隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，納稅人對稅收管理和服務(wù)的要求越來越高，突出表現(xiàn)為對辦稅效率的迫切需求。近幾年，雖然我們基層稅務(wù)部門在推行“一窗式服務(wù)”、簡化合并申報(bào)文書、推進(jìn)涉稅事項(xiàng)從管理組前置到辦稅服務(wù)廳、加大網(wǎng)上辦稅力度等方面做了大量探索和嘗試，也在一定程度上加快了涉稅事項(xiàng)辦理，但這些都還是在既有辦稅流程和框架內(nèi)的努力，就辦稅效率的提升而言只能是一些“量變”的累積，尚難以達(dá)到納稅人對“質(zhì)變”的要求。因此，如何調(diào)整辦稅流程來適應(yīng)稅源管理實(shí)際以及未來的征管改革需要，已經(jīng)成為一個突出的問題。
一、現(xiàn)有流程的缺陷與弊端
現(xiàn)有流程的缺陷主要可概括為“內(nèi)控弱于外控、鏈長責(zé)不明、崗多流不?！?，具體表現(xiàn)在：
?。ㄒ唬┠壳暗挠?jì)算機(jī)流程很大程度上只起到替代紙質(zhì)流轉(zhuǎn)、防止資料丟失的功能，解決的是崗位之間的業(yè)務(wù)傳遞，而對崗位的實(shí)體業(yè)務(wù)管理方面較薄弱，缺乏具體的操作規(guī)范，某項(xiàng)崗位業(yè)務(wù)要做什么、怎么做、做到什么程度、如何明確表達(dá)業(yè)務(wù)意見建議、對自己的業(yè)務(wù)判斷要承擔(dān)何種后果都沒有細(xì)化。例如調(diào)查報(bào)告和核實(shí)意見的質(zhì)量管理問題，信息系統(tǒng)內(nèi)只設(shè)計(jì)了文字表述，沒有定性（是、否）指標(biāo)和定量指標(biāo)的組合，造成計(jì)算機(jī)不能通過邏輯判斷來自動管理業(yè)務(wù)，一方面人腦業(yè)務(wù)的質(zhì)量過分依賴崗位人員的素質(zhì)，另一方面電腦無法對業(yè)務(wù)文字的內(nèi)容表述作出的高效率分析糾錯。雖然在防范納稅人風(fēng)險(xiǎn)方面取得了長足的進(jìn)步，但對崗位人員的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控還亟待加強(qiáng)。
?。ǘ┗鶎臃志郑ㄋ┳鳛槎愂照鞴芊鞔_的納稅人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，流程內(nèi)缺少對其業(yè)務(wù)決策的合理授權(quán)。例如所得稅、印花稅征收方式認(rèn)定，目前流程規(guī)定從“前臺→管理員→分局長→業(yè)務(wù)科室分管崗位→分管科長→區(qū)局分管局長”多個環(huán)節(jié)，如果基層單位有充分的事實(shí)證據(jù)（例如納稅人應(yīng)當(dāng)設(shè)置但未設(shè)置賬薄，雖設(shè)置賬簿但賬目混亂或者成本資料、收入憑證、費(fèi)用憑證殘缺不全，難以查賬的）可以啟動核定征收，不需要推送到上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，可以設(shè)計(jì)成為基層分局（所）作出業(yè)務(wù)決定而縣（區(qū)）局通過受理納稅人復(fù)議、開展內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督來糾錯的模式。除了稅收法律、法規(guī)明確規(guī)定必須由縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)決定的事項(xiàng)，上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)應(yīng)該是對下一級稅務(wù)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，如果上級占用了下級的決策權(quán)，那么執(zhí)法監(jiān)督會不會就成了上級自我監(jiān)督。
（三）流程是程序的體現(xiàn)，沒有程序的就無流程。以納稅人申請開具《外出經(jīng)營活動稅收管理證明》（以下簡稱《外經(jīng)證》）為例，法規(guī)設(shè)定的是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)“核發(fā)”而不是“審批”，因此，流程沒有必要設(shè)計(jì)成需要稅收管理員審結(jié)才能開具。同樣道理，應(yīng)收盡收是稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，對納稅人外出經(jīng)營未盡稅款，所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)有補(bǔ)征的權(quán)力，既然《外經(jīng)證》上有明確的有效期限，過期即為作廢，對納稅人設(shè)定《外經(jīng)證》繳銷手續(xù)的義務(wù)實(shí)質(zhì)毫無意義。另外，向納稅人支付代扣代繳手續(xù)費(fèi)，是否也可以改變?yōu)槎悇?wù)機(jī)關(guān)主動核實(shí)后定期向納稅人支付，無須設(shè)計(jì)成納稅人申請稅務(wù)機(jī)關(guān)審核的模式。
?。ㄋ模﹫?zhí)法督察是對征管流程內(nèi)實(shí)體業(yè)務(wù)的再次檢驗(yàn)，是對流程運(yùn)行合法性、科學(xué)性的評估，但是目前多數(shù)基層單位的稅政與法規(guī)合署一套班子，稅政部門還承擔(dān)著指導(dǎo)基層稅（費(fèi)）種管理的具體業(yè)務(wù)，稅政工作勢必?cái)D占法規(guī)工作資源，一方面，法規(guī)監(jiān)督稅政等于自己監(jiān)督自己，另一方面，法規(guī)工作尤其是內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督缺少日常保障機(jī)制，停留在年度執(zhí)法督察和制作法制工作類報(bào)表，內(nèi)部業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識別依賴外部發(fā)現(xiàn)（納稅人提出復(fù)議訴訟或者上級審計(jì)檢查），而不是主動防控，因此，基層的法規(guī)部門尚未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
?。ㄎ澹┠壳暗牧鞒淘O(shè)計(jì)過多注重崗位之間的相互牽制，造成流程的長鏈、流轉(zhuǎn)的時滯。一方面，現(xiàn)行崗責(zé)體系涉及征管業(yè)務(wù)的崗位有51個，而基層人少，一人兼多崗是不得已而為之，于是產(chǎn)生了自己（一崗）流轉(zhuǎn)自己（另一崗）的重復(fù)。另一方面，一筆業(yè)務(wù)流經(jīng)多個人與實(shí)體業(yè)務(wù)管理不配套，以減免稅審批、退稅為例，其管理核心是納稅人提供的事實(shí)依據(jù)，如果出現(xiàn)納稅人資料不足以說明的情形，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以要求納稅人提供補(bǔ)充或者主動發(fā)起調(diào)查，然后通過判斷作出決定即可解決，不一定要設(shè)計(jì)成分局、科室多個崗位層層審批。
（六）信息共享的優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。再以《外經(jīng)證》為例，注冊地稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人開具《外經(jīng)證》，納稅人持《外經(jīng)證》向經(jīng)營地稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)驗(yàn)，在結(jié)清異地經(jīng)營稅款后向注冊地稅務(wù)機(jī)關(guān)核銷。納稅人是《外經(jīng)證》紙質(zhì)實(shí)體的傳遞者和保管者，稅收監(jiān)管相對被動。依托全大市信息聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)集中，以電子《外經(jīng)證》來替代紙質(zhì)《外經(jīng)證》，以信息實(shí)時傳遞替代紙質(zhì)報(bào)驗(yàn)，以信息反饋替代核銷，既方便納稅人辦稅又利于加強(qiáng)稅收監(jiān)控。
二、現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程的量化評估
以2013年1月-2014年2月，我局所屬各分局發(fā)生的需要“稅易”流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)（共25015件，不包括“智慧財(cái)稅”應(yīng)用前2001件業(yè)務(wù)）作為分析樣本，現(xiàn)有流程存在的主要問題有：
（一）基層分局（所）的工作量大。其中辦稅服務(wù)廳綜合受理崗位、業(yè)務(wù)管理崗位、分局（所）長三類崗位經(jīng)手的流轉(zhuǎn)數(shù)量排前三（表1），雖然在“智慧財(cái)稅”應(yīng)用后，業(yè)務(wù)管理組長承擔(dān)了分局（所）長原來38%的文書審核工作量，但基層的總體工作量并未改變。雖然基層分局（所）相關(guān)崗位審結(jié)辦理占文書總數(shù)的比例為85.18%，但是從審結(jié)辦理占經(jīng)辦數(shù)的比例來看，分局（所）長所占比例高達(dá)70.45%超過綜合受理崗位、業(yè)務(wù)管理崗、業(yè)務(wù)組長崗審結(jié)辦理比例的總和，因此，基層分局（所）長幾乎被束縛在崗位上從事繁瑣的文書流轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)監(jiān)控。
表1：
崗位
經(jīng)辦數(shù)
經(jīng)辦比例
審結(jié)
辦理數(shù)
審結(jié)辦理占
經(jīng)辦數(shù)比例
審結(jié)辦理占
總數(shù)比例
綜合受理崗位
25015
100%
7782
31.11%
31.11%
業(yè)務(wù)管理崗位
19705
78.77%
5037
25.56%
20.14%
業(yè)務(wù)組長崗位
7545
30.16%
160
2.12%
0.64%
分局長崗位
11822
47.26%
8329
70.45%
33.30%
業(yè)務(wù)科室崗位
2702
10.80%
0
0.00%
0.00%
業(yè)務(wù)科長崗位
2702
10.80%
1832
67.80%
7.32%
上級領(lǐng)導(dǎo)崗位
1875
7.50%
1873
99.89%
7.49%
?。ǘ┛剖覂?nèi)部崗位存在重復(fù)審核。樣本中（印花稅征收方式認(rèn)定、稅收優(yōu)惠審批、退稅、委托代征）科室業(yè)務(wù)崗位與科長崗位經(jīng)辦的文書流轉(zhuǎn)數(shù)量相等，但科室業(yè)務(wù)崗位有審核職能而無審結(jié)功能，一方面，科長崗位與科員崗位存在重復(fù)審核，而科員崗位權(quán)責(zé)不對等，浪費(fèi)管理資源，另一方面拉長了流程的中間環(huán)節(jié)，增加了業(yè)務(wù)辦理的時間。
?。ㄈ┥娑愂马?xiàng)當(dāng)場辦結(jié)率不高。根據(jù)分析樣本的統(tǒng)計(jì)（表2），雖然在“智慧財(cái)稅”應(yīng)用后，由一個崗位直接為納稅人當(dāng)場辦結(jié)的事項(xiàng)占31.11%（包括本崗位直接辦結(jié)占12.50%、需要流轉(zhuǎn)給本崗位后辦結(jié)占18.61%），這一比例比2012年度（11.35%）有了大幅度的提高，而需要流轉(zhuǎn)至另一崗位后辦結(jié)的比例（20.99%，申報(bào)方式審批、外出經(jīng)營活動稅收管理證明申請、稅收優(yōu)惠事前備案）比2012年度（22.05%）僅有小幅度降低，需要流轉(zhuǎn)四個及以上崗位（主要有所得稅征收方式認(rèn)定、印花稅征收方式認(rèn)定、發(fā)票票種核定、稅收優(yōu)惠審批、退稅）才能辦結(jié)的比例有增無減。
表2：
流轉(zhuǎn)崗位數(shù)量
業(yè)務(wù)數(shù)量
占文書總量比例
2012年度比例
直接辦結(jié)
3127
12.50%
11.21%
流轉(zhuǎn)本崗位后辦結(jié)
4655
18.61%
0.14%
流轉(zhuǎn)至另一崗位后辦結(jié)
5251
20.99%
22.05%
流轉(zhuǎn)3次辦結(jié)
5349
21.38%
45.62%
流轉(zhuǎn)4次辦結(jié)
46
0.18%
3.90%
流轉(zhuǎn)5次辦結(jié)
3885
15.53%
17.08%
流轉(zhuǎn)6次辦結(jié)
2274
9.09%
流轉(zhuǎn)7次辦結(jié)
428
1.71%
?。ㄋ模┝鞒坦芾韺?shí)體業(yè)務(wù)管理缺少支持。目前有相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)“稅易”系統(tǒng)并沒有采取數(shù)據(jù)化，而是以掃描圖像的方式進(jìn)入征管信息系統(tǒng)，既增加了人工工作量，又使數(shù)據(jù)得不到充分利用，需要基層另行設(shè)立臺帳進(jìn)行業(yè)務(wù)管理（房地產(chǎn)項(xiàng)目動態(tài)監(jiān)控、外籍個人所得稅管理、股權(quán)變更管理、拆遷補(bǔ)償政策項(xiàng)目管理以及技術(shù)開發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除等稅收優(yōu)惠事項(xiàng)）。另外，一些質(zhì)量要求很高的業(yè)務(wù)工作，得不到征管信息系統(tǒng)的有效控制，例如，涉及稅務(wù)登記變更的稅收清理，對欠稅企業(yè)啟動執(zhí)法強(qiáng)制，對有欠稅（社保欠費(fèi)）的破產(chǎn)企業(yè)參與其清算過程。
三、工作流程再造的幾點(diǎn)建議
?。ㄒ唬┛傮w思路
未來階段，對工作流程的再造建議從以下幾方面入手：一是按照在明確征納雙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上優(yōu)化納稅服務(wù)的總體要求，改“先流程審核（批）后執(zhí)行”的直鏈?zhǔn)焦芾?，為“前臺提速辦結(jié)、后臺加強(qiáng)監(jiān)管”的兩腿走路模式。二是針對崗位人員（一崗）向本人（另一崗）發(fā)起文書的問題，建議簡化崗責(zé)體系，尤其對現(xiàn)行的一人多崗的采取崗位職能合并，減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。三是針對流程過長的問題，根據(jù)涉稅業(yè)務(wù)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行劃分，合理配置崗位審核認(rèn)定權(quán)限與對應(yīng)的職責(zé)（包括后果責(zé)任），優(yōu)化流程的終審節(jié)點(diǎn)，縮短流程環(huán)節(jié)。四是注重人工業(yè)務(wù)操作的規(guī)范，提高流程內(nèi)各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)質(zhì)量，尤其是加強(qiáng)的前臺辦理過程中的風(fēng)險(xiǎn)防范。五是引入質(zhì)量管理機(jī)制，強(qiáng)化后臺監(jiān)管的對前臺辦結(jié)后的質(zhì)量檢驗(yàn)和差錯糾正。六是通過流程再造，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各崗位之間建立更加有效的業(yè)務(wù)溝通機(jī)制，尤其防范任務(wù)下達(dá)不清、工作內(nèi)容不明、業(yè)務(wù)審核（核實(shí)）走過場、業(yè)務(wù)報(bào)告含糊其辭等崗位人員不及時或者不有效作為的行為，強(qiáng)化業(yè)務(wù)責(zé)任追究。
?。ǘ┚唧w工作安排
1、崗責(zé)體系優(yōu)化重組
突破“按事設(shè)崗”的崗責(zé)管理模式，將《全國地稅系統(tǒng)稅收執(zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作規(guī)程范本（試行）》（國稅發(fā)[2005]42號）的51個征管業(yè)務(wù)崗位設(shè)置，按照業(yè)務(wù)事項(xiàng)的屬性整合為受理、信息錄入、審核認(rèn)定、調(diào)查核實(shí)、主動業(yè)務(wù)管理、業(yè)務(wù)決策與執(zhí)行、質(zhì)量檢驗(yàn)七類崗位，即對崗位人員的崗責(zé)，只明確崗位的業(yè)務(wù)操作責(zé)任，而不再列舉具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)，將“一人一崗”、“一人多崗”改為“一崗多能”，拓寬同一屬性崗位的綜合業(yè)務(wù)辦理范圍。
2、細(xì)化規(guī)范崗位內(nèi)業(yè)務(wù)操作流程
對具體崗位的業(yè)務(wù)操作規(guī)范流程指導(dǎo)是目前業(yè)務(wù)管理的盲點(diǎn)和空白點(diǎn)，因此，我們將根據(jù)七類崗位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定和明確每一類崗位在業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)的流程操作，規(guī)范每一業(yè)務(wù)步驟，突出崗位在為納稅人提供服務(wù)、崗位業(yè)務(wù)發(fā)現(xiàn)、崗位之間溝通協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)結(jié)果有效輸出等方面的邏輯程序，細(xì)化形成每一類流程模塊，從而把業(yè)務(wù)辦理過程的責(zé)任落實(shí)到每一操作步驟。
3、以并聯(lián)替代串聯(lián)減縮服務(wù)類事項(xiàng)辦理的流程
在崗位流程模塊的基礎(chǔ)上，按“前臺辦結(jié)、后臺監(jiān)管”的要求，將原來區(qū)分不同涉稅業(yè)務(wù)定制的流程，統(tǒng)一歸為兩類基本流程，包括：
1、為納稅人辦理的即辦類涉稅事項(xiàng)流程，拆分為“受理（審核）→辦結(jié)”+質(zhì)量檢驗(yàn)+（或有）涉稅業(yè)務(wù)發(fā)起三個并聯(lián)流程；
2、為納稅人辦理的非即辦類涉稅事項(xiàng)流程，拆分為“受理→審核（→調(diào)查）→辦結(jié)”+質(zhì)量檢驗(yàn)+（或有）涉稅業(yè)務(wù)發(fā)起三個并聯(lián)流程。
上述將流程長鏈流程改為若干短鏈流程組合，拓寬辦稅服務(wù)廳前臺即辦事項(xiàng)的業(yè)務(wù)覆蓋范圍，縮減辦理時間提速辦稅速率。
4、建立規(guī)范的主動業(yè)務(wù)管理流程
進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)聯(lián)系與溝通協(xié)調(diào)的信息化管理機(jī)制，建立內(nèi)部崗位之間的業(yè)務(wù)管理流程，例如對需要稅務(wù)機(jī)關(guān)主動采取涉稅事項(xiàng)處理的業(yè)務(wù)，建立“涉稅業(yè)務(wù)發(fā)起→調(diào)查→審核→業(yè)務(wù)決策（執(zhí)行）”，以替代現(xiàn)有的《業(yè)務(wù)聯(lián)系單》以及“稅易”內(nèi)簡單任務(wù)發(fā)起等落后的信息溝通方法。另外，對主動業(yè)務(wù)管理也采取“業(yè)務(wù)辦理、業(yè)務(wù)監(jiān)管”兩分離的原則，重點(diǎn)對調(diào)查、審核兩類業(yè)務(wù)設(shè)置后期質(zhì)量檢驗(yàn)，通過對重點(diǎn)業(yè)務(wù)的復(fù)查、抽查，把執(zhí)法監(jiān)督檢查常態(tài)化。
鎮(zhèn)海地稅局課題組 課題組組長：葉國萍
課題組成員：徐寅淞（執(zhí)筆）張連軍
