為了適應(yīng)財政改革和政府績效評價的需要，進一步規(guī)范行政單位會計核算，滿足社會各界對會計信息的需求，財政部發(fā)布并于2014年1月1日起實施了新修訂的《行政單位會計制度》（簡稱新制度）。為了確保新舊制度的平穩(wěn)過渡，促進新制度的有效貫徹實施，各行政單位應(yīng)立足于會計制度修訂的背景，組織相關(guān)人員深入學(xué)習(xí)，以準確理解和把握新制度的變化與執(zhí)行中的重點難點，切實落實好新舊制度的銜接，夯實會計工作基礎(chǔ)，滿足財務(wù)管理與預(yù)算管理的雙重需求。
一、舊《行政單位會計制度》的局限性
隨著我國財政預(yù)算管理制度改革的不斷深入，政府公共管理和公共服務(wù)的職能日益加強，財政收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，1998年頒布實施的《行政單位會計制度》（簡稱舊制度）已越來越不適應(yīng)新形勢下行政單位會計核算的要求，其局限性日益凸顯。
（一）會計核算體系不能體現(xiàn)財政管理體制改革的成果
自2001年以來我國推行了國庫集中支付制度、部門預(yù)算和政府采購三大財政體制的改革，舊制度的會計核算體系已不能適應(yīng)改革的需要，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是國庫集中支付和政府采購制度改變了預(yù)算資金的支付方式，對于政府的購買性公共支出，財政不再簡單地通過銀行存款向行政單位按預(yù)算直接撥付經(jīng)費，而是改為通過國庫單一賬戶體系支付，財政支付的改革必然帶來行政單位相關(guān)業(yè)務(wù)活動的變化；二是部門預(yù)算改革擴大了行政單位會計核算內(nèi)容，要求“一個部門一本賬”，將單位所有業(yè)務(wù)活動都納入核算與監(jiān)督，而舊制度沒有將基本建設(shè)業(yè)務(wù)納入單位大賬中。
（二）會計信息不能反映行政單位績效管理的效果
企業(yè)可以通過利潤等直觀指標來考核經(jīng)營的成果，而行政單位的管理績效則是間接的，主要通過資源是否高效利用、支出是否經(jīng)濟節(jié)約、結(jié)余是否正確使用等進行考核，而依據(jù)舊制度提供的會計信息無法反映這些內(nèi)容，原因在于：（1）資產(chǎn)沒有劃分流動資產(chǎn)與非流動資產(chǎn)，不對固定資產(chǎn)計提折舊，無從了解資產(chǎn)使用的損耗程度（新舊程度），也無法反映單位資產(chǎn)的使用情況和資金分布情況。（2）支出的資金來源沒有區(qū)分是財政資金還是非財政資金，難以體現(xiàn)是否按照預(yù)算的要求使用資金。（3）結(jié)余沒有按照資金來源與用途進行劃分，沒有細分財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余還是非財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，是項目未完成的剩余資金還是項目完成的結(jié)余資金，無法體現(xiàn)財政資金的具體使用效果。
（三）會計報告體系不完善
舊制度會計報告體系中，一方面，收入和支出項目既在收入支出表中列示，又在月度資產(chǎn)負債表中列示，這種報表項目的設(shè)置與報表結(jié)構(gòu)的布局不科學(xué)，既不符合國際慣例，也不利于公眾了解行政單位的實際財務(wù)狀況和現(xiàn)金流量；另一方面，沒有滿足專門針對預(yù)算管理需要的報表，表外信息披露不充足，一些與預(yù)算收支沒有直接關(guān)系的重要信息易被忽視和遺漏，難以全面反映行政單位的財務(wù)狀況。
（四）不符合純公共產(chǎn)品的特征
作為純公共產(chǎn)品提供者的行政單位，是進行國家行政管理的組織，不應(yīng)也不宜由市場分配資源，經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由財政全額予以保障，行政單位嚴禁自行獲取收入，而舊制度設(shè)置了“預(yù)算外資金收入”科目，不符合會計主體作為純公共產(chǎn)品提供者的特征。
二、新舊會計制度比較
（一）會計概念框架的修訂
新制度在修訂時重新厘清并構(gòu)建了以會計目標為邏輯起點的概念框架，用于指導(dǎo)具體會計制度的修訂與執(zhí)行，其主要內(nèi)容包括以下方面：（1）明確了會計目標是反映行政單位受托責(zé)任的履行情況，有助于會計信息使用者進行管理、監(jiān)督和決策。（2）會計記賬基礎(chǔ)由完全的收付實現(xiàn)制改為一般采用收付實現(xiàn)制，特殊經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項應(yīng)當(dāng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，有助于更準確地反映行政單位資產(chǎn)和負債信息，使財務(wù)成果更接近于經(jīng)濟實質(zhì)。（3）根據(jù)行政單位的特點，將會計信息的質(zhì)量要求由原來的10個改為6個，即可靠性、有用性、全面性、可比性、及時性和可理解性，剔除了一貫性、重要性、以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)、?？顚Ｓ迷瓌t、歷史成本計量等確認、計量方面的原則，引入了全面性，強調(diào)了會計信息的完整性。
（二）財政管理體制改革成果的體現(xiàn)
1.財政資金劃撥方式由以往的直接撥付改為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式，為此增設(shè)了“零余額賬戶用款額度”和“財政應(yīng)返還額度”賬戶，以滿足財政資金的管理與核算需要。
2.將“政府儲備物資”和“公共基礎(chǔ)設(shè)施”分別從“存貨”和“固定資產(chǎn)”中分離出來，區(qū)分了行政單位自用資產(chǎn)和非自用、負責(zé)維護管理的資產(chǎn)，資產(chǎn)按用途細分有助于進行分類管理、維護和考核。
3.創(chuàng)新性引入了對固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和無形資產(chǎn)虛提折舊、攤銷等一系列新的會計核算方法，每月計提折舊、攤銷時，借記“資產(chǎn)基金——固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)”，貸記“累計折舊、累計攤銷”，這種計提折舊、攤銷的核算方法沒有虛增當(dāng)月支出，而是減少了相應(yīng)資產(chǎn)占用的資金，有利于使資產(chǎn)的實物價值和貨幣價值保持一致，確保賬實相符。
4.為了滿足部門預(yù)算“一個部門一本賬”的要求，取消了“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”科目，增設(shè)了“在建工程”科目，將基建賬通過“在建工程”納入單位“大賬”，長期游離于大賬之外的基建投資項目得以納入其中，有助于全面反映行政單位受托責(zé)任的履行情況。
5.按照財政資金管理的需要，將結(jié)余細分為財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款結(jié)余和其他資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。這一變化將結(jié)余中的財政資金與其他資金區(qū)別開來，有助于行政單位分開核算不同來源、不同用途的資金收支結(jié)余情況，確保財政資金的有效使用，為嚴肅財政資金的監(jiān)督管理提供會計信息。
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6.針對行政單位的非貨幣性資產(chǎn)占用的金額，取消了原凈資產(chǎn)的“固定基金”科目，增設(shè)了“資產(chǎn)基金”賬戶，并根據(jù)具體資產(chǎn)形式設(shè)置了“預(yù)付款項”、“存貨”、“固定資產(chǎn)”、“在建工程”、“無形資產(chǎn)”、“政府儲備物資”、“公共基礎(chǔ)設(shè)施”等明細科目，進行明細核算，全口徑列示非流動資產(chǎn)占用的資金情況。
（三）會計報告體系的完善
新制度明確了行政單位會計報告由資產(chǎn)負債表、收入支出總表、財政撥款收入支出表及報表附注組成，強調(diào)了附注中應(yīng)對未能在報表中列示的項目作出說明，豐富和充實了會計報告所披露的信息內(nèi)容，彌補了舊制度在會計信息披露完整性方面的不足。同時，將收入、支出項目移出月度資產(chǎn)負債表，將各類長期資產(chǎn)和長期負債納入報表，使資產(chǎn)負債表全面反映單位的資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)狀況，理順了報表的結(jié)構(gòu)布局，報表項目的設(shè)置也更為科學(xué)合理。
（四）純公共產(chǎn)品特性的凸顯
行政單位作為國家機器，只能履行或受托履行政府管理的職能，不能自行獲取收入。因此，新制度取消了“預(yù)算外收入”科目，增設(shè)了“受托代理資產(chǎn)”、“應(yīng)付政府補貼款”和“受托代理負債”等科目，有利于切實反映行政單位提供純公共產(chǎn)品的政府職能履行情況。
（五）其他方面的改進
1.突出強化了固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的計價和入賬管理。一方面，提高了固定資產(chǎn)單位價值標準，其中通用設(shè)備由500元提高至1 000元，專用設(shè)備由800元提高至1 500元。另一方面，要求對接受捐贈、無償調(diào)入的無形資產(chǎn)計價入賬，并引入“名義金額”計量，即在沒有相關(guān)憑據(jù)、無法可靠取得同類或類似資產(chǎn)市場價格的情況下，按名義金額“1元”入賬。
2.舊制度中將行政單位與其他單位或個人發(fā)生的待結(jié)算款項一并計入“暫存款”科目，沒有區(qū)分拖欠的是應(yīng)繳納的稅費，還是大宗物資采購的款項，也沒有區(qū)分償還期限是一年以內(nèi)還是一年以上的應(yīng)付款項。新制度中取消了“暫存款”科目，取而代之的是按應(yīng)付款項的內(nèi)容和期限劃分的“應(yīng)繳稅費”、“應(yīng)付賬款”、“其他應(yīng)付款”及“長期應(yīng)付款”，有助于行政單位對其負債進行精細化管理與核算，詳細反映負債狀況，有利于揭示和防范財務(wù)風(fēng)險。
3.增設(shè)了“待償債凈資產(chǎn)”科目，用以反映行政單位因發(fā)生應(yīng)付賬款和長期應(yīng)付款而相應(yīng)需在凈資產(chǎn)中沖減的金額。
三、新制度取得的突破
新制度的變化意味著我國行政單位會計制度開始突破傳統(tǒng)預(yù)算會計的限制，在會計要素確認和計量方面著眼于借鑒企業(yè)會計準則的思路，立足于滿足政府財政部門、社會公眾、捐贈人等多方利益相關(guān)者的信息需求，很大程度上提高了會計信息質(zhì)量，在多方面實現(xiàn)了突破。
（一）記賬基礎(chǔ)與國際趨同
記賬基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制改為修正的收付實現(xiàn)制，部分業(yè)務(wù)，如因出租出售財產(chǎn)物資應(yīng)收取的款項及按照合同預(yù)先支付的款項所形成的資產(chǎn)，因大宗物資采購、欠發(fā)的職工工資、應(yīng)繳納的各項稅費等事項所形成的負債，在核算時引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進行確認，更符合國際慣例，向國際趨同邁進了一大步。
（二）突出了會計信息的全面性
新制度將基建納入大賬，將行政單位發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項全部納入會計核算，并在報表及附注中予以反映，確保會計信息能夠全面反映行政單位的財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況，凸顯了會計信息的全面性要求。
（三）滿足了利益相關(guān)者的信息要求
基于信息的不對稱性，政府財政部門、社會公眾、捐贈人等相關(guān)者難以獲取行政單位全面的財務(wù)信息。新制度修訂了會計概念框架，完善了科目設(shè)置與報告體系，確保詳實準確地提供行政單位整體財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況的信息，有助于各利益相關(guān)者了解行政單位財政資金使用情況及其運行能力。如經(jīng)費支出根據(jù)《政府收支分類》按照功能和經(jīng)濟內(nèi)容分類設(shè)置明細賬簿，各利益相關(guān)者均可以通過明細賬簿的信息了解行政單位的資金使用狀況（如三公經(jīng)費的列支情況），有助于監(jiān)督行政單位厲行節(jié)約，規(guī)范使用財政資金。
四、新制度執(zhí)行中的難點與應(yīng)對措施
（一）新制度執(zhí)行中的難點
1.基建并賬處理的難度大
基建納入大賬分為兩個時點，即2011年2月28日的原基建賬并入新賬和以后每月的并賬，新舊制度銜接對從原基建賬中相關(guān)科目余額并入新賬的賬務(wù)處理作了比較明確的規(guī)定，而執(zhí)行新制度后定期并賬的會計處理比較復(fù)雜。行政單位的“在建工程”相當(dāng)于總賬，基建賬套是反映基建工程具體耗費情況的明細賬，平時管理與核算遵循的是《國有建設(shè)單位會計制度》（財會字〔1995〕45號）。由于基建賬套的一級科目和眾多明細科目的名稱、性質(zhì)、核算內(nèi)容與新制度存在差異，并賬時容易出現(xiàn)科目使用不規(guī)范、借貸不平衡、口徑不一致等情況。
2.會計核算的復(fù)雜性增加
（1）新制度增加了對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)計提折舊與攤銷的核算內(nèi)容，要求會計人員能夠清楚辨別影響資產(chǎn)折舊與攤銷的因素，明確應(yīng)計提折舊與攤銷的資產(chǎn)范圍，選擇適當(dāng)?shù)姆椒ㄔ谫Y產(chǎn)壽命內(nèi)進行系統(tǒng)地分攤，增加了資產(chǎn)核算的復(fù)雜性，也對會計人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。
（2）新制度對凈資產(chǎn)進行了較為詳盡的分類，將原結(jié)余按資金來源細分為三項，將非貨幣性資產(chǎn)占用的資金按資產(chǎn)形態(tài)與用途細分為六項，內(nèi)容的細分要求相應(yīng)的核算工作更為精細化。對會計人員而言，在進行會計核算時需明確區(qū)分各項結(jié)余資金的來源情況，分別進行核算；對資產(chǎn)基金的核算應(yīng)落實到非貨幣性資產(chǎn)日常的增減變動，核算的工作量與精細化程度都有所增加。
（二）應(yīng)對措施
1.強化人員培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)
新制度的順利有效實施依賴于高素質(zhì)的專業(yè)隊伍。此次會計制度的修訂內(nèi)容多、變化大，在會計核算基礎(chǔ)、科目設(shè)置、核算內(nèi)容及報表體系等方面做了較大調(diào)整，會計核算工作的內(nèi)容與難度加大，這就要求會計人員了解新會計制度的修訂背景，并熟知新舊制度中的具體變化內(nèi)容與核算要求，在新制度執(zhí)行過程中能夠及時總結(jié)存在的問題進而加以改進。對此，行政單位應(yīng)積極組織會計人員開展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強其對新制度的理解和應(yīng)用水平，提高會計人員對新業(yè)務(wù)的鑒別與核算能力，做好新舊制度的銜接處理及后續(xù)的核算工作，為信息使用者提供全面反映行政單位財務(wù)狀況、運行能力及財務(wù)績效方面的信息。
2.及時調(diào)整核算軟件，更新信息系統(tǒng)
鑒于新制度對會計核算內(nèi)容的重新修訂，會計科目設(shè)置、核算內(nèi)容和報表體系都有所變化，這就要求行政單位的會計核算軟件也隨之做出調(diào)整，以便為新制度的實施提供技術(shù)支持。具體可從以下方面入手：（1）適應(yīng)新制度的變化，配套升級原有會計核算軟件和財務(wù)信息系統(tǒng)，調(diào)整會計科目、賬簿與報表體系，對舊賬套中的財務(wù)數(shù)據(jù)進行鑒別與分析，順利實現(xiàn)原科目余額轉(zhuǎn)入新賬；（2）利用行政單位的信息平臺，收集和整理未納入核算的相關(guān)資產(chǎn)和負債的數(shù)據(jù)信息，如2013年12月31日前未入賬的無形資產(chǎn)、政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、受托代理資產(chǎn)及應(yīng)付賬款、長期應(yīng)付款，借助于信息化在不同部門間傳遞和處理信息的優(yōu)勢，為這些原未納入事項登記新賬提供數(shù)據(jù)支持；（3）實現(xiàn)會計核算軟件與資產(chǎn)管理等相關(guān)部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，以便及時獲取有效信息，加強對各項經(jīng)濟活動的監(jiān)管，降低各種隱性風(fēng)險，通過信息化促進行政單位財務(wù)行為的規(guī)范化、精細化與標準化。
3.加強部門協(xié)作，實現(xiàn)新舊有序銜接
因新制度調(diào)整和新增的資產(chǎn)與負債內(nèi)容較多，如存貨、固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)、受托代理資產(chǎn)及應(yīng)付賬款、長期應(yīng)付款等，行政單位落實新會計制度，除了財務(wù)部門的會計核算與財務(wù)管理工作以外，還涉及基建、審計、資產(chǎn)管理等部門的業(yè)務(wù)活動，因此在人員培訓(xùn)、分工協(xié)作等方面需要系統(tǒng)的組織與協(xié)調(diào)，統(tǒng)一和提高各部門對落實相關(guān)工作的認識，加強部門間協(xié)作，實現(xiàn)新舊制度的有序銜接和新制度的順利實施。
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作者：劉曉紅
