真正引起我個人關(guān)注政府綜合財務(wù)報告問題是在去年暑假的時候，國家審計署調(diào)集全系統(tǒng)的力量對地方債務(wù)問題進(jìn)行摸底清查。由此，我想到了一個問題，為何要讓審計署來承擔(dān)這項統(tǒng)計工作。在這里面，除了統(tǒng)計口徑等分歧之外，與現(xiàn)行政府會計在制度上的某些缺失有沒有什么聯(lián)系？我想談?wù)勅齻€方面的問題。
首先，關(guān)于政府綜合財務(wù)報告的定位。我國財政改革是問題導(dǎo)向型的，問題驅(qū)動改革，甚至是問題倒逼改革。從這個角度出發(fā)，我國政府綜合財務(wù)報告的首要任務(wù)是披露一級政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)及其風(fēng)險狀況。眾所周知，由于《預(yù)算法》的約束，地方政府既不能編列赤字財政，也不能直接舉借債務(wù)（除個別試點地區(qū)外），而支出責(zé)任與財力不相匹配的財政管理體制又促使地方政府以各種變通的形式借債，致使地方債務(wù)規(guī)模在過去幾年里迅速膨脹。盡管總體風(fēng)險是可控的，但亟需途徑和渠道來化解這一問題，“ 堵后門，開前門”，允許地方政府自借自還無疑是主要辦法之一。但允許地方政府自借自還的前提是，明確地方政府是一個獨立的債務(wù)主體，不可能也不應(yīng)該再由中央政府或財政部為其債務(wù)“背書”。也就是說，編制政府綜合財務(wù)報告及引入信用評級公司等辦法，都與此直接相關(guān)。
同時，我們還注意到了一點，三中全會的《決定》中有這樣一句話，“建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制?！币簿褪钦f，在決策層那里，跨年度預(yù)算平衡、綜合財務(wù)報告和債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制是聯(lián)系在一起的。在這種背景下，人們首先想到就是政府資產(chǎn)負(fù)債表，并以此來披露政府的債務(wù)信息和風(fēng)險狀況。但是，政府綜合財務(wù)報告所包含的內(nèi)容不僅僅指政府資產(chǎn)負(fù)債表，還可能涉及凈資產(chǎn)變動表、現(xiàn)金變動表、政府年末財務(wù)狀況變動表等等。其次，關(guān)于政府綜合財務(wù)報告的編制基礎(chǔ)。收付實現(xiàn)制，只考慮現(xiàn)金收到了沒有，現(xiàn)金花出去沒有，而不管事情做了沒有。當(dāng)
然，收付實現(xiàn)制的最大好處是易于操作，也便于預(yù)算控制，但非現(xiàn)金交易活動或會計事項不入賬，無法反映實質(zhì)的經(jīng)濟活動，也不能反映真正的財務(wù)狀況和營運績效。所以，要從收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。事實上，已經(jīng)頒布實施的《事業(yè)單位會計制度》《行政單位會計制度》在堅持收付實現(xiàn)制的基礎(chǔ)上逐步引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，而且在資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)（特別是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余）的核算上已經(jīng)體現(xiàn)出這種變化。如果正在征求意見的《財政總預(yù)算會計制度》遵循同樣的改革思路的話，我們將修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為編制基礎(chǔ)應(yīng)該是不成問題的。再次，關(guān)于政府綜合財務(wù)報告與政府會計制度之間的關(guān)系。從規(guī)范意義上來說，政府會計制度改革，應(yīng)該包含預(yù)算會計、財務(wù)會計和管理會計，預(yù)算會計重在控制、財務(wù)會計重在披露，管理會計重在管理。但事實上，預(yù)算會計是我們一貫所強調(diào)的，而財務(wù)會計在近年來也開始重視，但管理會計卻很少有人提起。政府綜合財務(wù)報告的編制，必須在組成政府的各部門和各單位的財務(wù)報告的基礎(chǔ)上合并而來。但是，在現(xiàn)行“預(yù)算會計”的框架之下，總預(yù)算會計與單位會計存在著銜接不夠的問題，二者之間的聯(lián)系僅僅在預(yù)算撥款上，以至于我們在試編政府綜合財務(wù)報告的時候，許多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)只能采用統(tǒng)計的辦法來匯總而不是合并報表。如此一來，政府綜合財務(wù)報告及其所披露信息的真實性和可信度就是一個大問題。所以，從這個意義上來說，政府綜合財務(wù)報告的編制和披露受制于政府會計制度的改革
