非稅收入管理，做好分析預(yù)測(cè)工作。
總之，部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、非稅征繳作為財(cái)政管理制度改革的四項(xiàng)核心內(nèi)容，都是從預(yù)算的不同側(cè)面進(jìn)行的，四項(xiàng)改革互為條件，相輔相成，只有將四項(xiàng)改革有效結(jié)合，利用“金財(cái)工程”大平臺(tái)，相互協(xié)調(diào)配合，相互促進(jìn)完善，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)一加一大于一的放大效益。
（作者單位：包頭市財(cái)政科學(xué)研究所）
