近期，筆者作為財(cái)政財(cái)務(wù)工作者參加《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(下稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》)各種形式的培訓(xùn)班，也在本系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)會(huì)上作了主題發(fā)言，我的學(xué)習(xí)體會(huì)是《內(nèi)控規(guī)范》與生活中的一些事例形神俱似、惟妙惟肖，覺(jué)得《內(nèi)控規(guī)范》是生活點(diǎn)滴事例的提升，具有預(yù)防性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和制度性。
《內(nèi)控規(guī)范》的缺憾美。第四條“…合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)…”,“合理保證”相對(duì)于“絕對(duì)保證”?！巴映升垺⑴闻渗P”的控制措施僅可“合理保證”，不能達(dá)到“絕對(duì)保證”的境界。許多家長(zhǎng)為了讓孩子好好讀書(shū)，名列前茅，要求孩子下課要回家，回家由爺爺奶奶監(jiān)督做作業(yè)，不能看電視、玩游戲，有的還把電腦鎖起來(lái)等等，措施可謂五花八門(mén)。毋庸質(zhì)疑，沒(méi)有控制措施，孩子失控的概率大增；“緊箍咒”隨時(shí)隨地念，大部分的孩子循規(guī)蹈矩、出類(lèi)拔萃；然而，有了控制措施，“嚴(yán)官府、頻出賊”的事例仍時(shí)有耳聞，家長(zhǎng)有政策、孩子有對(duì)策，嚴(yán)管措施不是萬(wàn)能的?！秲?nèi)控規(guī)范》的制定者也看到內(nèi)控措施設(shè)計(jì)與執(zhí)行固有的局限性和成本等因素，清醒地認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)五項(xiàng)控制目標(biāo)，只能做到“合理保證”，雖說(shuō)這有點(diǎn)“缺憾”，但這是前瞻的、務(wù)實(shí)的、明智的，執(zhí)行起來(lái)更具有挑戰(zhàn)性。
《內(nèi)控規(guī)范》應(yīng)當(dāng)遵循的原則。第五條規(guī)定，單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)遵循全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性等原則。全面性，主要體現(xiàn)全過(guò)程、全方位、全員控制。夏天到了，貫徹全面性，消殺蚊蟲(chóng)才能事半功倍，蚊蟲(chóng)滋生期全程要施藥，犄角旮旯要投放到位，讓蚊蟲(chóng)無(wú)處可躲、無(wú)處可藏；再如，汽車(chē)安全行駛，要求所有的零部件均完好無(wú)損，若是幾元錢(qián)一個(gè)的火花塞壞了，“奔馳”、“寶馬”也動(dòng)彈不得。重要性與全面性貌似矛盾，其實(shí)不然，為了防盜，我們所有的辦公室都要裝門(mén)（符合全面性原則），但只有財(cái)務(wù)室和倉(cāng)庫(kù)等重地才加裝鐵門(mén)（貫徹重要性原則）。制衡性，從橫向關(guān)系來(lái)看，完成某個(gè)事項(xiàng)需要來(lái)自相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)人或兩個(gè)部門(mén)共同協(xié)作才能完成，比如購(gòu)買(mǎi)辦公桌椅，采購(gòu)員購(gòu)買(mǎi)，固定資產(chǎn)管理員驗(yàn)收，財(cái)務(wù)付款，相互牽制，互相監(jiān)督；從縱向關(guān)系來(lái)看，下級(jí)接受上級(jí)的監(jiān)督和控制，比如報(bào)銷(xiāo)要找領(lǐng)導(dǎo)簽字。適應(yīng)性，既針對(duì)性，話(huà)說(shuō)現(xiàn)在許多干部發(fā)生貪腐行為一般都是由生活作風(fēng)問(wèn)題引起的，某領(lǐng)導(dǎo)的妻子擔(dān)心丈夫出事，聽(tīng)人說(shuō)男歡女愛(ài)后喝涼水會(huì)拉肚子，因而，當(dāng)披星戴月的丈夫回到家后，她很殷勤地遞上一杯涼白開(kāi)，名為保健養(yǎng)顏，實(shí)為探測(cè)丈夫生活作風(fēng)虛實(shí)，結(jié)果，丈夫秋毫無(wú)損、一切正常，妻子很慶幸找了個(gè)作風(fēng)正派的老公。不久，老公因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題東窗事發(fā)，同時(shí)被查出的還有生活作風(fēng)問(wèn)題。原來(lái)其丈夫晚上不是正常應(yīng)酬就是加班，每天中午卻在辦公室與女秘書(shū)鬼混，晚上的涼開(kāi)水當(dāng)然試不出其生活作風(fēng)問(wèn)題。內(nèi)部控制是一個(gè)不斷進(jìn)行控制與反控制的較量與磨合的過(guò)程，所以我們要做到魔高一尺道高一丈，設(shè)計(jì)的內(nèi)控措施要有針對(duì)性。
《內(nèi)控規(guī)范》規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段。第七條“……梳理單位各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略……?！边x擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，一是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是以放棄或拒絕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為手段，比如有非稅執(zhí)收職責(zé)的單位，為了防止收到假鈔、防止收費(fèi)員循私舞弊，規(guī)定不收現(xiàn)金，由繳款人轉(zhuǎn)賬或到銀行解款。二是風(fēng)險(xiǎn)降低，比如廈門(mén)是臺(tái)風(fēng)多發(fā)地區(qū)，我們選擇種行道樹(shù)應(yīng)該選不易折斷的樹(shù)種，減少臺(tái)風(fēng)造成的損失。三是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，比如單位車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，一旦發(fā)生意外，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)。四是風(fēng)險(xiǎn)承受，指行政事業(yè)單位自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)事故造成的損失，比如學(xué)校攔桿壞了，致使學(xué)生損傷，若有繳保險(xiǎn)，保險(xiǎn)以外的費(fèi)用學(xué)校就要承擔(dān)，免得被學(xué)生家長(zhǎng)告上法庭，造成更大的損失。
《內(nèi)控規(guī)范》要求與時(shí)俱進(jìn)。第八條要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次，有人認(rèn)為本單位幾年來(lái)的工作職責(zé)一成不變，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估每年至少要一次，有必要嗎？這是誤區(qū)，一方面，單位的職責(zé)不變，但外部的環(huán)境變了，我們的控制流程和手段也要跟著變，比如，以前購(gòu)辦公用品都到實(shí)體店或請(qǐng)人送貨上門(mén)，現(xiàn)在流行網(wǎng)購(gòu)了，也要對(duì)網(wǎng)購(gòu)的事前審批、付款、發(fā)票、報(bào)銷(xiāo)等流程作出有別于實(shí)體店的一些內(nèi)控規(guī)定；另一方面，雖然工作職責(zé)不變，但執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)內(nèi)控有些不合理的地方，容易被人鉆空子的地方也要不斷修改與完善，比如，使用加油卡可以控制司機(jī)用油，執(zhí)行一階段，發(fā)現(xiàn)有的加油站工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，不對(duì)車(chē)號(hào)，也能加油，這時(shí)，我們就要修改內(nèi)控制度，每月核對(duì)車(chē)輛行程表推算油耗量，來(lái)檢查是否有“油耗子”，也可以核對(duì)每月加油對(duì)賬單與派車(chē)單，看是否有密集加油的記錄，來(lái)查驗(yàn)是否有假公濟(jì)私的行為。
《內(nèi)控規(guī)范》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容?？刂品椒▽?shí)質(zhì)內(nèi)容是互相牽制，財(cái)務(wù)上的牽制一般有四個(gè)手段，一是人員牽制，比如會(huì)計(jì)和出納的分工；二是記賬牽制，記了總賬又記明細(xì)賬；三是實(shí)物牽制，比如現(xiàn)金用保險(xiǎn)箱鎖起來(lái)，倉(cāng)庫(kù)除倉(cāng)管人員之外其他人接觸不到；四是程序牽制，比如辦理銀行轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，要填寫(xiě)支票，蓋齊預(yù)留印鑒，在支付密碼器輸入驗(yàn)證碼，銀行核對(duì)方予以受理。
《內(nèi)控規(guī)范》的主要控制方法。第十二條“單位內(nèi)部控制的控制方法一般包括：不相容崗位相互分離”，為什么不相容崗位要相互分離？目的有兩個(gè)，一是預(yù)防做錯(cuò)事，二是預(yù)防做壞事。兩個(gè)人犯同樣的錯(cuò)誤概率比較低，比如報(bào)銷(xiāo)時(shí)900元寫(xiě)為9000元，制單人自己沒(méi)發(fā)現(xiàn)，復(fù)核人、審批人可能就會(huì)發(fā)現(xiàn)。兩個(gè)人或兩個(gè)單位同時(shí)舞弊的可能性較少。內(nèi)部授權(quán)審批控制也是控制的主要方法，要求要明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。審批是審核和決策的過(guò)程，《內(nèi)控規(guī)范》未出臺(tái)前，許多單位都實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批，缺乏有效授權(quán)和制度流程，“一支筆”審批不等于控制制度完善，如果單位規(guī)模小還可以，規(guī)模大就成問(wèn)題，眉毛胡子一把抓，不分主次，對(duì)一些問(wèn)題沒(méi)辦法做出合理判斷，成為“簽字一支筆”，控制流于形式；同時(shí)，“一支筆”容易高度集權(quán)，缺乏制約和監(jiān)督，可能導(dǎo)致腐敗。有人生動(dòng)地總結(jié)為“控制全靠一支筆，兩院院士不稀奇”，兩院院士指：“一支筆”干得好進(jìn)醫(yī)院，干不好進(jìn)法院。
《內(nèi)控規(guī)范》的防范措施。第十五條“……明確崗位職責(zé)及分工……”，是落實(shí)行政事業(yè)單位定員定編，明確崗位職責(zé)的舉措，施行起來(lái)卻有可能產(chǎn)生偏差。有個(gè)故事：飯店中，一顧客對(duì)服務(wù)員說(shuō)：“這湯我沒(méi)法喝”，服務(wù)員說(shuō)：“不好意思，我去找領(lǐng)班來(lái)”。這人對(duì)領(lǐng)班說(shuō)：“這湯我沒(méi)法喝”。領(lǐng)班說(shuō)：“您稍等，我去問(wèn)廚師”。廚師說(shuō)這事得報(bào)老板，老板問(wèn)顧客：“這湯為什么沒(méi)法喝”，顧客答：“沒(méi)給我勺子”。行政事業(yè)單位像服務(wù)員、領(lǐng)班、廚師的員工大有人在，《內(nèi)控規(guī)范》要求員工各司其職，各負(fù)其責(zé)。第十五條還規(guī)定：“……單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度……”以前，筆者對(duì)輪崗制度很不理解，輪崗需要大家放棄輕車(chē)熟路的業(yè)務(wù)，重新再學(xué)習(xí)、再適應(yīng)新業(yè)務(wù)，著實(shí)麻煩，自從知道國(guó)家自然科學(xué)基金委會(huì)計(jì)卞中貪污挪用公款2億多元，是被一位名不經(jīng)傳的見(jiàn)習(xí)大學(xué)生發(fā)現(xiàn)的，才感到輪崗確實(shí)對(duì)預(yù)防腐敗起很大作用。
在日常工作生活中，內(nèi)部控制無(wú)時(shí)不在，無(wú)處不有，只要細(xì)心觀(guān)察，我們將發(fā)現(xiàn)更多的生活事例對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的詮釋?zhuān)眯念?lèi)比，我們將更準(zhǔn)確地學(xué)習(xí)貫徹執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》。
（作者吳永燦
單位：廈門(mén)市思明區(qū)財(cái)政局）
