我國(guó)可以在“先試點(diǎn)后推廣”的基礎(chǔ)上，在中央和各級(jí)地方政府中普遍引入中期基礎(chǔ)預(yù)算，并作為政府預(yù)算改革的組成部分和突破口。與以往改革重點(diǎn)集中于預(yù)算執(zhí)行階段不同，中期基礎(chǔ)預(yù)算要求把改革著力點(diǎn)首先放到預(yù)算準(zhǔn)備階段，然后再依次擴(kuò)展到預(yù)算審查、執(zhí)行和評(píng)估階段。這一次序意味著率先推動(dòng)核心部門層面的改革，之后再擴(kuò)展到支出機(jī)構(gòu)。
一、預(yù)算準(zhǔn)備階段的改革
中期基礎(chǔ)預(yù)算的改革高度依賴于強(qiáng)化預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程的基礎(chǔ)工作，因此應(yīng)置于改革議程最優(yōu)先的位置。這些基礎(chǔ)工作主要包括以下十個(gè)方面。
(一)改進(jìn)預(yù)算文件
引入中期基礎(chǔ)預(yù)算要求在當(dāng)前的基礎(chǔ)上至少增加下述文件：預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)展望、財(cái)政政策報(bào)告和一份正式的中期支出框架。這些主要由財(cái)政部牽頭、政府高層內(nèi)部運(yùn)作完成的預(yù)算文件應(yīng)提交立法機(jī)關(guān)審查(但不需要投票表決)，之后應(yīng)與其他預(yù)算文件一起公布于眾。在地方政府層面，由于政策重點(diǎn)并非宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，作為預(yù)算文件的公共政策籌劃，可將重心轉(zhuǎn)向更為具體的公共政策目標(biāo)。
財(cái)政部必須在預(yù)算申請(qǐng)者編制預(yù)算前，頒布一份詳細(xì)、清晰和實(shí)用的預(yù)算指南，為各部門的預(yù)算編制工作提供強(qiáng)有力的指導(dǎo)。由核心部門(政府、立法機(jī)關(guān)和財(cái)政部門)共同運(yùn)作制定的預(yù)算指南，用以說(shuō)明年度預(yù)算的編制原則、指導(dǎo)思想、技術(shù)要求和政策重點(diǎn)。
應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是：財(cái)政政策報(bào)告不僅僅是政府的預(yù)算文件，各支出部門也需要準(zhǔn)備和提交部門(例如，教育、衛(wèi)生、環(huán)境政策)財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告。部門財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告應(yīng)與政府整體的財(cái)政政策報(bào)告相銜接。政府整體與各支出部門在其預(yù)算申報(bào)材料中，應(yīng)清楚地闡明具體的政策目標(biāo)及其與國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)的內(nèi)在聯(lián)系。
概括地講，支出部門在預(yù)算申請(qǐng)時(shí)提交審查的預(yù)算文件至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：(1)支出申請(qǐng)；(2)一份簡(jiǎn)要的、闡明部門政策及其預(yù)期成果的政策報(bào)告書；(3)現(xiàn)實(shí)的和相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)，包括前期的績(jī)效結(jié)果和預(yù)期的未來(lái)績(jī)效；(4)一份說(shuō)明如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的報(bào)告書；(5)實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和促進(jìn)效率的建議；(6)為有效地落實(shí)這些建議而采取的措施。
(二)改進(jìn)預(yù)算分類與申報(bào)
中期基礎(chǔ)預(yù)算要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算分類和預(yù)算申報(bào)進(jìn)行改革，使其能夠滿足相關(guān)分類的要求，特別是經(jīng)濟(jì)分類和功能分類的要求，并與國(guó)際通行的分類標(biāo)準(zhǔn)一致。其中，經(jīng)濟(jì)分類應(yīng)較為詳細(xì)，最好能夠與我國(guó)當(dāng)前廣泛采用的“目級(jí)”預(yù)算科目相銜接。這樣的細(xì)目分類能夠?yàn)榉治龊暧^經(jīng)濟(jì)因素(比如通貨膨脹)或政策因素(例如提高公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn))對(duì)當(dāng)前支出造成的影響提供極大便利。
(三)建立正式和量化的預(yù)算約束
中期基礎(chǔ)預(yù)算要求從預(yù)算限額與財(cái)政約束基準(zhǔn)兩方面建立嚴(yán)格的硬預(yù)算約束機(jī)制。
1.預(yù)算限額。由中期支出框架建立的預(yù)算限額是在中期宏觀經(jīng)濟(jì)與政策籌劃基礎(chǔ)上制定的，包括總量限額和部門限額?？偭肯揞~是一級(jí)政府的預(yù)算限額，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)、經(jīng)濟(jì)政策、預(yù)測(cè)的收入水平和意欲的預(yù)算赤字確定，并在一個(gè)具有約束力的中期預(yù)算框架中反映。總量預(yù)算限額確定后，需要分解為部門支出限額，這是為各個(gè)政府部門或部長(zhǎng)而設(shè)立的。
2.財(cái)政約束基準(zhǔn)。針對(duì)支出、赤字和政府債務(wù)建立正式的和量化的財(cái)政約束基準(zhǔn)有三種基本形式：(1)比率基準(zhǔn)，包括赤字、收入、支出、公共債務(wù)或政府借款相對(duì)于GDP的百分比；(2)收入或支出的變動(dòng)(升降)比率；(3)目標(biāo)變量(赤字或支出)的絕對(duì)水平。
(四)加強(qiáng)與改進(jìn)預(yù)測(cè)工作
預(yù)算編制部門應(yīng)采用可靠和成熟的經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型幫助進(jìn)行中期經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)。中期財(cái)政預(yù)測(cè)包括五個(gè)核心概念：收入、基線支出、可持續(xù)支出、線上支出和預(yù)測(cè)假設(shè)。中期支出框架通常都需要隨環(huán)境和政策因素變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。財(cái)政部應(yīng)考慮宏觀經(jīng)濟(jì)參數(shù)的預(yù)期變動(dòng)、預(yù)算執(zhí)行和支出審查，經(jīng)常修訂以前年度準(zhǔn)備的中期支出估計(jì)的年度成本數(shù)據(jù)，必要時(shí)應(yīng)向支出部門咨詢以獲取必要的信息。
預(yù)測(cè)應(yīng)盡可能準(zhǔn)確，但實(shí)際上卻很難做到，特別是時(shí)間跨度較長(zhǎng)的預(yù)測(cè)。一個(gè)較好的應(yīng)對(duì)辦法是建立某種調(diào)節(jié)機(jī)制——例如預(yù)算穩(wěn)定基金，用以吸收預(yù)測(cè)偏差(或支出削減)導(dǎo)致的預(yù)算“超收”或預(yù)算“少支”，或者在發(fā)生預(yù)測(cè)偏差導(dǎo)致預(yù)算短收或多支時(shí)釋放相應(yīng)的資源。
(五)避免不良預(yù)算策略
引入中期基礎(chǔ)預(yù)算的變革，要求盡可能避免采用以下長(zhǎng)期流行的不良預(yù)算策略：
1.基數(shù)法?；鶖?shù)法回避了對(duì)現(xiàn)行政策和執(zhí)行新政策的財(cái)政效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估。中期基礎(chǔ)預(yù)算采用的基線法吸收了零基預(yù)算的主要優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又規(guī)避了工作量過(guò)大和過(guò)于復(fù)雜的弱點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)以引入中期基礎(chǔ)預(yù)算變革為契機(jī)引入這一方法，改進(jìn)預(yù)測(cè)和預(yù)算工作的質(zhì)量。
2.軟預(yù)算程序。軟預(yù)算程序的特征是：正式預(yù)算程序在預(yù)算限額尚未頒布的情況下，容許預(yù)算申請(qǐng)者提出上不封頂?shù)纳暾?qǐng)，接下來(lái)再由核心部門(主要是財(cái)政部門)實(shí)施削減。上不封頂?shù)念A(yù)算程序本質(zhì)上是軟預(yù)算約束程序。它的問(wèn)題是：預(yù)算申請(qǐng)根本沒(méi)有考慮到總的“預(yù)算池”中資源的可得性，并且會(huì)導(dǎo)致過(guò)度的討價(jià)還價(jià)。中期基礎(chǔ)預(yù)算要求在預(yù)算開始階段就建立強(qiáng)有力的支出限額，以此形成的硬約束有助于減少圍繞增減預(yù)算申請(qǐng)過(guò)度討價(jià)還價(jià)。
3.投入導(dǎo)向。目前中國(guó)的預(yù)算模式是典型的投入預(yù)算：預(yù)算過(guò)程關(guān)注和追蹤的只是投入的資源，而非投入產(chǎn)生的結(jié)果。在投入預(yù)算下，公眾只知道政府總體上上花了多少錢，但不清楚究竟做了些什么事，也不能評(píng)估各項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)際成本和績(jī)效?？?jī)效導(dǎo)向方法要求較長(zhǎng)的時(shí)間跨度，以及在硬預(yù)算約束下對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé)，引入績(jī)效方法與引入中期基礎(chǔ)預(yù)算的是一致的。
4.收入驅(qū)動(dòng)。近年來(lái)，中國(guó)政府財(cái)政收入猛增(超過(guò)25%的速度十分常見(jiàn))，以致在預(yù)算過(guò)程中產(chǎn)生大量“超收”。在收入驅(qū)動(dòng)預(yù)算的策略下，這些超收資金在沒(méi)有精心的政策籌劃的情況下被草率花掉了。收入驅(qū)動(dòng)策略破壞了預(yù)算過(guò)程的財(cái)政紀(jì)律，造成軟預(yù)算約束和誘發(fā)頻繁的預(yù)算調(diào)整，并且導(dǎo)致稀缺預(yù)算資源的配置無(wú)法準(zhǔn)確反映政策重點(diǎn)。中期基礎(chǔ)預(yù)算通過(guò)以政策驅(qū)動(dòng)代替收入驅(qū)動(dòng)，為解決這些問(wèn)題提供可供操作的、有效的方法和工具。
5.過(guò)度討價(jià)還價(jià)。在過(guò)度討價(jià)還價(jià)的預(yù)算程序中，圍繞預(yù)算申請(qǐng)的增減調(diào)整、預(yù)算資源在的配置，通常不是以事實(shí)、誠(chéng)實(shí)以及客觀的績(jī)效信息為基礎(chǔ)，而是充斥著權(quán)力運(yùn)作和種種機(jī)會(huì)主義行為。過(guò)度討價(jià)還價(jià)也使預(yù)算過(guò)程本應(yīng)存在的、健康的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不復(fù)存在。引入中期基礎(chǔ)預(yù)算有助于消除過(guò)度討價(jià)還價(jià)，促進(jìn)預(yù)算過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性，這是通過(guò)建立和實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算限額制度、要求支出機(jī)構(gòu)基于績(jī)效證明其預(yù)算申請(qǐng)和支出的合理性與正當(dāng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
6.偏見(jiàn)性的復(fù)式預(yù)算。中國(guó)目前的做法是：經(jīng)常性預(yù)算由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制，資本(投資)預(yù)算由發(fā)改委負(fù)責(zé)編制。采用這種責(zé)任分離的預(yù)算程序缺乏必要的和起碼的協(xié)調(diào)性，從而使復(fù)式預(yù)算成為一種不良的預(yù)算策略。在制定資本預(yù)算決策時(shí)，會(huì)強(qiáng)化(當(dāng)年)資本支出導(dǎo)向的預(yù)算，從而使預(yù)算規(guī)模在整體上具有過(guò)多的擴(kuò)張性傾向。這種擴(kuò)張性傾向還會(huì)因“政績(jī)驅(qū)動(dòng)”而加劇。因此，需要對(duì)現(xiàn)行的雙重程序進(jìn)行整合，一種方案是將制定資本預(yù)算的責(zé)任統(tǒng)一到財(cái)政部，另一種方案是在財(cái)政部與發(fā)改委之間就兩類預(yù)算準(zhǔn)備建立某種正式的協(xié)調(diào)機(jī)制。
(六)分離線下預(yù)算與線上預(yù)算
作為中期基礎(chǔ)預(yù)算的關(guān)鍵性技術(shù)環(huán)節(jié)，基線法要求預(yù)算區(qū)分兩個(gè)部分：線下預(yù)算與線上預(yù)算。這必須依次考慮：(1)假如現(xiàn)行政策和支出項(xiàng)目維持不變，那么未來(lái)財(cái)政年度的支出、收入、赤字(或盈余)債務(wù)將是多少？(2)如果推出新的政策，那么需要增加的開支是多少？如果增加的開支超過(guò)了政府預(yù)期的財(cái)政能力，現(xiàn)行的政策及其相應(yīng)的支出應(yīng)做出哪些調(diào)整？
線下預(yù)算是前一種情形下得到的預(yù)算數(shù)，線上預(yù)算是在后一種情形下得到的預(yù)算。這種分離引導(dǎo)、甚至迫使預(yù)算制定者嚴(yán)肅地考慮新出臺(tái)的政策和支出項(xiàng)目，是否具有足夠的財(cái)政承受能力；當(dāng)財(cái)政能力不足時(shí)，如何對(duì)新舊政策進(jìn)行權(quán)衡，以確保被削減或被中止的只是那些不具有優(yōu)先級(jí)的支出項(xiàng)目。中期支出框架中的中期預(yù)算限額就是綜合兩個(gè)方面得到的結(jié)果。
(七)自上而下開啟預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程
引入中期基礎(chǔ)預(yù)算要求對(duì)當(dāng)前“兩上兩下”的預(yù)算準(zhǔn)備程序進(jìn)行改革，以確保預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程按照“自上而下”方法啟動(dòng)，而不是當(dāng)前程序中按自下而上方法(支出部門編制預(yù)算上報(bào)財(cái)政部)啟動(dòng)。自上而下開啟預(yù)算程序應(yīng)滿足兩個(gè)條件：(1)在決定將某項(xiàng)政策提議納入預(yù)算之前，必須預(yù)先量化其未來(lái)財(cái)政效應(yīng)(尤其是對(duì)支出和收入的影響)；(2)財(cái)政部必須在此項(xiàng)政策提議被提交給政府(審查委員會(huì))討論之前，預(yù)先掌握這項(xiàng)政策提議對(duì)未來(lái)財(cái)政支出的可能影響。自上而下的程序要求在預(yù)算申請(qǐng)者提出預(yù)算申請(qǐng)之前，就將預(yù)先制定好的預(yù)算限額確定下來(lái)，由政府高層基于政策目標(biāo)，為每一個(gè)支出部門，甚至每位部長(zhǎng)具體制定支出限額。
(八)政策早籌劃
政策籌劃工作應(yīng)盡可能提前到預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段進(jìn)行，所制定或調(diào)整變更的、影響未來(lái)財(cái)政收入和支出的各種決策應(yīng)盡早公布以利預(yù)算編制。各級(jí)政府和部門總會(huì)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中臨時(shí)出臺(tái)一些政策，或者對(duì)原定的政策做出調(diào)整。作為基本規(guī)則，公共政策的籌劃(取舍、目標(biāo)和優(yōu)先性排序等)工作應(yīng)盡可能在預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程的早期階段(支出部門提出預(yù)算申請(qǐng)之前)完成，除非發(fā)生重大的、突如其來(lái)的變故，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的調(diào)整事項(xiàng)應(yīng)盡可能減少。
(九)與年度預(yù)算銜接
中期體制的運(yùn)作應(yīng)與年度體制保持高度銜接與協(xié)調(diào)。因此，盡可能將中期體制的運(yùn)作程序整合到正式的年度預(yù)算程序中。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，把以前年度準(zhǔn)備的中期支出估計(jì)作為年度預(yù)算準(zhǔn)備程序的起點(diǎn)。在這樣的運(yùn)作模式下，啟動(dòng)年度預(yù)算準(zhǔn)備程序時(shí)，預(yù)先制定的支出估計(jì)被用于評(píng)估最初支出限額的合理性，支出部門據(jù)此制定初步的預(yù)算申請(qǐng)。
(十)延長(zhǎng)預(yù)算準(zhǔn)備時(shí)間
目前大約4-6個(gè)月的預(yù)算準(zhǔn)備時(shí)間難以保證中期預(yù)算體制準(zhǔn)備工作有效進(jìn)行，這很可能至少需要延長(zhǎng)到大約10個(gè)月。立法機(jī)關(guān)應(yīng)在各部門和政府整體提交年度預(yù)算報(bào)告之前，盡可能早地介入預(yù)算準(zhǔn)備階段的各項(xiàng)工作，包括與政府、財(cái)政部、支出部門展開密切的協(xié)調(diào)，并為預(yù)算準(zhǔn)備與編制提供強(qiáng)有力的相關(guān)指導(dǎo)。隨著需要審查的預(yù)算文件數(shù)量和類別的增加，立法機(jī)關(guān)的預(yù)算審查工作量將迅速增加，這一階段應(yīng)給予立法機(jī)關(guān)更多的時(shí)間。
二、預(yù)算審查階段的改革
中期基礎(chǔ)預(yù)算要求比年度預(yù)算體制更強(qiáng)的預(yù)算審查，為此，需要推動(dòng)以下改革：
(一)建立公共支出審查委員會(huì)
應(yīng)由國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部牽頭，成立由各部門代表參加的高級(jí)別的支出審查委員會(huì)。職責(zé)包括：(1)在各項(xiàng)政策之間進(jìn)行權(quán)衡，根據(jù)支出限額和繼續(xù)現(xiàn)行政策所需支出水平，決定出臺(tái)哪些新政策；(2)預(yù)算中安排的經(jīng)常性支出也應(yīng)接受政策審查，并要求支出機(jī)構(gòu)在預(yù)算文件中做出預(yù)期績(jī)效說(shuō)明；(3)分解支出限額，將中期預(yù)算建立的支出限額，分解為各支出部門和支出機(jī)構(gòu)的支出限額；(4)委員會(huì)應(yīng)直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，并向全國(guó)人大報(bào)告其工作。
次優(yōu)的方案是由財(cái)政部代行該委員會(huì)的職責(zé)，其缺點(diǎn)在于將財(cái)政部置于同其他政府部門利益對(duì)立的位置上，而且財(cái)政部門目前并沒(méi)有被賦予審查各部門支出政策的權(quán)力。
(二)擴(kuò)展預(yù)算審查的范圍
預(yù)算審查應(yīng)覆蓋所有的政府活動(dòng)?！笆欠裼羞z漏”、“支出排序是否準(zhǔn)確反映政策重點(diǎn)與優(yōu)先性”、“是否包含了不應(yīng)、或不宜由政府預(yù)算資助的活動(dòng)或項(xiàng)目”以及“預(yù)算赤字的后果和可持續(xù)性”，在預(yù)算審查中受到持續(xù)和特別的關(guān)注。在任何情況下，預(yù)算審查都要努力剔除預(yù)算文件中可能包含的沒(méi)有政策重要性的支出。
(三)賦予預(yù)算審查部門足夠的權(quán)威和資源
預(yù)算審查面臨的最大挑戰(zhàn)是：在部門利益和公共利益發(fā)生沖突的情況下，審查部門必須堅(jiān)定地捍衛(wèi)財(cái)政紀(jì)律和公共利益。由于支出部委的力量和權(quán)力強(qiáng)大，在爭(zhēng)奪與控制預(yù)算資源這場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)中，確保立法機(jī)關(guān)、財(cái)政部門和審計(jì)部門處于強(qiáng)勢(shì)地位極端重要。
(四)兩階段審查與表決
為使中期和年度預(yù)算體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，可以考慮將先行審查方式改為兩階段審查與表決的機(jī)制：第一階段審查和表決預(yù)算總量，包括總的支出、收入、赤字/盈余和債務(wù)水平；第二階段審查與表決撥款和部門間資源配置方案。這有助于區(qū)別將預(yù)算的總量決策與配置決策。為確保這項(xiàng)機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)，立法機(jī)關(guān)需要建立若干專業(yè)委員會(huì)來(lái)分別負(fù)責(zé)各個(gè)模塊的預(yù)算審查。
(五)分級(jí)審查與表決預(yù)算
統(tǒng)一審查模式加劇了一個(gè)的難題：人大代表沒(méi)有足夠的時(shí)間應(yīng)對(duì)規(guī)模日益擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的匯總的“國(guó)家預(yù)算”，它覆蓋了所有五級(jí)政府。分級(jí)審查模式有助于解決這個(gè)問(wèn)題(但不充分)。全國(guó)人大不再審查和批準(zhǔn)匯總的國(guó)家預(yù)算，各級(jí)政府預(yù)算分別由同級(jí)人大進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，經(jīng)下級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算須報(bào)上級(jí)人大和政府備案。實(shí)施這項(xiàng)改革有助于使各級(jí)人大更好地行使職能，也可更好地適應(yīng)引入中期基礎(chǔ)預(yù)算后預(yù)算審查工作量大增的新局面。
(六)更好的分工安排
政策和總量層面的審查由財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)，具體的條目和規(guī)劃層面的預(yù)算申請(qǐng)由預(yù)工委負(fù)責(zé)。預(yù)工委的職能、能力和人力資源必須得到加強(qiáng)，并需要分設(shè)較多專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)各個(gè)類別支出申請(qǐng)的審查。從中長(zhǎng)期看，人大代表(特別是負(fù)責(zé)預(yù)算和稅收立法的代表)的專業(yè)化和職業(yè)化必不可少：各級(jí)人大必須有足夠的專業(yè)人才、時(shí)間、資源和技能才能勝任其預(yù)算職責(zé)。
(七)資本預(yù)算單獨(dú)審查與表決
中期基礎(chǔ)預(yù)算要求區(qū)分經(jīng)常性支出和資本支出，資本預(yù)算單獨(dú)審查有助于引導(dǎo)立法機(jī)關(guān)將預(yù)算辯論導(dǎo)向這個(gè)特別重要(但容易出問(wèn)題)的領(lǐng)域。黃金法則要求確保債務(wù)規(guī)模及其變動(dòng)與資本預(yù)算保持完全一致。單獨(dú)審查有助于立法機(jī)關(guān)關(guān)注和檢驗(yàn)兩者之間的一致性。
三、預(yù)算執(zhí)行與評(píng)估階段的改革
有效的預(yù)算執(zhí)行在年度預(yù)算體制中就十分重要，在引入中期基礎(chǔ)預(yù)算中進(jìn)一步突出其重要性。
(一)嚴(yán)守底線法則
任何良好的公共財(cái)政管理必須遵循的三個(gè)底線法則：(1)政府征集收入和實(shí)施開支必須得到立法機(jī)關(guān)的清晰授權(quán)；(2)所有公款在實(shí)際開支行為之前必須進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶(TSA)——政府的“存折”；(3)公共賬目(核心是TSA)的資金動(dòng)用必須處于立法機(jī)關(guān)和其他核心部門的監(jiān)控之下。以上三條底線法則是公共財(cái)政管理的通用法則，但在預(yù)算執(zhí)行控制階段尤其重要。
(二)建立規(guī)劃評(píng)級(jí)工具
規(guī)劃評(píng)級(jí)工具(PART)是指按照一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算申請(qǐng)者執(zhí)行其規(guī)劃的好壞進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，并將評(píng)估結(jié)果予以公布以強(qiáng)化支出績(jī)效的機(jī)制。PART覆蓋支出機(jī)構(gòu)在預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，就其候選規(guī)劃必須澄清的四個(gè)基本問(wèn)題：規(guī)劃的目標(biāo)和設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略性計(jì)劃(財(cái)政戰(zhàn)略)、規(guī)劃管理以及規(guī)劃成果。立法機(jī)關(guān)和財(cái)政部門可借助PART對(duì)各部門執(zhí)行規(guī)劃的總體情況進(jìn)行排序和追蹤，以鑒別哪些部門較好地完成了預(yù)算目標(biāo)和任務(wù)，哪些部門的表現(xiàn)不太好。
(三)加強(qiáng)預(yù)算分析工作
預(yù)算分析的重要性日益突出并發(fā)展為一項(xiàng)高度專業(yè)化的技術(shù)，需要足夠的專業(yè)知識(shí)和人才才能勝任此項(xiàng)工作。為此，各級(jí)人大以及財(cái)政部門、審計(jì)部門立即著手發(fā)展這項(xiàng)專業(yè)技能與知識(shí)。預(yù)算審查者必須是預(yù)算分析專家，他們必須有足夠的能力、資源從宏觀(預(yù)算總量)、中觀(預(yù)算資金配置)和微觀(特定支出用途)對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行深入細(xì)致的分析。預(yù)算分析與評(píng)估工作大多可由支出部門內(nèi)部進(jìn)行，但財(cái)政部門應(yīng)在建立標(biāo)準(zhǔn)、建立程序、培訓(xùn)指導(dǎo)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。發(fā)展獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)從事預(yù)算分析也非常重要，它們的分析報(bào)告和意見(jiàn)可以為預(yù)算審查部門提供參考。另外，中央政府為地方政府提供預(yù)算分析的技術(shù)幫助，以及各級(jí)政府財(cái)政部門配備專業(yè)性的預(yù)算分析人員(甚至機(jī)構(gòu))，也十分重要。
(四)深化部門預(yù)算改革
我國(guó)分割得相當(dāng)零碎的政府體制(部委眾多各自為政)不利于整合預(yù)算資源，不利于引導(dǎo)預(yù)算資源流向政策重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)以推動(dòng)國(guó)庫(kù)單一賬戶、集中收付模式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革為契機(jī)，加快各部委的現(xiàn)金與銀行賬戶管理職能向財(cái)政部門轉(zhuǎn)移，在此基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)類似職能的部委可以考慮合并編制與申報(bào)部門預(yù)算，此舉可使預(yù)算全面反映具有特別重要性的政策。
