肖美鳳
隨著國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入力度逐步加大，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理也日趨突顯其重要性?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理是否科學(xué)與規(guī)范，使用是否合理，直接影響到科研質(zhì)量和科研水平，影響科研人員的積極性和科研事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到高校的學(xué)術(shù)風(fēng)氣、人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)水平。高校科研經(jīng)費(fèi)的金額逐年增大，涉及的部門數(shù)量增多，參與人員的規(guī)模急劇擴(kuò)展，帶來的效益和成果也逐步豐富，但同時(shí)高校科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題也層出不窮。為進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）。國(guó)內(nèi)不少高校已經(jīng)開始著手按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，擬制定一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)，定期對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。為了更好地組織高校的科研活動(dòng)，確保科研經(jīng)費(fèi)的有效控制，本文將從現(xiàn)代大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的必要性和如何構(gòu)建上提出一些建議，根據(jù)內(nèi)部控制五大要素構(gòu)建一套通用的科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，為規(guī)范學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理提供一定的參考依據(jù)。
一、建立科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的必要性
高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理問題屢見不鮮，科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大。不少學(xué)者披露過高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理使用存在的問題，如張曉紅、陳昌意（2010）、姚震（2012 ）、肖明生（2013）指出部分高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理使用思想存在偏差，缺乏管理制度和科研管理的復(fù)合型人才；科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制松散，執(zhí)行不力，科研項(xiàng)目成本核算不完全；科研經(jīng)費(fèi)的管理信息缺乏共享機(jī)制，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)；缺少嚴(yán)格的內(nèi)部牽制制度和內(nèi)部管理控制的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、評(píng)價(jià)和完善，滋生腐敗等現(xiàn)象。此外，謝衛(wèi)華、徐建科（2010）則通過觀察高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)現(xiàn)狀，指出現(xiàn)代大學(xué)的審計(jì)實(shí)務(wù)比較“初級(jí)”，審計(jì)方式比較“原始”，審計(jì)范圍比較“狹隘”，缺乏經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，內(nèi)審獨(dú)立性相對(duì)較差，只偏重事后審計(jì)，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度、深度不夠，審計(jì)報(bào)告效用不大。另一方面，張美蟬（2011）強(qiáng)調(diào)構(gòu)建高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是推動(dòng)組織內(nèi)控順利實(shí)施的重要制度保障，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并克服高校內(nèi)部控制的缺陷，有助于提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力，能夠有效提升高校的核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
為了充分發(fā)揮內(nèi)審積極差錯(cuò)糾弊、預(yù)警預(yù)防、審計(jì)威懾、促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)、提高系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量等5項(xiàng)職能，成為高校的“免疫系統(tǒng)”，為科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用保駕護(hù)航，建立健全內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系就顯得迫在眉睫。
二、如何建立科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系
人們對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)注度逐步提高，如何建立完善科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系，健全科研經(jīng)費(fèi)管理已成為時(shí)下的熱點(diǎn)話題。2009年9月1日，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》明確指出，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制審計(jì)。這為高校加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，有效開展科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)提供了理論依據(jù)和制度保證?？茖W(xué)合理的指標(biāo)體系是整個(gè)評(píng)估工作的基礎(chǔ)和標(biāo)尺，它的確定具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性，也將在很大程度上決定評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀性和可靠性。
不少學(xué)者研究了科研經(jīng)費(fèi)管理的各環(huán)節(jié)，并指出科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系需要重點(diǎn)關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，也為如何加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理以及構(gòu)建評(píng)價(jià)體系提出了建議。如謝衛(wèi)華、徐建科（2010）認(rèn)為應(yīng)識(shí)別和評(píng)估科研經(jīng)費(fèi)使用中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并采取必要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，通過對(duì)各環(huán)節(jié)內(nèi)控制度的測(cè)試，確定實(shí)質(zhì)性測(cè)試的性質(zhì)、范圍和重點(diǎn)，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)真正反映評(píng)估的內(nèi)容。李佳（2011）提出了綜合模糊評(píng)價(jià)法，認(rèn)為要加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)與監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)管理。張波（2011）認(rèn)為應(yīng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用過程中的預(yù)算、撥付、支出和結(jié)賬4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制管理，建立健全科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。張美蟬（2011）強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，注重提高主要執(zhí)行人員的素質(zhì)。姚震（2012）則從高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的要點(diǎn)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)算管理控制和監(jiān)督審計(jì)控制，加強(qiáng)監(jiān)察力度，將監(jiān)督關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋管理中的問題并進(jìn)行糾正。肖明生（2013）提出要營(yíng)造良好的內(nèi)部環(huán)境；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；以科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算為重點(diǎn)加強(qiáng)控制活動(dòng)；充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段；完善監(jiān)督制約機(jī)制。
三、現(xiàn)代大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系
高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制，需要充分利用現(xiàn)代信息手段，提高控制點(diǎn)固化率，提高內(nèi)部控制效率，發(fā)揮完善的內(nèi)部牽制制度的作用，建立嚴(yán)密的業(yè)務(wù)文件、檔案和資產(chǎn)記錄制度，健全內(nèi)審控制，建立更系統(tǒng)、準(zhǔn)確、可比、可操作和實(shí)用的評(píng)價(jià)體系。本文擬建立的現(xiàn)代大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系即是以內(nèi)部控制五要素為主線，包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、監(jiān)督評(píng)價(jià)和信息溝通，同時(shí)考慮高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制整個(gè)流程，以資金流向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、資金到位、資金使用，直到項(xiàng)目結(jié)題等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程跟蹤研究，并就關(guān)鍵控制點(diǎn)設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)和關(guān)注點(diǎn)而構(gòu)建，以期為規(guī)范高校科研經(jīng)費(fèi)管理提供一些參考。
（一）控制環(huán)境
1.管理層理念。包括學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的重視情況；科研管理部門是否建立發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)控制度；財(cái)務(wù)部門關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)的制度規(guī)定情況。
2.職責(zé)分工。包括學(xué)校各部門職權(quán)與責(zé)任的分配；二級(jí)單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理制度宣傳教育執(zhí)行情況和履行監(jiān)管責(zé)任情況。
3.勝任能力和考核體系。管理人員是否具備勝任能力，是否定期進(jìn)行培訓(xùn)；是否建立科研人員考核評(píng)價(jià)體系并有效執(zhí)行等。
（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估
1.項(xiàng)目申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校是否利用專家的工作；各科研管理部門指導(dǎo)和協(xié)助科研人員做好項(xiàng)目申報(bào)工作情況；執(zhí)行項(xiàng)目申報(bào)程序情況；科研項(xiàng)目立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制等。
2.項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校對(duì)合作單位審核情況；科研合同協(xié)議合法、合規(guī)性，違約責(zé)任及解決糾紛的方式等要素；合作款管理等。
3.項(xiàng)目開展風(fēng)險(xiǎn)。虛假交易、“非法”支出或支出比例“不合法”，科研設(shè)備據(jù)為己有，科研經(jīng)費(fèi)不結(jié)題等的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；審查引起科研風(fēng)險(xiǎn)的原因、概率，以及管理層是否意識(shí)到了風(fēng)險(xiǎn)的存在并采取相應(yīng)的措施。
（三）控制活動(dòng)
1.撥付環(huán)節(jié)。項(xiàng)目預(yù)算、配套、自籌資金的到位情況；是否全部納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理；是否存在“坐支”現(xiàn)象；經(jīng)費(fèi)在各部門間的流轉(zhuǎn)、審批情況；經(jīng)費(fèi)的記錄與辦理是否職責(zé)分離；合作項(xiàng)目按約定撥款情況。
2.預(yù)算環(huán)節(jié)。經(jīng)費(fèi)預(yù)算三級(jí)審批情況；預(yù)算編制與審批是否職責(zé)分離；預(yù)算編制是否科學(xué)合理真實(shí)；經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算是否附有詳細(xì)的編制說明書；是否實(shí)行政府采購(gòu)；預(yù)算調(diào)整的必要性和程序規(guī)范性；支出預(yù)算及其所附預(yù)算編制說明書是否進(jìn)行評(píng)審并提出書面評(píng)審意見。
3.支出環(huán)節(jié)。支出的真實(shí)性、合法性、準(zhǔn)確性及效益性；支出審核機(jī)制建設(shè)和執(zhí)行情況，大額資金支付是否經(jīng)過授權(quán)審批；經(jīng)費(fèi)審批、經(jīng)辦和記錄是否職責(zé)分離；科研設(shè)備、耗材等采購(gòu)使用管理情況；是否專款專用；勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放比例是否合規(guī)，間接費(fèi)用提取和使用分配的規(guī)則和效果。
4.決算環(huán)節(jié)。是否按時(shí)結(jié)題；經(jīng)費(fèi)決算報(bào)表的編制真實(shí)合法性；各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算執(zhí)行情況；財(cái)務(wù)部門是否按規(guī)定及時(shí)辦理結(jié)賬手續(xù)；結(jié)存、結(jié)余經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理情況。
（四）監(jiān)督評(píng)價(jià)與糾正
1.審核監(jiān)督。①日常管理控制：科研管理部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位是否制訂科研項(xiàng)目的日常管理規(guī)范，并按照規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管；科研管理部門是否定期或不定期進(jìn)行檢查，監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展并及時(shí)書面報(bào)告；內(nèi)審部門是否對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督；有條件的學(xué)校是否委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行中期考核。②項(xiàng)目實(shí)施過程中重大事項(xiàng)變更的審核把關(guān)情況：二級(jí)單位對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和進(jìn)展情況的督促、管理情況；是否針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、支出及結(jié)算三個(gè)重要環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的控制制度；審計(jì)人員是否加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和支出審計(jì)，特別是重大重點(diǎn)的項(xiàng)目，是否全過程監(jiān)督。
2.績(jī)效評(píng)價(jià)。學(xué)校、二級(jí)單位是否建立科研成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，是否評(píng)價(jià)科研效益；重大科研設(shè)備使用效益；是否評(píng)價(jià)項(xiàng)目的內(nèi)部控制情況。
3.糾正整改?？蒲泄芾聿块T是否及時(shí)督促限期整改科研經(jīng)費(fèi)使用和管理存在的問題，并落實(shí)整改意見；對(duì)未能正確履行監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任單位和個(gè)人的責(zé)任追究情況。
（五）信息交流與反饋
1.賬務(wù)處理信息。會(huì)計(jì)科目設(shè)置規(guī)范性、核算內(nèi)容和財(cái)務(wù)資料的真實(shí)、合規(guī)、準(zhǔn)確和完整性，經(jīng)費(fèi)開支審批程序和手續(xù)的完備性，以及相關(guān)財(cái)務(wù)檔案資料保存管理情況等。
2.信息公開情況。學(xué)校、二級(jí)單位的科研經(jīng)費(fèi)管理、審計(jì)制度是否向所有教職工公開；項(xiàng)目承擔(dān)單位是否主動(dòng)書面報(bào)告項(xiàng)目進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用情況；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是否主動(dòng)申報(bào)與項(xiàng)目合作單位、人員的利益關(guān)系；科研項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)使用是否公開透明，科研行為是否規(guī)范等。
總體來說，《內(nèi)控規(guī)范》要求行政事業(yè)單位重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，為了確保現(xiàn)代大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的有效性，高校不僅要形成類似上述的科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，更要著力加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，組織培訓(xùn)，務(wù)必緊貼實(shí)務(wù)，重在指導(dǎo)內(nèi)控建設(shè)的實(shí)務(wù)操作，讓內(nèi)部控制的理念深入人心，在全校范圍內(nèi)形成注重風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的風(fēng)氣，為貫徹實(shí)施內(nèi)控規(guī)范營(yíng)造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境，才能真正實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的有效內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)科研事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
