近年來，隨著我國政府管理理念轉(zhuǎn)型升級，行政模式逐步向著公開、透明的方向轉(zhuǎn)變。與此相適應，在體現(xiàn)“以財行政”、實現(xiàn)社會資源二次分配的預算管理領域，預算績效管理改革正在全方位推進，以“事前目標管理、事中績效監(jiān)控、事后績效評價”為主體骨架的全過程預算績效管理體系已經(jīng)在各地逐步建立，預算管理因此從過去“重分配”逐步向“重效果”轉(zhuǎn)變，這是公共財政主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展新階段、切實提升支出績效、科學引導社會資源再分配的一次歷史性變革，其意義十分重大。在這樣一個預算績效管理的全過程鏈條中，績效評價作為鏈條末端評判支出績效的關鍵工具，承擔著“守門人”的重責，地位日益重要?？冃гu價工作質(zhì)量如何，評價結(jié)果是否公正客觀，直接影響預算績效的改進。
從目前理論與實踐來看，當前預算支出項目績效評價思路基本是遵循項目管理的脈絡，即從解剖項目運行入手，通過深入分析項目情況，從中提煉出產(chǎn)出與效果的相關因素，再來對績效做出判斷。這是一個從項目分析再到績效分析的過程。從目前主流的評價指標框架體系中，不難分析這種評價思路的實質(zhì)。如以財政部的預算績效評價共性指標體系框架為例，其思路是將項目分解成“投入”“過程”“產(chǎn)出”“效果”四個階段，對每個階段進一步細化指標從而對支出項目作深入的解剖，最終分析其績效。再如浙江省的“業(yè)務指標———財務指標”框架，“業(yè)務指標”中再分解出“目標設定情況”“目標完成情況”“組織管理水平”“項目實施效益”四個二級指標，并進一步細化為三級指標，其本質(zhì)上也是對項目運行過程實施分析。這樣一種當前普遍采用的主流評價思路，不妨將其定義為“基于項目管理的評價思路”。目前這種與項目管理緊密結(jié)合的評價思路，很好地適應了改進項目管理的需要，較好發(fā)揮了績效對于項目執(zhí)行的導向作用，但隨著預算績效管理工作的不斷深入，其不足之處也日益顯現(xiàn)。當前項目支出績效評價的主要問題一是不能充分適應預算資金管理的需要?；陧椖抗芾淼脑u價思路，將目光更多地聚焦于項目本身的產(chǎn)出與效果，對預算管理視角的支出績效關注不夠，缺乏應有的成本效益觀念，與資金分配的關聯(lián)度不高。這樣的評價思路，側(cè)重于解決項目自身“有沒有效”的問題，較少關注預算支出“值不值”的問題。從預算管理的角度，似乎更需要一種“基于預算支出的評價思路”，以判斷預算支出“值不值”。另一方面，基于項目管理的評價思路，其對于績效的評判是間接性的，因為它是一個先分析項目管理，再進而分析支出績效的過程，是重構(gòu)“ ”原則同時，項目分析中的一些信息亦可能對績效判斷而言僅是無效的“噪音”，存在信息的冗余，對績效結(jié)論的可靠性并無足夠的正向作用。
二是評價指標設置較為繁瑣，一些指標趨于形式化。為了做到充分的項目分析，以從中提煉足夠的績效信息，在基于項目管理的評價思路下，其指標設置必須是越充分、越細化越好，有的需細化至三級、甚至四級指標，導致指標設置相當繁瑣，往往“西瓜、芝麻一把抓”，而有些指標與最終績效判斷并無直接聯(lián)系，但基于項目分析的需要又必須合理存在，成為“食之無味、棄之可惜”的形式化指標。三是評價框架規(guī)定過細，約束了評價人員的創(chuàng)造性。為了充分分析項目管理情況，評價框架勢必考慮到項目管理過程的方方面面，涵蓋內(nèi)容多，框架規(guī)定細，束縛了評價人員的發(fā)揮空間，難以跳出框框重點針對項目特點開展創(chuàng)造性的評價工作。四是以分數(shù)判斷績效，評價結(jié)論難以充分反映支出績效的真實情況。目前的評價框架下，一般以最后的評價總得分，對應不同的得分區(qū)間，給出最終評價結(jié)論為“優(yōu)秀、良好、合格、不合格”等。這樣的結(jié)論方式的優(yōu)點是簡單明了，但缺陷也很明顯，就是不能夠有效體現(xiàn)項目績效的實際情況，特別是難以顯現(xiàn)項目績效的內(nèi)在構(gòu)成，如究竟是產(chǎn)出不足，還是實際效果不好。同時，評價分數(shù)的微小差別如果剛好在不同檔次區(qū)間的邊界，很可能被判斷為截然不同的結(jié)論，缺乏應有的科學性。如在浙江省的評價框架中，評價等次分為優(yōu)秀（S逸95）、良好（95躍S逸85）、合格（85躍S逸60）、不合格（S約60）4個評價等次。如果一個項目評價得分是85 分，評價結(jié)論就是良好，如果是84分，則立即落入合格的區(qū)間，結(jié)論相差巨大，但分數(shù)其實就差了一分。以目前的評價技術精度而言，這一分的差距實在是說明不了什么問題。那么，如何消除上述局限性？筆者認為，關鍵在于將評價思路的“間接性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯有浴?，將評價視角從“基于項目管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎陬A算支出”，直接從績效本身的意義著手來設計評價思路。那么績效本身的意義為何物？又如何從預算支出的角度去解析？我們知道，國際上公認的績效評價的標準是“3E”，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。實際上，財政部在國際金融組織貸款的績效評價上就參考了世行貸款的評價方法，通過設置各種問題搜集證據(jù)來回答“3E”的實現(xiàn)程度，來實施績效的判斷。但為什么多年來這種評價思路一直難以在我國其他項目支出上進行推廣呢？這里面最大的問題，恐怕是這種評價思路對每個“E”的證據(jù)搜集完全是西式思維邏輯，基本上按西方思維翻譯照搬過來，到了中國就呈現(xiàn)嚴重的“水土不服”。筆者認為應以適合中國國情的思維方式去重新解析“3E”，從而獲得“基于預算支出的評價思路”。確立“直接性”“基于預算支出”的績效評價原則首先，必須明確“基于預算支出的評價思路”，是一種“直接性”的績效評價，它根據(jù)績效分析的需要，確定績效考量的角度，有針對性地采集并分析數(shù)據(jù)，績效判斷直接，無轉(zhuǎn)換過程的信息損耗，亦無信息冗余，評價自身效率高。同時，在對預算支出項目的績效評價中，必須將視線覆蓋預算支出“值不值”這個問題，將預算的合理投向、資金使用的有效性納入考量。
解析績效評價的“3E”維度確立了“基于預算支出的績效評價思路”應著眼于直接從“3E”的意義出發(fā)，并從預算支出角度將其做恰當?shù)慕馕龊?，結(jié)合我國預算支出項目管理實際，建立一套科學、合理的評價指導框架。這套評價指導框架，技術上必須符合兩條標準：一是適應預算管理的要求。評價框架必須體現(xiàn)預算支出控制的要求，為實現(xiàn)預算資金績效的最大化服務。二是簡明。相關框架的規(guī)定應該是簡潔高效的，這關乎可操作性以及績效評價自身的效率。三是開放。相關框架的規(guī)定在確立導向的同時，應給評價人員留出足夠的二次開發(fā)空間，以適合不同支出項目的評價需要，這樣的指導框架才具自我更新的生命力。要做到這一切，就必須從預算支出管理的角度，科學解析“3E”。首先，解析經(jīng)濟性。經(jīng)濟性，Econ原omy，英文含義即“以避免浪費的方式對時間、金錢等資源使實現(xiàn)有效利用”或者“用最少的資源利用去達成一定的目標，資源無浪費”。這兩種解釋都符合經(jīng)濟學上的意義：即達成一定目標基礎上所耗資源最小，無浪費。這正是預算支出經(jīng)濟性的要求所在?；诖?，從預算管理的視角出發(fā)，可以對經(jīng)濟性做如下解析：首先，從宏觀層面看，預算扶持的項目首先必須是符合經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的，否則就不應該納入公共財政支持的對象；其次，從微觀層面看，按照現(xiàn)行預算管理的要求，預算支出的項目其績效目標必須是確定而毫不含糊的，否則也不構(gòu)成預算支持的條件；最后，為了使預算支出能夠達成既定的績效目標下成本最低，則必須采用最優(yōu)方案，才能最終體現(xiàn)預算資金的經(jīng)濟性，在今后技術條件成熟時，還可以考慮對最優(yōu)方案做進一步量化的成本效益分析?；谝陨峡紤]，我們可以將經(jīng)濟性解析為以下三個方面（圖1）：圖1:經(jīng)濟性的解析淵預算支出角度冤其次，解析效率性。效率性，Effi原ciency，英文含義即“做好某件事而不浪費時間或金錢的能力程度”或者“在不浪費時間、金錢、精力的前提下有效地做好某件事的能力水平”。兩者之意皆為通常所講的做事效率。從預算支出的角度，首先要考慮資金的投入是否能夠按照預定計劃達成預計的產(chǎn)出，然后進一步考慮產(chǎn)出帶來的效果，而后者可以放在有效性中加以考量，因此，在效率性維度中，我們可以只考慮產(chǎn)出。同時，在實現(xiàn)產(chǎn)出的過程中，相關的執(zhí)行效率如何，是與產(chǎn)出的效率密切相關，可以通過對管理效率的分析加以衡量。最后，在我國預算資金的使用過程中，還有很重要的一點，就是合法合規(guī)性的要求，如果出現(xiàn)了嚴重的合法合規(guī)性問題，甚至可以一票否決該支出項目的績效；如果評價中發(fā)現(xiàn)的只是較輕的合法合規(guī)性問題，則必須要求相關管理者加以糾正。據(jù)此，可以將效率性解析為以下三個方面（圖2）：圖2:效率性的解析淵預算支出角度冤最后，解析有效性。有效性，Effec原tiveness，英文含義即“產(chǎn)生所需要的或所預期的效果”或者“某件事情有效運作并產(chǎn)生預期的效果”。從預算支出的角度講，預算資金投入后，首先必須達成一定的產(chǎn)出，爾后，既定的產(chǎn)出帶來一定的效果，這個效果正是預算投入的最終意義所在。只有產(chǎn)出，沒有效果的支出是無意義的。比如，以一個橋梁建造的支出項目為例，橋梁按計劃建造完成，則是達成了產(chǎn)出；如果橋梁建完后，卻因為種種原因（比如有輪渡，比如附近已經(jīng)有另一條橋的存在），人們還是采用舊的交通方式，導致沒有車或人流從該橋上經(jīng)過，我們則認為這項支出即便有產(chǎn)出也是無效的。在對有效性的衡量中，首先必須判斷是否實現(xiàn)了預算支出的既定效果，其次還必須考量利益相關方對該項效果的主觀感受，這樣才是對有效性完整的測量?；谝陨峡紤]，可以把有效性解析為以下兩個方面（圖3）：圖3:有效性的解析淵預算支出角度冤綜上所述，我們就可以得到基于“3E”的預算支出項目績效評價指導框架（圖4）：圖4:基于野3E冶的預算支出項目績效評價指導框架同時，考慮到很多預算支出項目的績效存在著持續(xù)性發(fā)揮作用的特點，對這類支出項目可以增加“可持續(xù)性”維度作為判斷。為了用好這個指導框架，我們應進一步做出如下規(guī)定：1.不以分數(shù)為評價結(jié)論，而是對經(jīng)濟性、效率性、有效性等維度分別做出定性結(jié)論。這樣，績效結(jié)論就有了內(nèi)部構(gòu)成，可以對支出績效做更為具體的判斷與應用。比如，某個支出項目最后評價結(jié)論中，效率性和有效性都很高，但經(jīng)濟性很低，我們就應該考慮要么調(diào)整該項目的實施方案以節(jié)約成本，要么取消該項目將節(jié)省下來的資金投向效率性、有效性和經(jīng)濟性都很高的其他類似支出項目上去。再比如，某個項目評價結(jié)論中，經(jīng)濟性、效率性、有效性都很高，但它具有可持續(xù)性的屬性且可持續(xù)性的評價結(jié)論較低，這樣的支出項目就要考慮忍痛割愛了。2.評價人員可以根據(jù)支出項目的特點基于以上指導框架自主開發(fā)設計相關評價指標及評價標準。比如“是否實現(xiàn)預期效益”可以根據(jù)具體項目設計個性化指標，并在評價標準中對該個性化指標的證據(jù)收集予以明確，以期該指標做出正確的判斷。這樣一個基于預算支出的績效評價指導框架，與目前傳統(tǒng)的基于項目管理的評價思路完全不同，它具有“直接性”，在信息證據(jù)的采集中給出了有篩選的高效通道；它也具有預算管理的視角，能夠滿足預算管理的需要，較為高效地完成預算支出項目的績效評價工作；它又具有開放性，能夠適應不同預算支出項目的評價需要。目前，我們已經(jīng)在全省重點評價項目中實際試用這套指導框架，取得了較好的效果。
