奇躍成 喬 靜
行政事業(yè)單位干部職工的工資支出，是財(cái)政支出的主要項(xiàng)目之一。長(zhǎng)期以來(lái)，工資發(fā)放的方式是由財(cái)政部門根據(jù)編制和預(yù)算將工資撥付到預(yù)算單位，然后由預(yù)算單位造表分發(fā)給個(gè)人。這種方式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直延續(xù)到上世紀(jì)末。促使工資管理方式的轉(zhuǎn)變首先是計(jì)算機(jī)運(yùn)用的普及，另一個(gè)重要原因是進(jìn)入本世紀(jì)后機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員工資常常不能按時(shí)足額發(fā)放。于是，2000年財(cái)政部、人事部和中央編辦聯(lián)合制定了《行政單位財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資暫行辦法》，要求全國(guó)各地行政單位推行財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資管理辦法。我市隨之也開(kāi)始實(shí)行財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資新的管理方式。所謂財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資，是指用財(cái)政性資金安排的工資資金，由財(cái)政部門委托代發(fā)工資銀行直接撥付到個(gè)人工資賬戶上的管理方式。這種統(tǒng)發(fā)工資的管理方式實(shí)行十多年來(lái)，有過(guò)哪些調(diào)整變化；目前還存在哪些問(wèn)題和不足，需要作哪些改進(jìn)和完善？在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，市財(cái)政集中收付中心抽組專人對(duì)此進(jìn)行了研究，形成報(bào)告如下：
一、財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資方式的演進(jìn)及其成效
我市市本級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資方式大體經(jīng)歷了試點(diǎn)起步、全面推進(jìn)、完善升級(jí)三個(gè)階段。
第一階段：從2000年開(kāi)始至2001年，我市首先對(duì)64戶行政單位試行工資統(tǒng)一發(fā)放，統(tǒng)發(fā)人數(shù)約4000人，月統(tǒng)發(fā)工資額480多萬(wàn)元，代扣款項(xiàng)包括住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)、個(gè)人所得稅三種約30萬(wàn)元。當(dāng)時(shí)還尚未采用工資統(tǒng)發(fā)軟件，由人工錄入工資項(xiàng)目和代扣款項(xiàng)，然后提交給銀行再由銀行劃入個(gè)人賬戶（存折）。雖然那時(shí)工作量大且繁瑣，但基本上可保證工資及時(shí)發(fā)放，達(dá)到了試點(diǎn)的主要目的。
第二階段：從2002年到2011年是全面推進(jìn)階段。這期間，2002年起，統(tǒng)發(fā)工資擴(kuò)大到全額事業(yè)單位，2006年進(jìn)一步擴(kuò)大到本級(jí)差額及自收自支事業(yè)單位。截止到2011年，統(tǒng)發(fā)工資單位達(dá)到384戶，統(tǒng)發(fā)人數(shù)25000多人，月統(tǒng)發(fā)工資額8500多萬(wàn)元，代扣款項(xiàng)包括住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、個(gè)人所得稅五種約1100多萬(wàn)元。這期間，統(tǒng)發(fā)工資取得明顯成效，但也存在一些缺陷和問(wèn)題。一是人員管理和工資管理兩權(quán)分離。實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)后，統(tǒng)發(fā)單位的工資數(shù)據(jù)基本上全由收付中心集中代管，如有工資、人事數(shù)據(jù)變動(dòng)，收付中心直接依據(jù)組織、人事部門出具的原始資料，對(duì)單位的工資數(shù)據(jù)修改，并依此作為統(tǒng)發(fā)工資的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致單位基本上放棄了對(duì)工資的管理。二是實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)后，由于財(cái)政支付工資后與單位經(jīng)費(fèi)不直接掛鉤，導(dǎo)致一些單位發(fā)生人員調(diào)出、辭職、死亡等減員情況不及時(shí)向財(cái)政部門申報(bào)，不及時(shí)停發(fā)工資，造成“吃空餉”現(xiàn)象。三是工資集中化管理存在的問(wèn)題。工資統(tǒng)發(fā)是利用數(shù)據(jù)庫(kù)軟件實(shí)現(xiàn)工資的集中化管理，數(shù)據(jù)庫(kù)管理固然先進(jìn)和方便，但這種僅由幾個(gè)人甚至一個(gè)人操作就可以完成工資從管理到發(fā)放的模式，是封閉式的、不透明的，在數(shù)據(jù)錄入、修改過(guò)程中如出現(xiàn)差錯(cuò)，相互間缺少審核程序，也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制，給人為舞弊提供了可能。四是工資統(tǒng)發(fā)軟件存在缺陷和漏洞。如：軟件不能實(shí)現(xiàn)單位與財(cái)政之間通過(guò)聯(lián)網(wǎng)傳輸數(shù)據(jù)；軟件在崗位權(quán)限設(shè)置上，只設(shè)錄入，未設(shè)審核功能，無(wú)法實(shí)現(xiàn)操作人員間的相互監(jiān)督制約；工資錄入、修改、普調(diào)及人員增減、代扣三險(xiǎn)一金等必須進(jìn)行手工操作，軟件不具備通過(guò)編寫計(jì)算機(jī)語(yǔ)言來(lái)實(shí)現(xiàn)批量操作的功能。此外，還缺乏報(bào)表查詢功能等等。
第三階段：針對(duì)上述問(wèn)題，從2012年開(kāi)始，我市統(tǒng)發(fā)工資工作進(jìn)入完善升級(jí)階段，其主要采取的措施是：
（一）調(diào)整了統(tǒng)發(fā)工資管理方式。由統(tǒng)發(fā)工資財(cái)政集中代管的做法，調(diào)整為單位和財(cái)政共管。預(yù)算單位主要承擔(dān)：人員、工資類數(shù)據(jù)的錄入、修改、初審及數(shù)據(jù)上傳工作，按時(shí)向職工提供工資信息，包括打印工資條、解答職工關(guān)于工資信息的提問(wèn)。財(cái)政收付中心主要承擔(dān)：對(duì)單位上傳數(shù)據(jù)的合理性審核，包括與人事、編辦、組織等原始數(shù)據(jù)的初審、復(fù)審，對(duì)支出科目和法定代扣款數(shù)據(jù)信息的審核；按時(shí)將審核通過(guò)的工資信息分類打包，并將信息傳遞至代理銀行；定期向財(cái)政局相關(guān)科室報(bào)告工資執(zhí)行情況等。這樣完善后有四方面益處：一是劃清了財(cái)政部門與預(yù)算單位在工資管理、發(fā)放工作中的責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算單位人員與工資管理的意識(shí)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是能夠有效地提高數(shù)據(jù)錄入、修改的準(zhǔn)確性，杜絕人為舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。三是有利于部門間相互監(jiān)督。四是便于發(fā)揮單位職工等社會(huì)監(jiān)督作用。
（二）提升軟件服務(wù)功能。為解決統(tǒng)發(fā)“獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資（40%部分）”和“未休假人員補(bǔ)貼”的需求，添置了北京太極華青公司開(kāi)發(fā)的“財(cái)政預(yù)算管理與執(zhí)行軟件中——統(tǒng)發(fā)工資子模塊”，基本滿足了需求。
（三）建立了統(tǒng)發(fā)工資的監(jiān)督制約機(jī)制。為了解決統(tǒng)發(fā)工資后由于兩權(quán)分離形成的“進(jìn)人好管，出人不好管”現(xiàn)象及“吃空餉”等問(wèn)題，一是建立由財(cái)政、人事、編制、代發(fā)工資銀行的定期對(duì)賬制度；二是建立工資數(shù)據(jù)庫(kù)管理的內(nèi)部審核機(jī)制。實(shí)行人員變動(dòng)、工資變化和工資撥款等各環(huán)節(jié)間的審核、復(fù)審等相互制約的管理機(jī)制。三是建立人員流動(dòng)及時(shí)申報(bào)制度。單位出現(xiàn)減人（包括退休、離崗、離職、死亡等）情況，需在當(dāng)月及時(shí)上報(bào)財(cái)政收付中心備案，便于及時(shí)停發(fā)或調(diào)減人員工資，對(duì)不及時(shí)上報(bào)減人減資情況的單位，須從單位公用經(jīng)費(fèi)中加倍追償財(cái)政資金損失。同時(shí)成立由財(cái)政、人事、編辦和紀(jì)檢監(jiān)察等部門聯(lián)合組成的“財(cái)政供養(yǎng)人員工資檢查稽核組”，定期對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員的人員信息、工資構(gòu)成、工資發(fā)放等情況進(jìn)行檢查稽核。
統(tǒng)發(fā)工資運(yùn)行十多年來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷完善與改進(jìn)，取得了明顯成效。
一是確保了工資按時(shí)足額發(fā)放。實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)后，財(cái)政部門根據(jù)各單位年度基本支出預(yù)算，直接下達(dá)用款計(jì)劃，將人員經(jīng)費(fèi)逐月按進(jìn)度從國(guó)庫(kù)直接劃撥到“統(tǒng)發(fā)工資賬戶”。若預(yù)算執(zhí)行中單位基本支出預(yù)算出現(xiàn)缺口，財(cái)政部門甄別實(shí)際情況后也可先行發(fā)放工資，事后辦理預(yù)算指標(biāo)的調(diào)整，從而確保了工資的及時(shí)足額發(fā)放。由于人員工資從預(yù)算指標(biāo)到資金撥付再到工資統(tǒng)發(fā)實(shí)行了財(cái)政全封閉管理，有效地避免了人員經(jīng)費(fèi)被擠占挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。
二是遏制了津補(bǔ)貼隨意發(fā)放和擅自提高標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)，對(duì)遏制預(yù)算單位之間分配不公，保障公務(wù)員津補(bǔ)貼的規(guī)范和事業(yè)單位績(jī)效工資改革政策的落實(shí)起到了重要作用，避免了有些自有資金多的單位突破標(biāo)準(zhǔn)自定政策發(fā)放福利、補(bǔ)貼，引起其他單位攀比現(xiàn)象發(fā)生。
三是控制了人員膨脹降低了行政成本。實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)后，收付中心建立了工資統(tǒng)發(fā)數(shù)據(jù)庫(kù)管理軟件，納入工資統(tǒng)發(fā)管理系統(tǒng)的財(cái)政供養(yǎng)人員必須具備編辦批準(zhǔn)編制、人事批準(zhǔn)工資兩個(gè)條件，工資統(tǒng)發(fā)過(guò)程中如有人事和工資變動(dòng)，必須有相關(guān)部門的批準(zhǔn)手續(xù)方可調(diào)整，從而嚴(yán)格控制了人員的增長(zhǎng)。凡屬超編制或超計(jì)劃增加的人員及其工資，一律不得納入統(tǒng)發(fā)工資范圍，切實(shí)控制和降低了行政成本。
四是減輕了單位負(fù)擔(dān)提高了工作效率。實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)后，首先是改變了預(yù)算單位多頭開(kāi)戶，分散支付的狀況，實(shí)行統(tǒng)一開(kāi)戶，批量支付；其次集中支付管理軟件自動(dòng)申報(bào)統(tǒng)發(fā)工資用款計(jì)劃，工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)自動(dòng)分解傳送工資統(tǒng)發(fā)明細(xì)；代理銀行提供免費(fèi)開(kāi)卡、銷卡等與統(tǒng)發(fā)工資有關(guān)的各項(xiàng)服務(wù)，這些大大減輕了預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的工作量，實(shí)現(xiàn)了所有預(yù)算單位同一時(shí)間發(fā)放工資，有效地提高了工作效率。
二、財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資的現(xiàn)狀及問(wèn)題
財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資實(shí)行十多年來(lái)，統(tǒng)發(fā)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)功能不斷完善。截止2013年，統(tǒng)發(fā)工資單位418戶，其中行政單位87戶，5430人；參公單位84戶，2023人；全額事業(yè)單位187戶，9528人；差額、自收自支事業(yè)單位60戶，9018人。經(jīng)過(guò)幾次調(diào)整改進(jìn)，原有的一些問(wèn)題和缺陷得到克服，基層群眾的滿意度大幅提升，但隨著條件的變化和管理要求的提高，目前統(tǒng)發(fā)工資工作中仍有一些需要改進(jìn)的地方。通過(guò)對(duì)統(tǒng)發(fā)工資單位的問(wèn)卷調(diào)查和分析歸納，主要有下面一些問(wèn)題：
1、關(guān)于工資管理中“吃空餉”問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，統(tǒng)發(fā)工資在實(shí)際運(yùn)行中工資基礎(chǔ)數(shù)據(jù)直接由收付中心根據(jù)組織人事部門提供出具的原始資料錄入、審核，而人員管理則分散在各個(gè)單位 ，且工資支付后與單位經(jīng)費(fèi)不直接掛鉤，這種工資管理與人員管理的“兩權(quán)分離”，導(dǎo)致一些單位發(fā)生人員調(diào)出、辭職、死亡等情況下不及時(shí)向財(cái)政部門申報(bào)停發(fā)工資，造成“吃空餉”現(xiàn)象。為了堵塞這一漏洞，2012年11月，收付中心調(diào)整了工資管理方式，將工資管理由各預(yù)算單位每月錄入工資數(shù)據(jù)上傳至收付中心，收付中心負(fù)責(zé)審核。這樣分設(shè)了錄入和審核兩個(gè)環(huán)節(jié)而且明確了責(zé)任，但是，如果出現(xiàn)在編不在崗的情況而單位經(jīng)辦人員不負(fù)責(zé)或?qū)徍耸杪?，仍有可能出現(xiàn)“吃空餉”現(xiàn)象。
2、關(guān)于工資管理部門間的協(xié)調(diào)配合問(wèn)題?，F(xiàn)行工資管理涉及多個(gè)部門，其中組織部門涉及干部調(diào)動(dòng)、任免；人事部門（公務(wù)員局）涉及人員調(diào)配以及專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘，實(shí)行績(jī)效工資以后，還負(fù)責(zé)審定單位績(jī)效工資總量。從分工原則來(lái)講，收付中心只是上述部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職責(zé)任務(wù)是按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)將工資支付給個(gè)人。在這個(gè)工作流程中，如何實(shí)現(xiàn)收付中心與組織人事部門的科學(xué)有效對(duì)接，是一個(gè)需要認(rèn)真探索解決的問(wèn)題。這次調(diào)研中，不少基層單位反映，如單位涉及到人員變動(dòng)、工資調(diào)整的先要將相關(guān)手續(xù)報(bào)到組織人事部門審批，審批后單位持該手續(xù)報(bào)財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室審核并進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，最后報(bào)收付中心備案進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。收付中心的統(tǒng)發(fā)工資系統(tǒng)能否和公務(wù)員局的工資庫(kù)直接對(duì)接，從而減少單位傳送環(huán)節(jié)。還有些單位反映，績(jī)效工資總量一年核定一次，如年中進(jìn)人時(shí)，勢(shì)必突破年初核定的單位績(jī)效工資總量，這樣收付中心統(tǒng)發(fā)工資系統(tǒng)就無(wú)法正常發(fā)放工資，導(dǎo)致員工的不理解。
3、關(guān)于更好地服務(wù)基層問(wèn)題。服務(wù)基層沒(méi)有止境，只有更好，沒(méi)有最好。這次調(diào)研中，基層單位反映了這方面存在的不少需要改進(jìn)的問(wèn)題。比如，希望在財(cái)政局官網(wǎng)上，及時(shí)公布新文件、新條例的相關(guān)內(nèi)容，介紹辦事流程，以方便從事此類工作的人員；還希望幫助把軟件操作常用功能培訓(xùn)一下，以便更快熟悉操作系統(tǒng)。還比如，打印單位憑證需到樓上，可否能放在大廳辦理； 另外每月25日上傳工資數(shù)據(jù)，許多單位的績(jī)效考核還沒(méi)出來(lái)結(jié)果，可否作適當(dāng)調(diào)整。再比如，技術(shù)方面的服務(wù)問(wèn)題包括系統(tǒng)升級(jí)頻繁、網(wǎng)速慢、有的單位沒(méi)有安裝光纖以及系統(tǒng)功能操作方面等一些具體問(wèn)題。這些問(wèn)題雖小，多數(shù)解決起來(lái)也簡(jiǎn)單，但反映了基層對(duì)改進(jìn)服務(wù)的強(qiáng)烈愿望。
4、關(guān)于建立和完善工資查詢平臺(tái)問(wèn)題。實(shí)行統(tǒng)發(fā)工資后很長(zhǎng)一段時(shí)間，干部職工要想知道本月工資發(fā)了沒(méi)有，發(fā)了多少，需要去銀行柜員機(jī)上查詢，十分不便。為了改進(jìn)這方面的不足，2013年3月起代發(fā)工資銀行將統(tǒng)發(fā)工資人員的工資卡由原來(lái)的磁條卡升級(jí)更換為芯片卡，在中心的協(xié)調(diào)下還同時(shí)為換卡職工提供免費(fèi)短信服務(wù)。新增加的短信服務(wù)能夠讓職工及時(shí)了解工資上帳時(shí)間、實(shí)發(fā)工資額以及用卡消費(fèi)支出情況，受到了廣大公職人員的一致好評(píng)。在此基礎(chǔ)上，他們還想進(jìn)一步了解查詢：工資發(fā)放的全部?jī)?nèi)容包括扣款明細(xì)、當(dāng)年以及歷年工資發(fā)放情況、關(guān)于工資方面的最新政策等內(nèi)容，希望建立和完善工資查詢平臺(tái)。
三、改進(jìn)統(tǒng)發(fā)工資工作的建議
收付中心是政府職能部門的窗口單位，而統(tǒng)發(fā)工資又是收付中心面向眾多基層單位和廣大公職人員的主要工作內(nèi)容之一。針對(duì)調(diào)研中了解到的問(wèn)題結(jié)合工作實(shí)際，我們認(rèn)為有必要作相應(yīng)改進(jìn)。這不僅是提高管理水平的需要，也是群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的要求。為此，提出如下建議：
第一，完善統(tǒng)發(fā)工資管理的監(jiān)督制約機(jī)制。隨著干部人事制度改革的不斷深入，人員流動(dòng)也將更加自由和頻繁，新的問(wèn)題會(huì)不斷出現(xiàn)。因此，必須進(jìn)一步完善統(tǒng)發(fā)工資管理的監(jiān)督制約機(jī)制?？偟脑瓌t是，有多少兵，發(fā)多少餉，絕不允許任何形式的吃空餉現(xiàn)象。首先要加強(qiáng)人員管理，強(qiáng)化單位責(zé)任。單位不僅要準(zhǔn)確掌握增員、減員情況并且按規(guī)定及時(shí)上報(bào)，而且要加強(qiáng)日常管理與考核。其次，要加強(qiáng)工資管理的監(jiān)督制約，堅(jiān)持和完善財(cái)政、人事、編制、銀行定期對(duì)帳制度、工資數(shù)據(jù)庫(kù)管理審核與復(fù)核相互制約機(jī)制、工資管理的定期檢查稽核制度。
第二，完善工資管理部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。要加強(qiáng)與組織、人事、編制等部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)工資審定與工資發(fā)放科學(xué)便捷對(duì)接。針對(duì)調(diào)研中基層反映的問(wèn)題，近期要主動(dòng)與有關(guān)部門聯(lián)系，專門研究解決的辦法。我們的初步想法是：關(guān)于減少基層傳送環(huán)節(jié)問(wèn)題，建議組織人事部門將工資核定憑據(jù)同時(shí)發(fā)送本人所在單位及財(cái)政局各有關(guān)業(yè)務(wù)科室和收付中心，單位和收付中心分別據(jù)此進(jìn)行工資錄入和工資審核，這樣可減少單位傳送工作量。關(guān)于單位績(jī)效工資總額核定問(wèn)題，建議每半年核定一次，可定在六月底和十二月底，在未核定總量前調(diào)入人員暫不發(fā)績(jī)效工資。同時(shí)還要核定同期減員情況。這樣就可避免因進(jìn)人而突破工資總量問(wèn)題，如試行有效可形成制度。
第三，開(kāi)展改進(jìn)服務(wù)態(tài)度、提升服務(wù)質(zhì)量專項(xiàng)整治。這方面收付中心已作出安排部署，把它作為群眾路線教育實(shí)踐的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)?？偟囊笫?，對(duì)于基層群眾反映的問(wèn)題，不論大小難易，都要作出安排，建立臺(tái)帳。能立即解決的立即解決，不能立即解決的要積極創(chuàng)造條件盡快解決，不能解決的要向基層群眾說(shuō)明情況。
第四，盡快建立工資查詢平臺(tái)。這個(gè)問(wèn)題雖屬技術(shù)改進(jìn)范疇，但它涉及廣大干部職工。要盡快考察了解相關(guān)技術(shù)和費(fèi)用，爭(zhēng)取早日實(shí)施應(yīng)用。據(jù)了解，在此報(bào)告形成前，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)得到解決。
（作者單位：包頭市財(cái)政集中收付中心）
